美国的国会制度

美国史专题—美国的国会制度在世界林林总总的议会形式中，美国的议会模式不论是理论上还是实践上，都可以称为独树一帜。从理论上讲，虽然不是最为完善的但是最实用的；从实践上讲是最为有效的，切实有效地行使了三权分立中立法权的功能和作用，堪称楷模，为人类朝着理想的道路树立了一面旗帜。虽然它不断地遭到集权主义者和极权主义者的炮轰、诋毁以及理想主义者的诟病，但是，与专制政体的所谓“民主”形式相互比较，它要先进的多，要民主的多，也让身心饱受专政之苦、饱受专权之害的人们看到了社会变革的一线希望。一、国会的权能和地位

美国是成文的宪政国家，实行的是联邦制三权分立，州和县、市等地方政府实行高度自治。在联邦，议会被称为“国会”（1765年九个殖民地的代表在纽约举行“代表大会”，用Congress表示，会议达成决议，各殖民地联合抵制英国的印花税。此后，“第一届大陆会议”和“第二届大陆会议”中的“会议”一词，用的都是Congress，表示"代表大会"。后来美国一直坚持采用Congress一词，以别于英国的Parliament），宪法规定国会行使立法权，以总统为首的政府行使行政权，法院行使司法权；在地方，州和县、市议会行使地方立法权。国会是最高立法机构，宪法所授予的立法权均属于由参议院和众议院所组成的国会，国会制定执行宪法授予国会及政府或政府中任何机关或官员之一切权力时所必需的法律。1.国会的立法权国会的权力首先是立法权，它是美国惟一的全国性立法机构。宪法第一条第八款详细列举了赋予国会的18项权力，其中包括：征税（包括关税、输入税和货物税等），举债和贷款；管理内外贸易，制定移民条例和破产法，铸造钱币和确定度量衡的标准，设立邮政，保护专利，设立法院，惩罚犯罪行为，宣战，招募军队和民兵，等等。国会有参与修改宪法的权力。宪法规定，在参众两院三分之二的议员认为必要时，国会可对宪法提出修正案，或根据全国三分之二州议会的请求，召开制宪会议提出修正案。修正案经全国四分之三的州议会批准后生效。2.财政控制权宪法将管理“钱袋子”的权力交给了国会，规定“除非经法律规定拨款，不得从国库中提取款项”。宪法规定国会享有下述财政控制权：赋课并征收直接税、间接税、进口税与消费税，偿付国债，并筹划合众国的国防与全民福利，但所征各种税收、进口税与消费税应全国统一；以国家之信用借贷款项；铸造货币；厘定国币及外币之价值；招募陆军并供给陆军军需，但充作该项用途的款项，其拨款期不得超过2年；设立海军并供给海军军需；除依法律所规定的经费外，不得从国库中支拨款项。3.对条约及官员任命的审批权宪法还授予参议院对条约及官员任命的审批权。总统与外国缔结的条约需要参议院三分之二多数的批准。总统任命大使、公使、领事、最高法院法官及政府其他官员须与参议院协商，并获出席议员三分之二赞成。如参议院不同意，总统就需要重新提名。3.国会的调查权国会有广泛的调查权，可对它认为需要调查的任何问题进行调查，其调查的对象可以是政府的政策也可以是商品的定价等等。国会各委员会可以举行各种听证会，传唤包括政府官员、企业界人士和科研人员在内的所有相关人员到国会作证。被传唤的人如果拒绝作证，将以藐视国会罪论处。国会还可以设立特别委员会对某个重大问题进行系统的调查。4.国会的弹劾权宪法赋予参众两院弹劾权。参众两院可对不称职的或犯重罪的总统、副总统、高级行政官员及联邦法院法官进行弹劾。弹劾程序由众议院提出，参议院裁决。对总统进行弹劾并不多见，历史上仅有两次。第一次是在1868年对安德鲁·约翰逊总统进行过一次弹劾，但在参议院投票中，以一票之差，弹劾失败；第二次是1999年对比尔·克林顿总统进行弹劾，也未获成功。但有十余位最高法院的法官曾被成功弹劾。1974年8月，尼克松总统为免遭弹劾而被迫辞职。由于政府无须对国会负责，执政亦无须获得国会的信任，故弹劾是国会赖以撤销总统等高级官员职务以及化解政府与国会之间严重冲突的惟一手段。在行使弹劾权时，只有众议院具有提出弹劾权和提出任何有关征税的议案；只有参议院具有对弹劾举行审问的权力，但如果被弹劾的是总统，必须由大法官主持。经2/3参议员同意，弹劾才能有效，但弹劾的处理权限最高只能是撤职和撤消合众国荣誉职务。5.国会的军事权力美国宪法规定，国会在军事政策方面的权力包括：宣战；招募陆军并供给陆军军需；装备海军并供给海军军需；制定统辖陆海军的法规；召集、组织、武装和训练民兵；为国防征税，支付资金；为执行上述权限而制定必要的法律。宪法的这些规定意味着美国在军事政策领域向来是一种分权体制。6.宪法对国会权力的限制美国国会的权力也是有限的，并非毫无限制。在美国宪法修正案中对国会的权力做出了明确限制：不得立法确立国教，不得差别对待各种理论和言论、限制宗教和言论自由；不得通过任何允许缺席审判的议案；不得通过任何剥夺公民权利、没收财产、具有追述效力的议案；不得通过任何遭受曾经水的议案。此外，两院议员除了议员工资外，不得接受任何政府部门的报酬和补贴，不得在任何政府部门任职。在任何政府部门任职的人，不得被选为任何一院议员。二、国会及议员的产生

国会每届任期2年，每2年进行一次国会选举。每次选举要选举所有的众议员和三分之一的参议员，因为众议员的任期为每届2年，届满全部改选，而参议员的任期是每届6年，所以每两年只改选三分之一，以便较好地保持参议院工作的连续性。国会议员的选举和其他政府官员的选举往往是同时进行的，例如同时选举总统、国会议员和地方政府官员的选举被称为大选，在两次大选之间的偶数年份选举国会议员和地方政府官员，被称为中期选举。1.国会议员选举资格不论是参议员还是众议员，都由选举产生。凡年满18周岁的美国公民有选举权，除北达科他州外，其他州都规定，选民必须事先办理登记手续，方能参加投票。宪法规定，凡年满25周岁、成为美国公民已7年者，均可竞选国会众议员；凡年满30周岁、成为美国公民已9年者，均可竞选国会参议员。但是候选人在参选时必须在选区居住（因此美国第一夫人希拉里为竞选纽约州参议员而临时移居纽约州）。2.国会议员的选举方式（1）国会议员预选候选人的产生有许多方式，如党组织推荐、政治权势人物提名、利益集团推举，不过多数情况是毛遂自荐。如属于某一政党的候选人，则必须在某一党内的预选中击败党内其他对手，方赢得该党提名。在某些一党占压倒优势的国会选区内，赢得该党提名差不多就赢得了竞选。一般候选人通过预选的方式获得党内提名。预选制度的形成经过了一个多世纪的时间。美国在19世纪30年代形成了由政党代表大会提名候选人的制度，从那以后，大多数议员都由党内的秘密会议提名产生，而这种制度使议员人选往往由党魁所控制。1867年，宾夕法尼亚州的克劳福县首先采用直接预选的方法提名地方的公职候选人，即由两党的选民直接投票确定该政党提名的候选人。20世纪初，直接预选制度得到推广，到1917年，全国48个州中已有44个实行了某种形式的直接预选制。现在，美国所有50个州都采用直接预选的方法提名政党候选人。（2）参议员选举方式的变化国会参议员由各州直接选举产生，每州选举出2名参议员，共100人，任期6年，每两年改选三分之一，具体做法是将参议员分为3组，1组两年后改选，1组4年后改选，1组任满6年改选。基本分配原则是保证一个州的2位议员不要在同一年任期届满。如参议员在任期内死亡或辞职，州长应组织补选，除非该州立法机构授权州长指定一位参议员继任者，继任者可一直任职到下次大选，但大选中继任者只竞选其前任余下的任期，如一位参议员任期为6年，在第3年去世，继任者继任一年后参加大选，获选者任期只有2年。现在50个州中有49个州都授权州长指定参议员继任者，只有俄勒冈州是例外，必须经过补选选出参议员继任者。1866年以前，美国没有统一的联邦参议员选举制度，各州自行其是，大约半数州使用两院表决，即州议会两院以院为单位分别选举，直到两院各以过半数票选出同一人士为联邦参议员，这种制度的弊端是两院常常陷入僵局，以致国会开会后几个月，参议院的有些州议席还空缺。另外半数州使用“联席投票制”，即州议会两院议员一起投票，获多数票者当选。各州自行其是的选举制度给国会选举带来不少混乱。1866年7月，参议院司法委员会向全院提交报告，建议国会通过法律，统一参议员选举制度。国会两院迅速通过了有关议案。新的参议员选举方式为：州议会两院分别投票，采用口头表决方式选举参议员，次日，两院应举行联席会议，清点两院表决结果，如果两院分别以过半数票选举同一人为联邦参议员，即宣布该人当选；如没有一个同时获得两院过半数者，该州议会两院应在同一会期每天中午12点，至少每日一次地举行联席投票，直至选出联邦参议员。这种通过间接选举的办法选举联邦参议员的做法一直沿用到1913年。1913年，三分之二的州批准宪法第17条修正案，规定合众国参议员由每州人民选举，即在州议会选举参议员前先由该州选民预选，州议会的选举实质上只是对预选结果加盖公章。目前，美国有48个州参议员选举只须一次投票，获得简单多数者就可以当选，只有佐治亚州和路易斯安那州是例外。（3）众议员的产生众议员的选举原则规定为：国会众议员依据各州人口比例分配名额选出，众议员与人口的比例不得超过1∶3万（即每位众议员至少须代表3万选民），但每个州至少应有1名众议员。美国人口普查每10年进行一次，依普查结果重新分配众议院议席。如按此比例，美国国会现在议员数将高达7000人。现在的435位议员数是按1910年第13次人口普查结果定下的。在第87届国会时曾又给阿拉斯加和夏威夷各一个名额，使众议院有437名议员，但人们普遍认为像英国平民院那样拥有650个议员的立法机构太庞大、太笨重了，不希望再增加众议员数额，因此1929年国会将众议员总数固定为435名后不再随人口增加名额。宪法规定，众议员所代表的选民数不得少于3万，但实践中发现这个规定范围太宽。与最高法院通过案例确定的“尽量使每一位议员与其他议员所代表的选民数相当”原则不相符。因此最高法院又通过一个案例裁决划分选区时要使各选区人口比例差额不超过3.1%。1967年美国又通过法律取消了所有以州为单位选举众议员的办法，即如果给某一州分配了3个名额，该州必须在本州划分3个选区，每个选区选出一位议员，而不得全州选民集体投票选出3名议员，当然若该州只有一个名额的除外。现行的众议院议席分配中加利福尼亚州的议席数最多，为52席；纽约州其次，为31席；阿拉斯加等7个州各有1席；仅有14个州的议席数超过10席。众议院除有各州选出的议员外还有从波多黎各自由邦来的属地代表，哥伦比亚特区、美属萨摩亚、关岛、美属维尔京群岛的列席代表，这些派驻众议院的代表享有大部分众议员的权力，只是不能投票表决。3.美国国会议员的任期宪法对总统的任职规定了连选连任但不得超过两届，而对议员的任期未作任何限制。事实上，美国议员的连选连任率相当高，众议院有92%再度竞选的议员获得连任，参议院也有75%。在普通的大选中，众议院有50～70个席位的议员几乎不需作任何竞选努力就可当然连任。三、美国国会的组织结构

国会由参众两院组成，两院均设有议长。但两院实际上是按政党组织的，各党在两院中的组织分别选出自己党派的领袖。多数党的干部会议选出多数党领袖和多数党督导员等党的干部，少数党的干部会议则选出少数党领袖和少数党督导员等。这些党干都是国会中实权在握的人物。多数党领袖的地位仅次于议长，在参议院由于议长由副总统兼任，多数党领袖是实际上的议长。多数党督导员协助议长和多数党领袖工作，协调该党对议案的立场，上传下达，沟通信息，劝说议员按党的意图投票等。少数党领袖和督导员的工作同多数党督导员相似，也是负责协调本党议员对议案的立场等。1.参议院参议院，议长由副总统兼任，他有权主持参议院的全体会议，但只能在反对票与赞成票相等时才可以投票，以打破僵局。参议院设有临时议长，在副总统缺席时担任议长，但这实际上仅是一个没有实权的荣誉职位，应由多数党在参议院资历最深的议员出任。但在参议院议事厅里主持会议是件单调乏味的工作，所以近年来一般由多数党领袖指定资力不深的议员轮流担任。在参议院行使议长职权的实际上是多数党领袖，他有权制定参议院辩论的计划，将议案分配给委员会，协调党的政策并任命专门委员会的成员。多数党领袖的助手是多数党督导员和副督导员。少数党领袖和少数党督导员负责协调少数党的立场和议事策略，他们也是参议院颇有影响的人物，因为没有少数党议员的支持，许多议案是无法通过的。(下图，参议员Biden就任副总统)2.众议院众议院议长：由众议员选举产生，一般由众议院多数党议员担任，任期同国会任期，为总统、副总统之后国家第三号人物。众议长有权召集会议，并拥有众议院议事规则赋予的广泛权力，如：将议案委托给某个委员会审议；为众议院制定立法计划；任命某个议员去某个委员会等。在主持众议院全会时议长有权准许某位议员发言，有权维持会场秩序，回答议员有关国会的询问。众议长不仅是众议院领袖，也是众议院多数党领袖，他可以投票并参加辩论。（SpeakeroftheHouse:NancyPelosi）

3.国会两院大会参议院大会和众议院大会是议院最高规格议事程序。全院大会拥有的基本权力是（1）选举权。议院中各委员会主席和委员、众议长均由全院大会选举产生。所有候选人名单实际上是两党党团制定的，但必须经过全院选举后，各位众议员在委员会分工才被确认，议长候选人才能就任，众议院才能开始议事；（2）审议权。各常设委员会通过的议案，必须送全院大会处理。全院大会有权从国会立法的整体出发，决定一次年会内众议院制定法案的轻重缓急；议案修正权是审议权的重要内容。越是重要的议案，越需要全院大会行使修正权，其他委员会的议员、反对方的议员必须借助修正权，才能积极地参与制定议案，确切地表述他们对全院最终通过的议案的态度；（3）监督权。全院大会有权听取各委员会对联邦政府各部门的监督报告，安排和调整各委员会的监督范围，规定各委员会的监督权力，督促、协调各委员会的监督活动；有权强迫证人接受各委员会的传讯；有权根据各委员会的监督报告，制定议案或决议，迫使政府修正错误。4.决定经费和雇用助理权。全院大会决定每年拨款议案的国会项目中众议院的经费，参议院一般不予变动，总统也无权修改。4.国会委员会制各专门委员会是国会的中心，国会将其大部分起草、审议、监督工作交给委员会完成。国会两院的委员会有三类：（1）常设委员会。常设委员会根据法律、本院规则、决议设立，跨越国会届别而长期存在，拥有长期不变的职责范围，配有固定的办公经费和助手经费，享有审议权和监督政府部门的权力。本届国会中参议院常设委员会有17个：农业、食品营养及森林委员会；拨款委员会；军事委员会；银行，住宅及都市事务委员会；预算委员会；商业，科学及交通委员会；能源及天然资源委员会；环境及公共工程委员会；财政委员会；外交委员会；政府事务委员会；司法委员会；健康，教育，劳工及养老金委员会；规则委员会；中小企业委员会；退伍军人事务委员会；印第安事务委员会。众议院常设委员会有19个：农业委员会；拨款委员会；军事委员会；银行及财政委员会；预算委员会；商业委员会；教育及劳动力委员会；政府改革与监督委员会；众议院行政委员会；国际关系委员会；司法委员会；资源委员会；程序委员会；科学委员会；中小企业委员会；公务行为准则（纪律）委员会；交通及基础建设委员会；退伍军人事务委员会；筹款委员会；（2）特设委员会。特设委员会主要根据法律、本院决议设立，每一特设委员会都有专门的课题和任务，任务一旦完成或规定的期限一到，该委员会即予撤销。特设委员会享有专配的办公经费和助手经费，有权向本院提出建议报告，但没有审议权，其监督权也是本院专案专授的。但两院的情报委员会却属例外，名义上它们都是特设委员会，然而实际上，它们都跨越多届国会而延续下来，并且有权审议和报告议案。两院不时设立特设委员会，或是为了避免常设委员会的职权之争，或是表示全院对某一问题的高度重视，或是让多数党的某位议员能得到一个委员会主席的职位。参议院共有4个特设委员会：情报委员会；纪律委员会；老人事务委员会；2000年科技问题委员会。（3）两院协商委员会两院之间的的协调。按立法程序，一院审议通过的议案须交另一院审议。如果另一院对送来的议案不提出任何修正案，或者，如果议案提交院完全同意另一院的修正，那么，议案即是获得了两院通过，可送总统签署。如果另一院对议案提出大量修正案，提交院不接受这些修正案，那么两院均可提议举行两院协商。两院一旦正式同意协商，便组成各自的代表团，两院的代表团即构成两院协商委员会。众议长指定众议院代表团人员，参议院的临时议长或代理临时议长指定参议院协商代表团人员。众议院协商代表团的人数平均为12人，参议院代表团平均为10人，每院代表团通常包括审议该议案的委员会及小组委员会的主席，少数党首席委员、其他有关委员（包括其他委员会的有关委员）；多数党在代表团里占多数席位，每院代表团中的多数人员必须是支持本院态度的议员。协商委员会的任务是，竭尽所能消除同一议案两院文本中的差异，向两院提交内容与文字完全同一的议案文本。（4）小组委员会委员会可下设小组委员会。众议院议事规则规定，每个委员会下设小组委员会数不得超过5个，但拨款委员会、政府改革与监督委员会、交通及基础建设委员会不在此列。小组委员会一般分为两类，一类隶属于常设委员会，另一类隶属于特设委员会。隶属于常设委员会的小组委员会被称为立法小组委员会，有权向所在委员会报告议案，它们的主席、少数党首席委员等人有权代表所在委员会，在全院辩论中报告议案的审理经过。隶属于特设委员会的小组委员会被称为非立法小组委员会，只能进行调查研究，无权审议和报告议案。小组委员会最突出的作用是对议案进行审议。由于小组委员会成员长期从事议案的审议，所以对议案最懂行，相关知识知道最多，经验也最丰富。小组委员会对议案进行初审，就是从专门知识方面为议案把关。四、立法程序美国立法一般至少要经过提出议案、委员会审议和表决、议院全院辩论和表决、另一议院辩论和表决、总统签署等程序。1.提出议案议案由国会议员提出，政府官员没有提出议案的权利。但政府行政部门可以草拟议案，交由一名议员提出，一般的做法是通过相关的国会常设委员会负责人提出。议案可在一院提出也可同时在两院提出。议案由提出人署名，如通过为法律，也多以提出该议案的议员的姓氏命名。议案提出后，即录入《国会记录》，然后进行“一读”，即向全院宣读该议案的名称并表决，通过后即正式列入该院议事日程。2.委员会审议列入议程后，议案交由一个有关的常设委员会审议，如果议案的内容涉及多个委员会的管辖范围，一般将送交最主要的有关委员会审议。委员会收到议案后，可以使议案作废或长时间搁置，也可以把议案修改得面目全非。议案通常先由委员会下设的相关小组委员会进行审议，但也可由全体委员会直接审议。审议过程中要举行若干听证会，听取行政部门、政府官员、有关专家、利益集团和公民的证词。听证会可以是公开的也可以是秘密的。小组委员会审议完后，即向委员会提交审议报告，提出立法建议对议案的修正案。委员会对经过修订的议案进行审议和表决，通过后提交全院表决。在向全院递交审议报告时，委员会要准备一份书面报告，陈述议案的目的、涉及的领域，解释委员会修订的理由和法律依据，通常还要附上所征询过的有关行政部门的意见，对议案持反对意见的议员则在书面报告后附上“反对声明”。3.全院辩论和表决议案由委员会送交议院后，首先要向全院大会宣读该议案全文，即进行“二读”，将议案列入议院的议事日程。然后议院召开全体会议对议案进行辩论，辩论结束后即将议案付诸表决。大会先对修正案表决，然后对议案进行“三读”，最后对议案进行表决。一般只要出席会议的议员的简单多数同意，议案即获通过。议案在一院通过后，需要送另一院审议。议案在另一院经过从委员会审议到全院大会辩论的整个审议过程后，才能付诸表决。如果是按第一院原来议案的文本通过的，或只对该议案做少量改动，那么只要所作的改动得到第一院的认可，即可直接送交总统签署。4.两院协商如果一院对另一院提交的议案改动较大，通过的议案在文本上同第一院递交的原议案有很大差别，这时一院就会提出成立两院协商委员会，进行讨价还价，若另一院拒绝，则议案自动作废。如另一院同意成立协商委员会，协商委员会在就议案文本达成一致意见后，将分别向两院提交“协商报告”，两院对协商报告要么接受，要么拒绝，不能修改。如两院在“协商报告”表决时，都接受经修改后统一了文本的议案，那么该法案将送总统签署。5.总统签署两院通过的议案被称为法案，经众议院议长和参议院议长先后签字后，送交总统签署后成为法律。总统也可以否决法案并将其退回国会，但国会两院如分别以三分之二多数再次通过，即推翻总统否决，该法案仍成为法律。五、美国国会的听证制度

美国国会的听证制度，为美国国会的立法工作做了一个前期的信息收集和分析。听证制度，作为一项制度，是一个无法被忽视的运行机制。而听证会作为一个实体组织，则是听证制度运行的载体。听证制度通过听证会的运行过程得到了体现与表达。1.美国国会听证会的类型（1）立法听证会：举行立法听证的措施或政策问题，很有可能会成为法律。对于同一个问题，委员会一般会提出多个措施。在决定向国会提供进一步意见之前，委员会对这些措施举行听证，最后选出一个措施。听证会为不同背景的人们提供了一个交流的平台，包括国会议员和其他政府官员、利益团体、学者，以及可能会被直接或间接影响到的公民。通过听证会的交流，意见可以变得更客观、更全面、更能反映大家的利益情况。（2）监督听证会：监督听证会往往设法提高效率，建设节约和实效的政府。督听证会审查或研究法律、政府行为、政府问题，往往把重点放在执行相关活动的政府官员上。这有助于确保由行政部门执行的法律符合立法原意，而且行政政策反映了公众的利益需求。实质上，委员会听证的大量工作就是用于专门监督方面。（3）调查听证会：调查听证会与立法和监督听证会有共同之处。而其特殊之处在于，调查听证会多是一种事后调查听证，是对已发生事情的调查听证。“这种听证往往针对联邦政府、司法机构的渎职行为、错误或是管理不善情况以及国会成员本身进行的检查和弹劾案例而进行。”

（4）信息收集听证会：绝大多数的信息收集听证会是例行的。信息收集听证会是为了确认政府的一些行为，尤其是总统的行为而举行的。所有的听证会都在为委员会的立法活动搜集信息。通常，这种信息搜集都会影响到有关立法，即使是并非专门为立法而举行的听证也是这样。听证会是委员会在政策制定和监督中广泛使用的信息收集渠道。（5）现场听证会：现场听证会是国会举行听证会的地点在华盛顿以外的地方。这是一个按地域分类的概念。参议院第26条第1款规定，委员会“在国会听证会举行期间、闭会期间或延迟、暂停期间，参议院有权举行这样的听证会”，只要它认为是合适的。虽然现场听证会涉及的一些问题不同于华盛顿听证会，但大多数的程序要求是相同的。2.美国国会听证会的主体（1）听证组织机构：主要是国会的各专门委员会或者小组委员会，包括参议院的委员会、众议院的委员会、二院联合的委员会或为特定问题的调查而成立的专门委员会。一般而言，担任听证任务最多的是常设委员会下的小组委员会。（2）听证主持人：一般由举办该听证会的委员会主席或该委员会主席委托的其他委员担任。在美国国会的听证制度中，听证主持人很少拥有裁决性的责任，纯粹是一个主持人的身份，甚至连休息和休会的时间也不能够决定。听证会主持人在听证会的过程中应保持中立的态度，不可偏向任何一方。（3）听证参与人：听证参与人是指与法案有利害关系的人，他们有充分参与听证的机会，并发表自己的意见。如应该参加听证的利害关系人，因故无法出席，可由其代理人出席，在被代理人的权限内进行听证活动。对一般听证参与人来说，部分专业性较强的听证会，会让听众在听证会的理解上存在一定难度。而这类听证会的证人在证词中提供的大量专业理论和大量数据不免让人感到有些乏味，但正是议员对证人所提的问题往往具体生动，某种程度上弥补了听众的遗憾。（4）听证证人：听证证人是有义务出席作证或提供证词的听证参与人。如果此人不出席或提供证词，国会有权依法采取强制措施。一场听证会的证人安排依照听证会的需要而定。听证证人的数量依听证会的需要而定。无论任何身份的人，只要听证会需要，都有义务出席作证或提供证词。无论证人来自什么部门，他们的证词都反映了本部门利益需要。任何一次听证会都要把与此有关的各个领域代表纷纷请来作证，以便平衡他们之间相互冲突的立场观点，使国会有关委员会在立法决策时能够尽可能地客观实际。3.美国国会听证会的程序（1）听证的发起：听证会的发起主体除委员会自身外，还包括：人民团体或利益团体、公众等。委员会发起听证，主要是在以下两种情况下：当委员会收到大量有关立法问题的提案时。委员会就某项正在审议中的法律案举行听证会。；人民团体或利益集团也可发起听证。当它们认为有需要对关系切身利益的法案、国会工作甚至行政失当等事宜召开听证会时，可主动致函立法部门，要求举行听证会。相关委员会应负责接洽。（2）听证的启动：虽然任何委员会委员都可以要求委员会举行听证会，但听证会举行的决定权在委员会主席手中。要使得听证会得到批准，委员会的工作人员要为委员会主席准备听证备忘录，内容包括听证会的目的、范围、预期结果、可能需要的证人、听证的天数、少数党可能持有的观点等。（3）听证的地点：绝大多数听证会都在华盛顿举行。但听证会也允许在华盛顿之外的地方举行。在首都华盛顿举行的听证会，多半是在正式的官方场所召开。有些听证会会在华盛顿及之外两个地点都举行。例如，有些听证会一半时间在各州举行。（4）事先通知:在决定对某个议题举行听证会后，举办听证的委员会主席必须在举行听证会前向公众和媒体公布听证会的性质、内容、时间、地点、程序、主持听证的机构和有关的法律依据，拟制定法律的主要争论焦点等等相关信息。公布通知的方式有多种，包括：刊登联邦的公报、报刊，张贴公告或将公告送达有关人员。一般公告期不少于一周。（5）登记作证和邀请证人：听证准备中最重要的事情之一就是选择证人。一般情况下，各委员会在办公室外张贴出可参与听证的议案列表。想参与做听证证人的公众只需在一张登记表上签字，并注明自己的观点是同意还是反对该议案，即可完成登记证人的环节。证人登记后，要收到委员会的邀请函才可出席作证。一般情况下，委员会对证人会作一些选择。由委员会工作人员发现合适的证人后，委员会主席便向其发布正式邀请函，并要求证人在作证前24小时到72小时提交个人简历和书面证言副本供委员会使用。美国众议院还规定，少数党有权要求举行听证的委员会主席邀请自己提出的证人作证。（6）工作人员准备：工作人员在举行听证会前和听证中要为委员们准备各种必要的文件，相关的背景资料及政策研究资料；有关听证议题的范围和目的；议案的副本及解释说明；讨论议案的摘要；有关利益团体及其他重要不同意见的信息；拟询问证人的问题等等。（7）听证主持人主持：听证会至少要在有两名委员会的委员参加的情况下方能召开。听证会通常由委员会主席主持，而非工作人员。如委员会主席无法主持听证会，可指定本委员会其他委员代替。听证主持人要作开场陈述，向听证会参与人等介绍听证会的议题和目的，听证的重要事项及关键点，委员们所关注的利益等.（8）证人陈述、询问、辩论：首先由证人进行简要陈述，时间为5分钟。在证人较多的情况下，也可采取证人小组作证的办法，一次传召同一方的5-6位证人。由支持方、反对方交替进行。

证人陈述后，由该委员会委员针对证人或证人小组成员发问。询问证人也遵循“五分钟规则”，即一次不可超过5分钟，以保证每位委员都有机会发问。

询问一般是有先后顺序的。一般先询问国会委员，随后是政府机关人员、利益团体代表等等。总之，国会委员是最先被询问的。同时，无论如何，都必须保证多数党和少数党委员有合理的比例，询问证人通常在党派之间交替进行。

专家证人、政府机构代表等被询问的机会最多。其次，直接利害关系人也有较多的发言机会。而普通公众发言则很少