行政法7(行政强制)

第四节

行政强制第五章具体行政行为教学目标：熟练掌握行政强制的内涵、种类以及行政强制执行和行政强制措施的方式和程序能够运用行政强制的基本理论及相关规定分析解决实务中经常遇到的具体问题，以进一步培养学生的法律思维能力、法律表达能力和对法律事实的探索能力。教学重点：行政强制的概念、特征和种类。教学难点：行政强制执行体制问题民政部：乱埋乱葬拒不改正将申请强制执行

2012-11-1918:45:39来源:新华网(广州)新华网北京11月19日电民政部社会事务司有关人士19日就国务院修改《殡葬管理条例》中相关规定表示，对于非法乱埋乱葬行为，民政部门首先本着以人为本的原则说服教育，并注重工作手段人性化，引导群众自觉积极参与殡葬改革，不得已时方按照相关规定采取强制手段。他说，根据《殡葬管理条例》，禁止在耕地、林地，城市公园、风景名胜区和文物保护区，水库及河流堤坝附近和水源保护区，铁路、公路主干线两侧等区域建造坟墓，对违反规定乱埋乱葬拒不改正的，民政部门将可以通过法律程序，申请人民法院强制执行。“平坟运动”一、行政强制概述（一）含义概念：是指行政主体为了保障行政管理的顺利进行，通过依法采取强制手段迫使拒不履行行政法义务的相对人履行义务或达到与履行义务相同的状态；或者出于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全的需要，对相对人的人身或财产采取紧急性、即时性强制措施的具体行政行为的总称。1、主体：行政主体（+人民法院？）；2、对象：拒不履行行政法义务的相对人，或对社会秩序及他人人身健康和安全可能构成危害或其本身正处在将处在某种危险状态下的行政相对人；3、目的：确保行政的实效性，维护和实现社会公共利益；4、典型的侵益性行政行为。（二）行政强制的种类

1、以行政强制行为所调查的对象和内容为标准：（1）对人身的强制如：收容审查、强制治疗、强制戒毒、强制传唤、强制扣留、强制隔离、强制遣返、强制带离现场等。（2）对财产的强制如：查封、冻结、扣押、划拨、扣缴、强行拆除建筑物、变价出售、强制抵缴、强制退还等。（3）对行为的强制如：强制许可、强制登记、强制检定等。（二）行政强制的种类

以行政强制行为的目的和程序的阶段性为标准：《行政强制法》第2条：本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。（二）行政强制的种类行政强制行政强制执行(有基础行政决定)行政强制措施(法律、法规直接规定)直接间接人民法院强制执行行政机关自行强制执行代执行执行罚一般（其他）强制即时强制【行政强制措施与行政强制执行的区别】1．目的不同2．前提不同3．动因不同4．实施主体不同5．结果不同（三）《行政强制法》的立法过程

1、十二年的立法历程（1）1988年，国务院启动《行政强制执行条例》的起草；（2）1996年，行政立法组启动《行政强制法》试拟稿起草；（3）1999年，人大法工委启动《行政强制法》草案起草(由此开始进入立法者的视野)；（4）2005年，十届全国人大常委会第19次会议一审；（5）2007年，十届全国人大常委会第30次会议二审；（6）2009年，十一届全国人大常委会第10次会议三审；（7）2011年，十一届全国人大常委会第20次会议四审；（8）2011年，十一届全国人大常委会第21次会议通过。2、《行政强制法》的立法目的存在的主要问题：一方面是“乱”和“滥”，包括“乱”设行政强制和“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益；另一方面是“软”，行政机关的强制手段不足，对有些违法行为不能有效制止，有些行政决定不能得到及时执行。立法的指导思想：一方面赋予行政机关必要的手段,保证行政机关履行职责,维护公共利益和公共秩序；同时，对行政强制进行规范,避免和防止权力的滥用，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。（四）行政强制的原则1、法定原则2、比例原则（适当原则）3、教育与强制相结合原则4、不得谋利原则（公正和正当法律程序原则）5、救济原则二、行政强制执行▲（一）概念和特征概念：指行政主体依法自己或申请人民法院对不履行发生法律效力的行政决定的行政相对人采取强制方式，以迫使该相对人履行该义务，或者达到与履行义务相同之状态的行为或制度。特征：1前提：相对人逾期不履行已生效的具体行政行为所确定的义务。2实施：行政机关或人民法院。3对象：范围广泛。性质：行政性、强制性、执行性（二）行政强制执行的种类1．直接强制（1）分为：行政机关自身强制执行和人民法院强制执行（由行政机关申请）（2）分为：人身强制、财产强制和行为强制[对人身的强制]主要是指公安、海关、国家安全、医疗卫生等行政机关，对那些对社会有现实威胁或拒不接受有权机关作出的人身处罚，拒不履行法定义务的相对人采取的限制其人身自由或迫使其履行人身义务的强制措施。强制拘留、强制扣留、限期出境、驱逐出境、强制约束、强制遣返、强制隔离、强制治疗、强制戒毒、强制传唤、收容审查、强制履行等[对财产的强制措施]指行政主体对负有履行法定财产义务却拒绝不履行义务的相对人，所采取的迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的强制措施。冻结、扣押、查封、划拨、扣缴、强行拆除、强行销毁、强制检定、强制许可、变价出售、强制抵缴、强制退还等。3、对行为的强制指行政主体对拒不履行行政作为或不作为义务的行政相对方强制其履行作为或不作为义务的行政强制措施。如：强制许可、强制登记、强制检定等。2、间接强制（1）代执行是行政强制执行机关或者第三人代替义务人发行法律、法规直接规定的或者行政行为所确立的义务，并向义务人征收必要费用的强制执行措施。《行政强制法》第50条：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”【代执行（代履行）的条件】1.存在规定相对方作为义务的行政决定；2.是他人可以代为履行的作为义务；3.义务人故意不履行（非正当原因不履行）；4.代执行人，可以是行政机关自己，也可以是行政机关以外的第三人；5.实施前，一般要催告；6.实施中，作出决定的行政机关要派员到场监督；7.

费用由当事人承担。2、间接强制（2）执行罚又称强制金，是行政强制执行机关对拒不履行不作为义务或者不可替代作为义务的义务主体，科以金钱给付义务，以迫使其履行强制执行措施。如：《行政处罚法》第51条“当事人逾期不履行行政处罚规定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。如：《中华人民共和国税收征收管理法》第32条“纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。”【案例·魏某、金某诉交警非法限制人身自由案】魏某与金某从外地进京打工，在用三轮车送货返回途中，因违反交通规则被罚款，但当时魏某与金某身上都没有带钱，交警因他们在北京居无定所，又无固定收入，害怕放他们走了以后，罚款决定无法执行，因此，将三轮车以及金某暂时扣留，让魏某回去取钱。事后，魏、金两人不服，认为扣人没有法律依据，向法院起诉。问题：你认为法院将如何处理本案？

本案涉及行政强制执行的强制手段问题。[法理分析]日本学者观点：直接强制“过于严酷而与尊重人权保障自由之新宪法精神不符”执行罚又“效果低微，且往往可以行政处罚方式代之”新手段：受益行政行为的撤回；违反事实的公布；给付的拒绝；课征金etc.行政处罚是否可以作为担保义务履行的强制手段？可利用行政处罚的反射效果来弥补代执行的不足，行政处罚具有与执行罚相同的间接强制作用，但不抹杀行政处罚和行政强制执行的界线，行政处罚具有作为一般的行政处罚而独立存在的资格。【行政处罚与执行罚】1、行政处罚是一种本行为，而执行罚是一种执行行为，是保障已经生效具体行政行为得到执行的强制措施，而不是行政处罚本身。2、行政处罚受行政处罚法的调整，而执行罚则受行政强制法的调整。两者适用法律不同。3、当事人对行政处罚不服，可请求行政复议和行政诉讼，但当事人对执行罚不服，不能适用行政复议和行政诉讼，只适用执行异议程序解决。（三）行政强制执行体制1、行政机关自力强制执行模式

（1）代执行（或者代履行）（2）执行罚（3）直接强制2、申请法院强制执行模式

（1）申请执行人（2）申请执行的条件（3）裁定不予执行的标准3、行政与司法复合模式《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”【案例·赵某、杨某不服某乡人民政府越权强制执行案】赵某与杨某一结婚就申请生育指标，但未予批准，在此情况下，赵某仍坚持生下一子。后经群众举报，赵某所在乡的人民政府查知赵与杨均未达到法定结婚年龄，而擅自更改、隐瞒实际年龄，骗取结婚证。因此，该乡人民政府对赵与杨作出非婚生育行政处罚决定：征收夫妻超生费2080元，收取计划外怀孕费360元。但赵、杨拒绝执行上述决定，乡政府申请当地法院派出庭强制执行，但因法院案件较多，顾不过来，乡政府就自己组织乡联防队员和村干部，对赵、杨进行强制执行。本案涉及行政强制执行体制问题。（四）行政强制执行的程序1、行政机关自行强制执行程序

A、一般规则①事先书面催告（第35条）;②当事人陈述申辩（第36条）;③作出强制执行决定并交付或送达（第37--38条）;④中止执行与终结执行（第39--40条）；⑤可与当事人达成执行协议（第42条）；⑥一般不得夜间或节假日执行；不得以停水、电、热、气等方式迫使当事人履行（第43条）；⑦违建在限期后可依法强拆（第44条）。（四）行政强制执行的程序1、行政机关自行强制执行程序B、金钱给付义务的执行①依法加处罚款或滞纳金不得超出原给付义务数额(第45条)；②执行罚超30日后可行政强制执行(可查封、扣押、冻结)，没有执行权的行政机关应申请法院执行，但对当事人不复议、诉讼，经催告仍不履行的，可拍卖原查封、扣押的财物(第46条)③划拨由法定行政机关决定后通知金融机构实施(第47条)；④划拨、拍卖和依法处理所得款项上缴国库或划入财政专户，不得截留、私分或变相私分（第48条）。（四）行政强制执行的程序1、行政机关自行强制执行程序C、代履行①当事人不履行排除妨碍、恢复原状等义务，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可代履行，或委托没有利害关系的第三人代履行（第50条）；②代履行决定应送达当事人；代履行3日前催告当事人，其自履行的，停止代履行；③代履行不得采用暴力及其他非法方式；④代履行费用按成本合理确定；⑤清除道路、河道、航道或公共场所的遗洒物、障碍物或污染物，可即时代履行（第52条）（四）行政强制执行的程序2、申请法院强制执行程序

①当事人在法定期限内不申请救济，又不履行行政决定，无自行执行权的行政机关可依法申请法院强制执行(第53条)；

②行政机关申请前应催告当事人自履行，催告10日后当事人仍不履行的，方申请法院(所在地有管辖权法院、不动产所在地法院)执行(第54条)；③法院接到申请后5日内作出受理或不予受理裁定，对不予受理裁定，行政机关可向上一级法院申请复议(第56条)；（四）行政强制执行的程序2、申请法院强制执行程序④法院对申请进行书面审查，7日内作出执行裁定（第57条）；⑤法院对明显缺乏事实根据、法律法规依据、其他明显违法并损害被执行人合法权益的，应自受理后30日内在听取双方意见后作出是否执行的裁定.对不予执行裁定，行政机关可向上一级法院申请复议（第58条）。⑥紧急情况行政机关可申请法院立即执行，经院长批准5日内执行（第59条）⑦执行费由被执行人承担，行政机关不缴纳申请费.划拨、拍卖和依法处理所得款项上缴国库或划入财政专户，不得截留、私分或变相私分（第60条）三、行政强制措施(一)概念和特征概念：指行政机关在实施行政管理过程中，为制止违法行为或在紧急危险情况下，根据法律、法规规定，采取法定的强制方式，对公民、法人或者其他组织的人身或者财产实施暂时性控制的措施。特征：即时性：不以确定义务的具体行政行为的先行存在为条件。强制性：相对于其他具体行政行为具有更强和更直接的强制性。临时性和辅助性：通常为保障具体行政行为的作出而采取。非制裁性：不以受控相对人违法为前提，是限权而非制裁。是临时约束而非最终处分。

(二)行政强制措施的种类1、根据目的不同，分为预防性行政强制措施、制止性行政强制措施和保障性行政强制措施2、根据限权内容不同，分为限制人身权的行政强制措施和限制财产权的行政强制措施3、根据内容和形式的不同，分为（1）对公民人身自由的限制措施；（2）对存款的冻结措施；（3）对生产经营场所或者非法财物的查封措施；（4）对财物的扣押措施；（5）进入或者处置土地、建筑物、住宅的措施；（6）临时紧急征用交通工具或者其他财产的措施；（7）法律规定的其他强制措施。1.行政强制检查——行政主体依法对相对人的有关事实作单方强制了解，包括:

（1）对物的检查：范围广，如航空、铁路部门对行李的检查，海关对出差物品的检查，税务机关对纳税单位和个人帐目的检查（2）对人体的检查：如根据《中华人民共和国传染病防治法》的有关规定，卫生行政部门可以对疑似有传染病的相对人实施人体检查（3）对人身的检查：如据《海关法》规定，海关有权在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区，检查走私嫌疑人的身体。（4）对场所的检查：如公安消防部门对有关单位安全通道的检查。注：行政强制措施学习要领，应尽可能了解行政强制的实际形态。从措施方式上有：2、行政查封、扣押、冻结

（1）查封：如据《审计法》审计机关有权对转移、隐匿、篡改、毁弃的会计凭证、会计帐簿、会计报表以及其它有关资料进行查封。（2）扣押：据1987《投机倒把行政处罚条例》第4条规定，工商行政管理机关可以对投机倒把行为人的财物予以扣留。（3）冻结：如据1985年《违反外汇管理处罚施行细则》第11条规定：“管汇机关查处违反外汇管理案件，为了防止违法单位转移资金，可以通知银行冻结其违法款项，冻结时间不超过两个月，届期自行解冻。”3．

强行留置与盘问4．

强制传唤与讯问5．

强行约束6．

强制带离7．

强制履行8．

强制戒毒9．

隔离治疗10．收容教育11．收容遣送(三)行政机关实施行政强制措施程序的一般规则：1、违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可不实施强制。

2、行政强制措施由法定行政机关在法定职权范围内实施，不得委托。但行使相对集中行政处罚权的行政机关可实施与行政处罚权有关的行政强制措施。

3、严循程序：报告批准；2人以上实施；出示证件；通知当事人到场（当事人不到场的，邀请见证人到场）；告知理由、依据、权利和救济途径；听取陈述申辩；制作现场笔录等（第18条）。

4、紧急情况当场强制24小时内报告，补办手续。

（四）实施行政强制措施的具体程序1、限制公民人身自由的特别程序（第20条）；2、涉嫌犯罪移送程序（第21条）；3、查封、扣押的特别要求（限于涉案场所、设施或财物；不得重复查封；制作和交付决定书及清单；查封扣押期一般不超30日；不应或不需查封扣押的应立即解除；造成损失应补偿等。见第22—28条）；4、冻结的特别要求（只限法定行政机关实施；冻结存款汇款一般限30日，30日后不批准延长的应作出解冻决定。见第29—32条）。（四）行政强制与相关概念的区别1、行政强制与行政诉讼强制措施的区别（1）适用的主体不同；（2）适用的目的不同；（3）所依据的法律规范不同；（4）适用的法律后果不同；2、行政强制与行政处罚的区别（1）性质不同

行政处罚是一种事后制裁，以依法限制相对方权益，惩戒相对方或为其设定某种义务为根本属性。行政强制本身不是制裁，不以设定新的义务为宗旨，在相对方开始履行或应允履行行政处理决定或义务时，强制措施即应停止；

（行政处罚是对不履行义务的当事人科处新的义务，而行政强制执行则是要对不履行义务的当事人强迫其履行原来的义务。）

▲行政处罚着眼于对过去违背义务的制裁，而行政强制执行则目的在于原有义务的履行。2、行政强制与行政处罚的区别（2）目的不同

行政处罚的目的在于惩戒行政违法行为，而行政强制是为了促使被强制人履行法定义务；（3）适用频度不同：行政处罚一事一罚，而行政强制可以对同一