第2章 财政支出理论

第二章财政支出规模理论2.1财政支出分类2.2财政支出的原则2.3财政支出规模理论2.4成本效益分析22.1财政支出分类：按经济性质按政府职能按财政支出的具体用途32.1.1按经济性质分按支出的经济性质分类，财政支出可分为购买性支出和转移性支出。“购买性支出”，是指政府为了执行各种政府职能，用于购买所需的商品和劳务的支出；包括用于维持政府部门正常运转所需和政府投资兴办各种实业所需的商品和劳务。“转移性支出”，是指政府单方面的，无偿的资金支付。它没有取得相应的商品和劳务，只是将资源在社会成员之间重新分配。这类支出并不减少私人部门可支配的资源总量，而只是在结构上调整不同社会集团之间可支配资源的数量，以更好地促进社会公平的实现。4购买性支出和转移性支出各自的作用：

购买性支出所起的作用，是通过支出使政府所拥有的资金与市场上企业和个人提供的商品与劳务相交换，直接增加了社会购买力，从而对社会生产、就业以及社会供给与社会需求的总量与结构均衡有着直接的影响，并对收入分配产生间接的影响。

转移性支出则是通过支出过程，将财力从政府转移到受领者手中，支出结果是资金所有权的转移（购买力转移），对收入分配有直接影响，但对社会生产和就业以及社会总供需状况的影响，则是间接的，是要通过资金接受者的反应来实现的。

52.1.2按政府职能分类

按政府实现其职能的需要，财政支出大体上可以分为以下几大类：公共服务、国防、文教科卫社会保障和就业、其他支出、对地方税收返还、一般性转移支付。

这种分类可以反映出国家政治、经济、文化、军事等活动的全貌，和各个时期政府职能与活动范围的变化情况。

62.1.3按财政支出的具体用途分类

按财政支出的具体用途分类，便于正确安排各项支出，及时组织资金供应，也便于对各种资金进行管理和监督。这种分类是进行其他各种分类的基础。但这种分类每年会随着国家的政治、经济等政策的调整变化，而发生相应调整变化。以我国的具体实践为例，是按政府预算支出科目分类。

财政支出还可以按政府部门不同分类，把财政支出分为:一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、资源勘探电力信息等事务、商业服务业等事务、金融监管等事务支出、地震灾后恢复重建支出、国土资源气象等事务、住房保障支出、粮油物资储备事务、国债付息支出、其他支出、对地方税收返还、对地方一般性转移支付等部门的支出。

财政支出按复式预算编制的要求，可以分为经常性支出和建设性支出两大类。2.2财政支出的原则1、公平原则财政支出坚持公平分配原则，就是通过再分配纠正市场机制导致的财富分配不公平状况，实现社会分配公平，缩小贫富差距。2、效率原则财政支出效益原则，是以市场机制发挥基础性作用为基点的，遵循市场效率准则来安排财政支出，优化资源配置，以最小的社会成本取得最大的社会效益。这个原则包括宏观和微观两个含义：从宏观上看，要实现社会均衡。达到这一均衡的标准是政府支出给社会带来的利益应大于由政府课税或用其他方式取得收入所付出的代价。从微观上看，要进行成本-效应分析。3、兼顾公平与效率原则82.3

财政支出规模理论

几乎所有国家的财政支出，无论是绝对额还是相对额近几个世纪以来都是不断上升的。但从总体上看，1930年以前各国财政支出的相对规模上升比较缓慢，以后开始加快，到1970年代，财政支出在GDP中的比重达到1/3以上。

100余年来，各国的经济学家们针对财政支出不断增长的情况进行了大量的研究，试图对财政支出的增长作出解释，其中主要有五个代表性的观点，即瓦格纳法则、时间形态模型、财政支出增长的发展模型、公共选择学派的支出增长理论、财政支出增长的微观模型。92.3.1瓦格纳法则

德国财政学家阿道夫·瓦格纳对19世纪的许多欧洲国家、日本、美国的财政支出的增长情况作了考察后认为，决定财政支出增长的力量，是可以用政治和经济的因素来解释。政治因素:国家职能扩展→政府职能的内在质量提高→财政支出扩大经济因素:工业化→扩大的市场与市场主体间的关系日趋复杂→要求建立有关的司法和行政制度→财政支出增长城市化和人口密集问题→外溢性→必须政府解决10

此外，瓦格纳把教育、娱乐、文化、保健与福利等方面的政府支出水平由它们需求的收入弹性决定，当人均收入增加时，财政支出中用于这些方面的支出也会大幅度增加，即随着经济中人均收入的增长，财政支出的相对规模也增长了。瓦格纳法则集中分析了财政支出的需求因素。他的法则假定国家是一个有机体，避开了公共选择问题，认为收入增长几乎不可避免会导致公共部门的扩张。112.3.2

时间形态模型在对1890-1955年间英国财政支出情况进行研究的基础上,英国经济学家皮科克和魏斯曼在1961年，提出了财政支出增长的时间形态模型。他们认为，导致财政支出增长的因素有内在因素与外在因素，并认为外在因素是说明财政支出超过GNP增长的主要原因。该理论的前提假设是：选民享受公共产品和服务的收益，但却不愿纳税。政府在决定其财政支出时，必须密切关注选民对其所隐含的税收将会作出的可能反映，假定存在一个可以容忍的税收水平即“税收容忍度”，政府安排支出时必须考虑这个因素的约束。12

在上述假设的基础上，皮科克和魏斯曼作出了如下推论：

随着经济增长，收入水平上升，以不变的税率征收的税收不仅绝对额会上升，其相对于GDP的相对额也会上升，于是政府支出的上升会与GDP的上升成正向关系，这是财政支出增长的内在原因；但在非常时期，如发生经济危机、战争时，财政支出上升的压力骤然增大，政府被迫提高税收水平，而公众在非常时期也会接受提高了的税收水平。这是财政支出增长的外在原因。

外在原因通过三方面的效应，导致财政支出的迅速增长。

（1）替代效应:社会危机时期，政府支出被迫急剧增加，纳税人有可能接受较重的税收负担，改变了税收容忍度。

使财政支出在渐进中上了一个新的台阶。

国家支持高新技术的研发与应用，产业发展，新产品、新技术、新材料等的替代增加财政支出。

（2）审查效应：意识到以前忽视的社会问题的存在，因此，政府有必要扩大支出范围以改善某些社会条件，纳税人有较高的税收容忍度，政府就可以将其范围扩大而筹集更多的资金。

社会上违法乱纪，严肃财经纪律，对有关财经活动进行审计。

（3）集中效应：社会的动荡以及社会危机等原因，使政府的职能扩大，因而政府集中更多的财政资金，扩大了财政支出规模，导致财政支出的增加。1415

皮考克和魏斯曼的财政支出时间形态模型就其理论阐述的内容来看，已初步融入公共选择学派的思想。在他们看来，财政支出增长要受到纳税人税收容忍度的制约，他们所认定的财政支出水平也是由政治制度中的多数投票原则所决定的水平，这点与公共选择论的观点具有相似之处，从而在一定的程度上把财政支出与政治过程结合起来了。162.3.3财政支出增长的发展模型

美国著名的财政学家马斯格雷夫和罗斯托用经济发展的阶段论来解释财政支出的增长原因，将财政支出划分为投资支出、消费支出和转移支出分别予以考察，具体地探讨了财政支出的增长在经济发展不同阶段的不同特点。

经济发展的早期阶段

经济发展的中期阶段

经济发展的成熟阶段17

早期阶段：

主要是满足人们的基本需要，对公共消费支出要求不高，政府要为经济发展提供其所需要的社会基础设施、并生产某些资本品。政府投资在投资总额中所占的比例相当高

中期阶段：

公共投资的份额不再一定占主导地位，用于满足教育、卫生、安全等项目的公共消费支出占社会总消费支出的比重相应地提高。“成熟”阶段：

财政支出结构就会从对基础设施的支出转向对教育、医疗和福利的支出等方面。

182.3.4公共选择学派的支出增长理论

公共选择论把经济分析的工具和方法，应用于政治决策过程的分析，其认为，导致财政支出不断增长的成因，主要表现在以下几个方面：

※利益集团的影响

※官僚的作用19

1、利益集团的影响

在实行多数投票原则的情况下，公共选择论认为，利益集团的大量存在，直接促使了政府预算规模的扩张。尤其是当由利益集团、官僚和被选出的代表（议员）所组成的“铁三角”关系存在时，政府的预算规模就必然庞大。

关于在多数投票机制下，对仅使某一“铁三角形”内成员受益提案通过的原因分析：

（1）利益集团和官僚组织性强并掌握信息，而那些将承担费用的人没有组织起来，并且可能甚至不知道将要发生的事情，即使这些公民被明确地告知他们将要承担的代价，也可能或不值得他们为之抗争。

（2）“互投赞成票”的原因，在于其他的代表也可能存在他们自己的“铁三角”。

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2、官僚的作用

在西方政体中，财政支出项目由立法机构决定，但具体的支出事务，则是由官僚们经办的。从这个意义上看，财政支出的合法性是由官僚决定的。

对官僚们来说，类似私人企业家所拥有的增加收入的机会是很小的。因此，他们更关心的是官员所给的额外津贴、荣誉、权力等等。所有这些目标，都是与官僚的预算规模正相关的。因此，官僚的目标就是要使他的预算最大化。官僚们将会努力说服立法官员，扩大其机构的预算规模，这就象私人部门使用广告推销自己的商品一样。如果官僚的这种“推销”努力获得成功，政府部门规模就会扩大，财政支出将不断增加。21

立法机构容许官僚的支出水平扩大的原因？

（1）有些公共产品的提供的过程很复杂，要求特别的信息和知识；而这些对立法机构来说，是不容易获得的。

（2）官僚提供的产品，缺乏与私人部门产品的可比性；另外，官僚提供的产品也很难加以测量。

（3）立法机构与政府官僚间的特殊关系。

财政支出是政府的行为，制度及政治决策过程必然对财政支出产生影响，在分析财政支出增长时，不应忽视这一重要因素。在西方式的所谓民主政体下，利益集团往往对政府财政支出决策施加各种影响，导致财政支出不断增长。该理论还认为官僚也同样关心个人利益最大化，正是这一因素导致他们不断追求预算的最大化。222.3.5财政支出增长的微观模型

财政支出增长的微观模型旨在解释公共部门要素的需求变化，指出导致公共产出的需求因素，并考察了影响公共产出供给的各种因素。

财政支出增长的微观模型具有几个特点：

（1）它是时间型的实证模型。它试图按导致财政支出增长的各个因素，来说明财政支出的增长途径。

（2）该模型几乎不涉及财政支出是否应该遵循预算平衡的问题。

（3）该模型不反映公共产品提供的效率。

（4）作为实证模型，它是动态的。23财政支出增长的原因可用以下几种因素解释：

（1）对公共部门最终产出需求的改变。

（2）公共部门产出的生产方式的改变，以及由此引起的生产过程中要素组合的改变。

（3）公共部门产出质量的改变。

（4）要素价格的改变

2.3.6影响财政支出规模的因素

1、影响财政支出规模的宏观因素（1）经济因素国家干预程度经济发展状况物价波动（2）政治因素社会政局的稳定政府机构效率服务环境（3）社会因素

2、影响财政支出规模的微观因素

公共产品的需求、成本与价格、质量以及生产组织形式（1）公共部门产出水平

（2）

服务环境（3）人口变化对财政支出的影响

人口的规模、年龄结构、人口密度、学龄儿童人数、老年人的比例，等等，都会对财政支出产生影响。

人口变化对财政支出的影响，取决于所供应的产品和服务的实质。就纯公共产品而言，由于它具有消费的非竞争性，人口的增长只会导致财政支出的零增长。对“准公共产品”而言，人口的增加会导致支出的增加，但其增长的比例不如前者的大。26

（4）公共供应产品的质量

通常生产质量较高的公共产品所需要有效使用的要素，要比质量较低的公共产品来得多。因此，供应的公共产品质量的变化，导致了其需要有效使用要素的变化，进而影响财政支出。（5）公共部门投入的价格

鲍莫尔将经济分为两个部门，累进部门和非累进部门，非累进部门包括公共部门在内的服务性行业。累进部门生产率较高，非累进部门的生产率相对较低，累进部门和非累进部门之间存在生产率差异。如果公共部门的生产率提高的程度，不如经济中的其他部门，而公共部门雇员的工资则按照经济中其他部门的工资变动，那么即使其他条件毫无变化，财政支出也会增长。272.3.6中国财政支出规模分析

从1978至今，中国财政支出绝对额，除了1980年代头几年，基本上是一直增长的，但中国财政支出占GDP的比重从1979年开始，经历了一个迅速下滑的过程，1995和1996年甚至降到了11.7%。这一趋势从1997年开始得到扭转，此后该比重才逐步上升，到本世纪才重新超过了20％。

参2-1我国历年财政支出.ppt28比较其他各国的财政支出相对比重一直上升的趋势，中国财政支出的上述演变的主要原因有：

（1）从计划到市场的改革，本身就意味着政府从市场的退出过程，这一趋势的出现是政府支出内在减少趋势的反映。

（2）预算内收入占GDP的比重下降，根据收支平衡政策，财政支出相应下降。

（3）政府支出秩序方面的原因。与西方发达国家相比，中国财政支出不仅包括预算内支出，还包括预算外支出和制度外支出。

（4）有的学者认为，中国的GDP统计存在水份，财政支出与GDP的比重并没有表中所列的那么低。2.4

财政支出效益是指政府为满足社会公共需要进行的财力分配与所取得的社会实际效益之间的比例关系。其特点：经济效益与社会效益的统一微观效益与宏观效益的统一直接效益与间接效益的统一2.4.2财政支出效益的评估方法

1、社会成本效益分析法

由于资源的稀缺性，政府在安排财政支出时，就应当考虑将有限的资源配置到更能促进经济发展和社会财富增加的项目上。这就产生了一个效益评价问题。目前较实用的评价方法是成本效益分析法。它不仅能对政府投资的各种项目，也能对各种社会福利项目,进行成本效益分析，通过对不同项目的成本和效益的分析和评价，从中选出最优的支出项目。31

所谓“成本效益分析”，就是根据政府确定的政策目标，提出若干实现政策目标的项目，详列各项目的全部预期成本和预期效益，通过比较选择出最优的投资项目的分析方法。

成本效益分析步骤：

（1）计算该项目在生命周期内可能带来的收益和成本的现金流量；

（2）对在未来年份中发生的收益和成本的现金流量加以折现；

（3）按照选定的标准将不同项目的收益与成本进行比较，决定取舍。2、最低成本法3、公共劳务收费法4、公共定价法平均法二部定价法基本费从量费（电力、燃气、电话等)负荷定价法高峰低谷332.5

评估财政支出项目的决策标准1．净现值法:NPV=效益现值总额-成本现值总额i为若干项供选择的项目中第i个项目；NPVi为项目i所可能产生的净现值；Bi（t）（t）为项目i在第t年所产生的收益；Ci（t）为项目在第t年所花费的成本；n为所分析的项目持续的时间；Ki为项目最初的资本