第 1 章 财政学导论

财政学经济学院EconomicsofNanjingAuditUniversity主讲：周莉E-mail：lilianchow2003@126.com引言财政学属于应用经济学范畴，涉及面广，内涵丰富。其内容除包括财政、税收、公债、预算等方面的基础理论外，还涉及财政、税收、预算等方面的基本制度规定和业务知识与技能。学习该课程的必要性

现实生活中的财政现象

现实生活中的财政问题

财政学的研究对象与范围财政学的研究方法财政学的创立亚当·斯密在他的代表作《国富论》中，比较系统地论述了劳动创造价值的理论，认识到资本和劳动的对立，把地租、利润、租税、公债等作为劳动价值的转化形态。他还探讨了财政和经济的内在联系，系统地阐发了财政理论，从而创立了财政学。继斯密之后，李嘉图也对资产阶级古典派经济学和财政租税理论作出了重要贡献。学习该课程的必要性在现代经济社会中，到处都存在着财政现象，随时会遇到财政问题，政府工作人员、企业家，乃至普通居民，都应该熟悉财税知识，遵守财经纪律。财政理论是经济理论体系的重要组成部分，每一个经济工作者，特别是经济理论工作者都必须掌握它。财政政策是国家进行宏观调控的最重要政策手段之一。学习财政学，掌握国家宏观调控和财政政策的基本理论和基本政策手段，有利于正确地制定、很好地理解与贯彻国家的经济政策。现实生活中的财政现象现实经济生活中，从居民的衣食住行到国家的政治活动和经济建设，时时处处无不存在财政现象和财政问题。如：行政管理、国防、治安以及司法和执法；基础科学；城市建设、公共设施与公共服务；家庭和居民个人，生老病死；工商企业要纳税，享用政府提供的公共工程和公共服务，享受政府提供的各种优惠的支持。除了上述公共职能外，政府还要承担某些基础建设职能，如电站、桥梁，铁路、公路网，大型农业水利工程、灌溉系统，航天航空业的发展和宇宙太空的探索，等等。香烟涉及的税种假设一条100元的香烟增值税：一般纳税人按17%交；消费税：比例税率为45%；城市维护建设税：按增值税与消费税之和的7%征收；教育费附加：按增值税与消费税之和的3%征收；地方教育费附加，各地税率不一。法国香水涉及的税种增值税：20%消费税：30%关税：20%教育费附加一级、二级、三级、四级代理费用纬七路过江隧道市内交通，公共产品一次性提供，需要35亿元采用BOT方式：Build-operate-transfer即建设-运营-移交现实生活中的财政问题

财政收入占国内生产总值的比重多大才是适度的。

企业乃至整个社会的税收负担确定在什么水平上，才可能既保证政府各项支出需要，又不致使企业丧失应有的活力。

国家耗费巨额投资兴建大型基本建设工程，对经济发展和结构优化发挥什么作用，它的经济效益和社会效益如何，能给人民带来多大实惠。为什么会出现财政赤字，财政赤字和通货膨胀是什么关系，财政赤字有害还是有益？为控制财政赤字应采取什么措施。

为筹集国家建设资金或为弥补财政赤字，政府连续多年向居民和企业发行国债，同时向国外借款，如此巨额的国债会不会形成财政风险？政府从事哪些活动？政府活动提供法律制度政府生产例如，政府直接经营铁路、电力、学校、医院、广播电视等部门影响私人生产补贴与税收例如，农业税、农业补贴，关税政府贷款例如，政府直接向企业贷款管制企业例如，对广告、价格、质量、污染的管理购买产品和服务例如，采购办公设备，购买武器，投资基础设施建设收入再分配实物和现金转移例如，城镇低保制度，食品券社会保障例如，养老保险，失业保险，社会医疗保险隐性再分配项目 例如，政府担保，公共定价，地铁补贴热点问题

（1）政府间财政关系问题财政学有助于我们探讨我国目前紧迫的值得关注的问题，即政府间财政关系的状况。事实上，国家的经济发展议程是由地方政府贯彻执行的。我国大约70％的公共支出发生在地方（即省，市，县，乡）；其中55％以上的支出是在省级以下。结果是，现行的分权化财政体系存在的问题构成了目前中国实施改革政策的一个主要瓶颈。（2）农民负担和乡镇债务危机问题在当前财政分权的体制下，乡镇政府承担了许多公共支出的责任，例如基础教育，基础医疗，农村基础设施建设，计划生育等，但是并没有相应的财政收入来源。例如，某镇仅维持乡镇中小学教育经费，就得用去全乡镇60%左右的财政收入。据估计，目前全国乡镇政府负债近1万亿，相当于全国每个县5亿。要减轻农民负担，必须首先理顺各级政府之间的财政关系。（3）教育公平，义务教育问题我国宪法规定的“义务教育”，却从未真正实现“义务”。相反，越来越高的学费使得许多适龄儿童辍学。2005年2月19日，教育部长周济表示：教育部将采取措施保证教育公平。一是在义务教育阶段，对农村贫困的学生免除杂费、免除书本费，生活补贴。二是加大对高校贫困学生的扶持力度。这里涉及到的财政问题是：教育是否属于公共物品？政府应扮演什么角色？收入再分配和教育公平？通过转移支付还是直接提供教育机会来帮助贫困学生？思考：高等教育是不是完全自费的？中国？美国？（4）举办奥运会的成本-收益分析问题北京奥运会主要是政府出面举办，应当属于财政范围。政府应当对其的成本和收益（包括有形的，无形的）进行评估。同样，曾引起关注的三峡工程的建设和国家大剧院的建设也都属于成本-收益分析的问题。（5）三农问题2004年，中央政府宣布五年内取消农业税。农业税的归属如何？是否公平，是否有效？2004年开始以货币的形式给农民种粮补贴。其根据是什么？为什么要以货币的形式补贴？因病致贫和因病返贫是农民贫穷的一大原因。而在农村实施合作医疗保险已经几起几落。什么样的保险形式才能为农民接受？财政学研究的对象是政府。政府与一般实体之间的区别：规模巨大,一般的经济实体无法与之相提并论；（长江三峡3000亿元、京沪高铁、过江隧道）具有法律赋予的行政权力，可以强迫其他实体服从它的意志；（长江大桥、三桥）所拥有的资产和所取得的收入是社会公众的共同财产和收入，其支出用以满足社会公众的共同需要。（干部贪污腐败，“双规”；产权）经济学院财政学的研究对象与范围《案例》财政学的研究对象和研究范围

2003年3月18日，十届全国人大一次会议期间，国务院总理温家宝在中外记者招待会上回答中央台记者提问时说，本届政府所面临的主要困难和挑战主要包括五方面。第一，农业发展滞后，农民收入增长缓慢，已经成为制约扩大内需的一个重要因素。第二是企业经营困难，建立现代企业制度将是一个长期的任务。第三是下岗和失业人口不断增加，社会保障的压力大。第四，城乡发展不平衡，东西发展不平衡，还有相当一部分地区、相当一部分人口处于贫困状态。第五，财政负担沉重，金融不良资产比例较重。

简要分析：财政学的对象范围和研究范围是有区别的。财政学的研究对象是指国家参与一部分社会产品或国民收入分配与再分配所进行的一系列经济活动中存在的分配关系及发展规律。而研究范围要比对象范围宽泛得多，除对象范围外，还包括对象范围之外的一些现象和事物。如果就温总理提出的五个问题来分析，在相当程度上都可以纳入财政学的研究范围，并从中表现出财政学的研究对象。

财政学的研究方法研究财政学的根本方法是唯物辩证法，具体方法主要是实证分析法、规范分析法及其统一。《案例》关于经济学研究方法的思考

1986年哈佛大学公共管理学院的约翰·贝勒博士说。“美国正在抗癌的战斗中遭受失败，对癌症的治疗工作没多大起色”。但是，美国癌症学会的L·加菲考博士回答说，“毫无疑问，总体死亡率上升的原因是癌症所致。如果不考虑肺癌，死亡率就不是上升了8%，而是下降了13%”。简要分析：这一简单的事例反映了对某一问题的研究可能因研究方法的不同而形成对结果的不同表达方式，显然，前者是立足于规范性概括得出的一般性结论，后者则立足于实证性研究而更准确地说明了问题的真实结果。实证经济学与规范经济学

实证经济学--是解释经济如何运行。规范经济学--是判断经济运行是否产生良好效果。原则上，实证分析不要求做价值判断，因为它的目的在于描述。规范经济学则需要有伦理标准，因为没有伦理标准，就无法说何者为“好”。一般来说，经济理论有助于说明那些可能影响某种特定经济行为的因素。然而，只有理论，往往无法说明任何具体因素的重要程度。这就需要通过经验研究（即实证研究）来测定政府政策的变动对行为影响的方向和大小。2000－2008年我国财政收入

占国内生产总值的比重资料年份财政收入(亿元)GDP总值(亿元)财政收入占GDP的比重(%)200013395.2389403.6015.0200116371.0095933.0017.1200218903.64102398.0018.5200321715.25116694.0018.6200426396.47136515.0019.2200531649.29183868.0017.2200638760.20209610.0016.9200751304.03246619.0020.8200861316.90300670.0020.4第一章财政学导论第一节财政学概述第二节政府的组织体系第三节公共部门的收入与支出第四节公共部门的经济活动退出经济学院第一节财政学概述一、财政学的特殊视角二、财政学研究的问题返回经济学院一、财政学的特殊视角财政学以经济学为基础。财政学是经济学理论和方法在某个特定领域中的应用。视角的比较：货币经济学：从货币与产品、价值形态与使用价值形态的相互关系来研究经济。区域经济学：从地区与地区之间的相互关系来研究经济。如果把国家视为区域，区域经济学就表现为国际经济学。产业经济学：从各个产业部门之间的相互关系来研究经济。财政学的特殊视角：从公与私的相互关系来研究经济。返回经济学院二、财政学研究的问题

财政学研究的基本问题是国民经济中“公”与“私”的分工。一个社会中，政府是“公”的代表者，政府办的事情越多，国民经济中“公办”的部分就越大，留给个人和家庭“私办”的部分就越小。财政学研究的是政府适当的职能范围和运行方式。为了回答这个问题，财政学必须进行两种不同性质的研究：1）实证分析，2）规范分析。返回经济学院（一）实证分析1.实证分析的内容实证分析（positiveanalysis）的目的是确认事实，弄清因果关系。它要回答的问题“是什么”、“会怎样”以及“为什么”。要回答“是什么”就要弄清事实，了解政府在做什么，怎样做。举例：政府每年的财政收入、支出和赤字是多少？对大学的财政拨款会让社会的哪个群体得益最多？为什么政府要规定民航、电信、铁路的价格？经济学院2.实证分析方法实证分析可以分成两种：1）理论实证分析：用高度抽象的方法，从一些基本假定前提通过逻辑推理导出分析结论。（如：西方经济学、数学）2）经验实证分析：以观察到的事实来论证因果关系。（采用调查问卷、数据收集）返回（二）规范分析规范分析（normativeanalysis）的目的是分清是非，它回答的问题是“该怎样”。什么事情政府该做，什么事情政府不该做，如果该做，是这样做好还是那样做好。其意义在于对政府的行为做出评价。（如：长江三峡对气候变迁的影响）财政学中的规范理论主要以福利经济学为基础。返回经济学院第二节政府的组织体系政府的活动通过其组织体系来进行。通常这个组织体系非常庞大，要了解政府的活动，就需要对政府的组织体系进行考察。（一）公共部门（二）政府部门和公共企业部门（三）财政学的视角返回经济学院（一）公共部门

一个社会中属于政府所有，使用公共财产和公共资金，在一定程度上贯彻和执行政府意图的实体（机关、事业和企业单位）都属于政府的组织体系，人们通常将这一组织体系总称为公共部门（publicsector）。国民经济中与公共部门相对的概念是私人部门（privatesector）。公共部门可以从纵向和横向两个方面来进行考察：1、从纵向来看，政府被分为若干层次，通常有中央政府和各级地方政府。我国，政府分为中央、省、地级市、县、乡五级。2、从横向来看，每一级政府都有众多的机关、事业和企业单位。如，财政局、检察院、法院、教育局等。返回经济学院（二）政府部门和公共企业部门（一）政府部门政府部门是指公共部门中不从事产品或服务的生产和销售，主要依靠税收取得收入，免费或部分免费地为社会提供产品或服务的单位总称。中央与各级地方政府部门的总体又被称为广义政府部门（generalgovernmentsector）。（二）公共企业部门公共企业部门是指公共部门中从事产品或服务的生产和销售，依靠销售取得收入来源，以盈利为主要目的的单位总称。公共企业部门内部按其性质还可以划分为金融公共企业（中央银行与政府所拥有的商业银行）和非金融公共企业。公共部门中的单位按其从事活动的性质可划分为两个子部门。返回经济学院政府部门和公共企业部门区别：政府部门公共企业部门不以营利为目的以营利为目的一般不从事销售从事销售以财政拨款为主要收入来源以销售收入为主要收入来源依据政府指令行事相对独立性从事社会消费活动从事物质产品和服务的生产活动

财政学对国民经济所作的特殊划分

消费生产公共部门私人部门国民经济公共企业部门私人企业部门政府部门个人家庭部门（三）财政学的视角在财政学的视角中，整个国民经济由公共部门和私人部门两个部分组成，两者的相对比例关系体现了一个社会公与私的分工结构。各种不同观点的财政学家和政府理财人以不同的方式设计这一结构。本书以公共部门为对象来研究政府活动。返回经济学院公共企业部门公共企业部门私人企业部门私人企业部门

自由放任的市场经济

集中的计划经济混合经济ABC不同观点的经济学家和政府理财人设计着不同的经济大厦政府部门个人家庭部门政府部门个人家庭部门政府部门个人家庭部门第三节公共部门的收入与支出

一、公共收入二、公共支出三、隐性收支返回经济学院一、公共收入政府取得收入或获得资源支配权的方式有三种：

税收、收费和公债。（一）税收税收（tax）是政府依据其行政权力强制性地、无偿地取得收入的方式。税收是政府部门取得收入的主要形式。税收的基本特点是：

①强制性。纳税是法律规定的公民的义务，公民必须依法纳税，如果拒绝缴纳就要受到法律制裁。如，个人所得税。

②无偿性。纳税人缴税是一种单方面的支付，他并不因此得到任何补偿。也就是说，各纳税人所缴纳的税与他从政府所得到的产品或服务之间没有直接对应关系。经济学院（二）价格或使用费价格或使用费（usecharge）是公共部门中的单位通过销售自己所生产的产品或服务，用有偿交换来获得收入的形式。例如，学校收学费，医院收医药费和住院费，电厂收电费，公路桥梁收过桥过路费。价格或使用费的特点正好与税收相反：它通常是自愿的，有偿的，支付与受益完全对应。

价格或使用费是政府部门取得收入的辅助手段，是公共企业部门取得收入的主要手段。财政学中需要考虑这样的问题：是用税收来筹集资金还是用价格或使用费来筹集资金，应该如何制定合理的价格或收费标准。经济学院（三）公债当公共部门的收入不足以弥补支出时，政府可以借债取得资金，弥补这一缺口，这就是公债。公债（publicdebt）是政府通过信用进行融资的方式。公债作为政府取得收入的一种手段具有自愿性和有偿性特点。例如，国库券就是一种公债，本身就是借据。政府部门通常通过财政部门来借债，通常应计入政府预算，称为政府部门债务。公共企业部门也会发生债务，称为公共企业部门债务，政府是公共企业部门债务的最后承担者。整个公共部门从私人部门或国外得到的借款称为公共部门借款需求。返回经济学院二、公共支出公共部门的支出可以按多种方式分类，每一种分类都为研究和分析政府活动提供了有价值的信息。（一）按支出效益的时间性分类（二）按支出的回报性分类（三）按支出的经济性质分类经济学院（一）按支出效益的时间性分类

公共支出按支出所产生效益的时间跨度可分为经常性支出和资本支出。

经常性支出（currentexpenditure）是维持政府部门的正常运转而进行的支出，这类支出所产生的效益只对本期产生影响。如，机关企事业单位的工资奖金、办公经费、业务费支出等。

资本支出（capitalexpenditure）。支出只是价值形式的转换，形成了某种形式的资产，在未来的一段时期内发挥其功能，这类支出被称之为资本支出。如，固定资产投资支出等。在公共部门收入既定的情况下，两者之间有此消彼长的关系，合理地安排经常性支出和资本支出显得极为重要。经济学院（二）按支出的回报性分类

公共支出按其是否具有回报性可分为购买支出和转移支出。1、购买支出（purchaseongoodsandservices）是政府用于购买商品和服务的支出。它的基本特点是政府支出是有回报的，它以市场交换的方式换取了相应的产品或服务。如，购置办公楼、买办公设备等。公共部门的购买支出分为政府部门购买支出与公共企业部门购买支出。购买支出是政府调节经济最直接的手段，其规模大小直接反映了政府对社会产品结构和收入分配的控制能力。2、转移支出（transferpayment）是公共部门无偿地将一部分资金的所有权转让给他人所形成的支出。如，发生自然灾害时政府给予一定的救助，生活困难家庭得到政府的补助等。转移支出是单纯的支出而无相应的回报。转移支出可能表现为政府部门的支出，也可能表现为公共企业部门的支出。它是政府调节收入分配的重要手段。经济学院（三）按支出的经济性质分类

公共部门的支出按其经济性质可以分为行政管理支出、国防支出、社会公共服务支出、社会保障支出、经济建设支出。这种分类在某种程度上与政府的机构设置有较大的对应性。支出按经济性质或部门进行的分类可以让我们了解政府从事活动的具体内容以及公共资源在各种不同用途之间的配置情况，进而对政府职能和作用作出分析和评价。返回经济学院三、隐性收支

不表现为收入或支出，或者不反映在收支账户上的政府收支称为隐性收支。有以下几种形式：1、税式支出（taxexpenditure）是以税收优惠的方式进行的支出。如，某企业应缴纳100万元的税，政府决定免征这笔税，企业就从政府得益100万元。这过程等同政府收了100万元的税，然后又将100万元转移支付给该企业。在政府的收支帐上，既可以变现为没有相关的收入和支出，也可以表现为政府取得了100万元的收入，同时又进行了100万元的转移支出。两种记录本质一样，但后一种做法在政府的收支规模上大了100万元。经济学院2、公共定价（publicpricing）是政府通过其权力规定交易价格。如，某产品的市场竞争价格为10元，政府定价15元，这等同于政府对买方所购买的每一单位商品强制征收5元，同时无偿地把这5元交给卖方；如果政府定价8元，等于向卖方强制每单位商品征收2元，无偿给予买方。这一过程的税收和转移支出也不会显示在政府的收支账户上。3、政府担保（governmentguarantee）是政府正式承诺在被担保的经济实体不能履行偿还责任的时候替它承担这一责任。如，政府的担保可以降低贷款者风险，使借款者能以较低的利率获得贷款。从借款者的角度来看，相当于政府给了他一笔资助。承诺担保时，政府并没有拿出任何钱，账面上也没有支出，但包含着政府未来实际支出的可能性。一旦借款者无力偿还贷款，政府就要承担偿还的责任。4、公共管制（publicregulation）是政府依靠行政权力对经济实体的行为做出约束性活动。如，自由竞争状态下，某个市场的参与者可获得平均利润率，政府若做出规定，使一些参与者不能进入该市场，那么准许进入的参与者就可能获得超过平均水平的垄断利润。等同于政府向一些人征税来补贴另一些人。5、预算外收支和体制外收支。不反映在预算收支账上，而是登记在预算外的一些独立账户中，由各部门、单位按一定的规定自主支配使用资金称为预算外资金，这种资金的收支称为预算外收支。有些收支甚至不反应在预算外帐户中，这种收支被称为体制外收支。强调：隐性收支的存在表明，在现行的会计制度和会计管理能力的条件下，记录在案的收支并不足以反映政府活动的全貌，有时甚至会有很大的偏差。要全面地考察政府对经济的影响以及调控能力，必须将所有的政策手段，不论是否形成有记录的收支，都纳入我们的考察范围中。返回经济学院第四节公共部门的经济活动

经济的运行过程可以分为生产、分配、交换、消费四个环节。

一、消费和交换

二、生产

三、分配返回经济学院一、消费和交换

整个社会的消费和交换活动产生了两种基本形式，一是公共提供，二是市场提供。1、公共提供（publicprovision）指政府免费地向消费者提供产品和服务。消费者可以不受个人经济约束，无偿取得产品的消费权或享受这一产品所带来的好处。如，义务教育，中小学免费上学。2、市场提供（privateprovision）是指消费者用自己个人的收入通过购买的方式来取得消费品。个人能得到多少产品或服务，取决于他用以交换的个人收入。如，服装、手机等。

返回经济学院混合提供

有些产品或服务的消费和交换方式是公共提供与市场提供两种方式的混合。成本的补偿一部分靠收取费，另一部分靠税收。这是公共提供与市场提供的混合方式。如，公路的部分成本由政府收税后拨款来补助，部分则依靠收过路费来弥补。理论上需要研究的问题是哪些产品和服务应该公共提供，合理界限如何确定。二、生产

整个社会来看，生产方式可以分为两种：1、公共生产（publicproduction）是以政府为生产资料所有者的生产，其组织形式是政府所属的行政、事业单位和企业。公共生产是政府在生产领域所从事的活动。如，政府投资建医院、学校等。2、私人生产（privateproduction）是以私人为生产资料所有者，所生产出来的产品或服务属于私人的生产。