登哈特新公共服务理论

刘文萃

西方行政学说史西方行政学说史天津科技大学法政学院第

部分西方行政学说史天津科技大学拓展过程中的西方行政学理论拓展过程中的西方行政学理论时间：20世纪八九十年代特征：理论广度和深度都得到进一步拓展，由传统意义上的公共行政向现代意义上的公共管理转型新管理主义思潮的影响：强调公私管理的共通性民主政治思潮的影响：强调公民参与拓展过程中的西方行政学理论代表人物及其观点：第二十五讲法默尔的后现代公共行政理论第二十六讲库珀的行政伦理理论第二十七讲霍哲的政府公共部门绩效管理理论第二十八讲奥斯本的企业家政府理论第二十九讲登哈特的新公共服务理论第三十讲罗森布鲁姆的多元行政观“与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是,新公共服务是建立在公共利益的观念之上的,是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。”—罗伯特B.登哈特“当公民能够根据公共利益去行动时,社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来,并转变成一种美德和完整的存在,向社会奉献的过程最终使个人变得完整。”—罗伯特B.登哈特“以自由、正义和公平等术语为代表的一些更广泛的人类价值问题正在失去它们作为评判的标准的重要性,取而代之的是一种‘成本收益计算’和‘手段和目的的计算’。当效率的衡量成为唯一的讨论议题的时候,协商的、沟通的以及参与的功能都将失去它们的重要性。”“效率和生产力当然不应被忽视,但对效率的追求应置于更为广泛的民主宪政和公共利益的框架体系内。”【罗伯特B.登哈特】第二十九讲登哈特的新公共服务理论本讲结构一、代表人物简介二、新公共服务理论的主要内容三、简评RobertB.DenhardtRobertB.DenhardtisLincolnProfessorofLeadershipandEthics,DirectoroftheSchoolofPublicAffairsatArizonaStateUniversity,andVisitingScholarattheUniversityofDelaware.Dr.DenhardtisaPastPresidentoftheAmericanSocietyforPublicAdministrationandamemberoftheNationalAcademyofPublicAdministration.Dr.Denhardthaspublishedeighteenbooks,includingTheDanceofLeadership,TheNewPublicService,ManagingHumanBehaviorinPublicandNon-ProfitOrganizations,TheoriesofPublicOrganization,PublicAdministration:AnActionOrientation,IntheShadowofOrganization,ThePursuitofSignificance,ExecutiveLeadershipinthePublicService,TheRevitalizationofthePublicService,andPollutionandPublicPolicy.TheNewPublicService:Serving,NotSteering

TheNewPublicService:Serving,notSteeringprovidesaframeworkforthemanyvoicescallingforthereaffirmationofdemocraticvalues,citizenship,andserviceinthepublicinterest.Itisorganizedaroundasetofsevencoreprinciples:(1)Servecitizens,notcustomers;(2)Seekthepublicinterest;(3)Valuecitizenshipandpublicserviceaboveentrepreneurship;(4)Thinkstrategically,actdemocratically;(5)Recognizethataccountabilityisn'tsimple;(6)Serve,ratherthansteer;(7)Valuepeople,notjustproductivity.TheNewPublicService:Serving,NotSteeringAllstudentsandseriouspractitionersinpublicadministrationandpublicpolicyshouldreadthisbook.Whiledebatesaboutpublicpolicyissueswillsurelycontinueformanyyears,thiscompact,clearlywrittenvolumeprovidesanimportantnewframeworkforapublicservicebasedon,andfullyintegratedwith,citizendiscourseandthepublicinterest.一、代表人物简介罗伯特B.登哈特RobertB.Denhardt亚利桑那州立大学校董教授、公共事务学院主任美国国家行政科学院院士曾任佛罗里达大学公共行政学系主任、教授曾任美国公共行政学会会长曾任密苏里州政府咨询委员会主席2004年德怀特.沃尔多奖主要著作：《新公共服务——服务,而不是掌舵》一、代表人物简介主要著作：《公共组织理论》PublictionsPublictions二、新公共服务理论的主要内容（一）新公共服务理论的产生背景（二）新公共服务理论的思想来源与概念基础（三）新公共服务理论的基本内涵二、新公共服务理论的主要内容（一）新公共服务理论的产生背景新公共服务理论的产生是质疑和超越新公共管理理论（NPM）的一种尝试。（1）NPM的特征（2）NPM的核心理念（一）新公共服务理论的产生背景（1）NPM的特征（胡德教授的归纳）①专业化管理；②明确目标，测量绩效；③产出控制，强调实际成果；④部门拆分与重组以打破部门本位主义；⑤引入竞争机制，提高质量降低成本；⑥吸收和运用私营部门的管理风格和方法；⑦强调有效利用和开发资源（一）新公共服务理论的产生背景（2）NPM的核心理念A、管理的自由化–管理者必须从政府的繁文缛节的枷锁中解放出来，政治家和其他人必须让“管理者”来管理，要解除规制与分权，使管理过程（如预算、人事、采购）等合理化。B、管理的市场化取向–竞争；–私营部门管理的普遍化（私营部门的管理实践和技术优于公共部门）；二、新公共服务理论的主要内容（二）新公共服务理论的思想来源与概念基础1.民主公民权理论；2.社区与公民社会的理论；3.组织人本主义与新公共行政；４.后现代公共行政；1.民主公民权理论亚里士多德在《政治学》中首先提出了公民权。卢梭把公民界定为把社区利益放在心上的人。美国林肯总统在葛底斯堡演讲中的“民有政府、民治政府、民享政府”（governmentofthepeople,bythepeople,forthepeople）这一句话充分说明在美国政治生活中对公民角色的重视。桑德尔（Sandel）认为：政府的存在就是要一定的程序（如投票程序）和公民权利，从而使公民能够根据自身利益做出选择。金和斯迪沃斯主张行政官员应当把公民当作公民来看待，而不只是把他们看作投票人、委托人或顾客；公共管理者应当寻求更有效的回应，相应地提高公民的信任度。这种观点直接为新公共服务提供了理论基础。公民权的概念：①一般的理解：公民权即一种合法的身份，具体包括由法律体系规定的公民的权利与义务。②宽泛的理解：公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格特性有关的更加一般的问题，如公民的权利与责任，而不问其合法身份；利已主义的公民权观：政治利他主义的公民权观（积极的公民权）：利已主义的公民权观：政府的首要目的就是增进社区以及社区内部个人的经济利益，国家以及公民与国家的关系应该只是建立在自利观念的基础上。政府的作用就是确保个人自身利益能够自由、公正的相互影响。政治利他主义的公民权观（积极的公民权）：①超越个人利益，关注更大的公共利益，对公民有着更高的要求。②公共精神或政治利他主义包含着：爱与责任③只有爱与责任才可使个人利益与集体利益、国家利益协调一致；④公共精神需要培育和维护，而对正义原则、公共参与和公共审议的不断关注则能够有助于公共精神的培育与维护。（4）越来越多的人们要求恢复一种基于公民利益而自身利益的公民权以公民为中心的政府，把公民视为公民而非顾客、委托人、不仅追求效率，而且追求回应度的提高和公民信任度的增加。与建立在“自利”的人性假设基础上的传统观点不同，民主社会的公民权理论认为，健全的民主社会中的公民会超越一己私利而去关注更大的公共利益。因此强调应尊重和保障民主社会的公民权利和参与价值，积极开发公民的“民主品质”，主张倡导和复兴更为积极的公民参与，重构公民与政府之间的合作关系。相应地，政府公共管理应将关注的焦点放在增强公共机构回应性和加强与公民合作上。这为新公共服务提供了直接的理论来源。2.社区与公民社会的理论普特纳姆（Putnam）主张美国的民主传统以存在活跃的公民为基础，他们活跃于各种团体、协会和政府机构之中。这些小型团体聚合起来就构成了“市民社会”。只有在这里公民才能够以个人对话和讨论的形式共同参与进来，而这种方式便是社区建设和民主本身的实质。金和斯迪沃斯认为，政府在创建、促进和支持公民与社区之间联系的过程中能够起到重要的决定性作用。针对近年来人们对社区价值的淡化和冷漠，该理论主张要重新认识社区在民主治理过程中的作用。认为当代社会是一个价值观念高度多元化的社会，亦是群体组合和利益高度分化和多元化的社会，在此背景下，社区在社会基本价值观念整合和公共利益整合方面所发挥的积极的作用，应被重新加以认识和得到重视。

社区作为公民与社会、与国家间联系的基本桥梁和纽带，社区所具有的互动本质和聚焦公民利益和期望的调节功能，使其可以成为培育公民品质和公民见习各种参与的实验场所。因此，倡导政府要在推动社区和公民社会建设中发挥更加积极的作用。

“一个好的社群中的每个成员，都富有人情地对待他人，尊重人和人之间的差异并重视彼此之间的真诚正直。一个好的社群会培育合作和相互依赖的氛围。所有的成员都有这样的共识，即他们彼此都相互需要。社群中有一种归属感和认同感，以及一种相互负责的精神。”

——美国前健康、教育和福利部的部长约翰·加德纳（JohnGardner）3.组织人本主义与新公共行政传统组织理论：建立在科层制认识视野下的强调权威、控制、系统化的规则体系和严格的程序，推崇基于理性考量基础上的组织管理的非人格化特征，试图以此来追求和保证组织效率。

组织人本主义则:倡导更具人本主义意味的组织发展观，强调组织发展应建立在组织成员个人的成长、发展和创造性的培养上，强调组织对组织成员的信任、尊重、减少控制以及对共同目标的认同感的培养上。（1）阿吉利斯的人本观认为组织研究应该更关注个人的发展，在组织的发展中促进个人的成长与发展；（2）罗伯特·戈利姆比沃斯基的人本主义组织观①批评传统组织理论所主张的自上而上的权威、等级控制及标准的工作程序等,对个人自由个人道德不敏感；②主张一种组织发展观：即通过组织创造解决问题的开放氛围以使组织成员正视问题而非争斗与逃避；在组织中的个人与群体之间建立信任，用知识和能力的权威来弥补甚至取代角色或地位的权威。决策权责应尽可能接近信息源；使竞争有助于满足目标。（3）新公共行政学：强调价值在公共行政中的作用４.后现代公共行政（1）批评主流的行政学思想：实证主义的知识获得方法；理性主义的假设（基于市场的理性选择理论），技术（专家）统治观

（2）信奉“会话”理念：①公共问题通过“会话”要比通过“客观”地测量或理性分析更有可能得到解决；②“会话”理念把行政官员与公民视为彼此充分参与的，他们不仅仅是召集到一起谈话的理性个体，而且是在一种他们作为人而相互接洽的关系中的参与者，③这种协商与达到共识的最终过程也就是个体随着自己的参与而彼此相互接洽的过程，在这个过程中，他们充分包含了人类个性的所有方面，他们不仅有理性，还有经验、直觉和情感。公共对话理论属于后现代公共行政的范畴，它信奉“对话”理念，主张在一个日益复杂、多样而同时又联系日益紧密的后现代世界中，随着公共问题复杂性的增加以及彼此间依赖性的增强，打破福克斯和米勒（FoxandMiller）所称之的层级结构下的“独白式的沟通”，促进积极的公共对话，通过相关治理主体的对话、沟通和协商来解决问题变得越来越重要。二、新公共服务理论的主要内容（三）新公共服务理论的基本内涵１、新公共服务理论的概念：２、新公共服务理论的基本观点：（三）新公共服务理论的基本内涵１、新公共服务理论的概念：指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念；是在对传统公共行政理论和新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的；主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济自我利益的主导行政模式；是对传统公共行政理论和新公共管理理论的一种扬弃而非全盘否定；新公共服务理论的核心和实质有两个主题：一是促进公共服务的尊严和价值；二是将民主、公民权和公共利益等价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。

（三）新公共服务理论的基本内涵２、新公共服务理论的基本观点：（1）政府的职能是服务，而不是掌舵；（2）公共利益是目标而非副产品；（3）在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；（4）为公民服务，而不是为顾客服务；（5）责任并不简单；（6）重视人，而不只是重视生产率；服务而非掌舵政府越来越重要的角色趋向于协助公民表达并实现共享的公共利益,而不止于控制或引导新方向。过于强调政府独自“导航”的同时,是否忽视了民众的意愿和作用,在“掌舵”这一“口号式”的理论观点背后,是否意味着另一种行政中心主义?政府在过去所谓的“掌控社会”的过程中发挥了重要作用，但现代生活的复杂性有时却使得这样做不仅不合时宜，而且是不太可能。实际上，政府是个社会参与者，并且在决大多数情况下是非常重要的参与者，即政府与私人的或非营利的团体和组织协同行动，以寻求社区所面临问题的解决方案。在当今日益复杂和多元的社会中，政府的作用在于从主导控制转变为议程安排，把合适的参与者集中到谈判桌前进行磋商和谈判，或者作为中间人促成公共问题的解决方案。公共利益是目标而非副产品公共行政人员必须致力于建造一个共享的集体的公共利益观念,其目标不是去寻找个人选择的快速解答,而是分享利益和分担责任的创造。新公共服务理论强调公共利益源自价值的分享,而非个人利益的简单相加。政府的作用将是确保公共利益居于主导地位，确保解决方案本身和提出解决方案的过程符合公正、公平和平等等民主价值准则。新公共服务理论认为，建立社会远景目标的过程并不能只委托给民选的政治领袖或被任命的公共行政官员，广泛的公众对话和协商是非常重要的。思想上要具有战略性，行动上要具有民主性符合公共需要的政策和计划,通过集体努力和协作的过程,能够最有效地、最负责任地得到贯彻和执行。通过参与和推动公民教育计划、培养更多的公民领袖，政府就可以激发公民的自豪感和社会责任感，进而演变成在多个层次上都得到体现的强烈愿望。尽管政府不能创造社会，但政府(特别是政治领袖)能够为有效的、负责任的公民行动奠定基础，这样人们会逐渐意识到政府是开放的、容易接近的，政府能够敏感地做出响应，政府的存在就是为了满足他们的需要。关键在于确保政府是开放的、容易接近的，确保政府能够敏感地做出响应，确保政府的运作旨在服务于公民、为公民权创造机会。为公民服务，而不是为顾客服务公务员不仅仅要回应顾客的需求，而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。新公共服务理论认为，政府与公民之间的关系不同于企业与其顾客之间的关系。在公共部门中，即使是确定谁是顾客都很困难，且必须考虑公共服务的公平和平等等问题。政府必须回应公民（从广泛意义上界定的公民，而不只是法律意义上的公民）的需求和利益，鼓励更多的人履行他们作为公民应该承担的责任，并促使政府对公民的呼声做出快速反应。“公民是社会契约的一部分,顾客是市场契约的一部分。顾客仅仅是公民的一部分。公民位居顾客之上。新公共管理完全颠倒了两者之间的关系。”—波利特责任并不简单责任并不是单一的,即政府不应仅仅关注市场,亦应关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。政府责任问题极其复杂，但新公共管理都倾向于高度简化这个问题，即赋予行政官员较大的空间，让他们按企业家的方式行事，把效率、成本、回应性等方面问题诉诸市场力量。但实际上，行政官员受到并且应当受到一系列复杂的制度和标准的影响，包括公共利益、宪法和法律、政府的其他机构和其他层次、大众媒体、职业标准、社会价值观念和标准、形势因素、民主准则、公民等。新公共服务理论主张官员不要独自做出这些决定，而要通过对话过程、中介组织、向公民授权和具有广泛基础的公民参与，让公民了解这些冲突和行为参数，以便使这些实际情况成为讨论过程的一部分。这样做不仅获得了现实的解决方案，同时也确立了公民权和责任。重视人，而不只是重视生产率公务人员所参与组织的公共组织与网络,如果能够通过基于尊重公民的合作过程与领导分享,则其更有可能获得成功。生产率改进、过程再造和绩效测量等是设计管理制度的重要工具。但如果不能同时充分地关注组织个体成员的价值观和利益的话，那种控制人们行为的理性企图最终将会失败。况且，即使这些管理和组织方法能够取得成效，它们也不会培养出负责任的、活跃的和热心公益的雇员或公民。如果期望公务员尊重公民，那么管理公共机构的人也应该尊重公务员。在新公共服务理论看来，共同领导、合作和授权成为组织内外的共同规范。三、简评提出和建立了一种更加关注民主价值与公共利益，更加适合现代公共社会和公共管理实践需要的新的理论选择。与其他零散的批判性观点相比,新公共服务真正的价值则在于它并没有停留于批判本身,而是在反思和建设性批判的基础上架构起系统的新公共服务理论模式,其问题导向与建构意识尤其值得肯定。新公共服务高扬价值理性,重申公民权利、公共利益及公共服务等作为公共行政之本的宪政民主价值原则,从而“避免行政学的公共性基础在现代社会工具理性的高歌猛进中被简化或边缘化”,为公共行政发展和政府改革实践指明了正确的方向。三、简评1、吸收了传统公共行政的合理内容，承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值，但摈弃了新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷；2、新公共服务并不反对新公共管理对效率目标的追求,但主张在工具理性的效率目标之外加入更多的价值考量。3、对传统的公共行政理论和目前占主导地位的管理主义公共行政模式都具有某种替代作用；4、有助于建立一种以公共协商对话和公共利益为基础的公共服务行政；《新公共服务：服务，而不是掌舵》这是一部具有里程碑意义的公共行政学专著，它以其宽广的学术视野和鲜明的理论创新在学界和政界产生了广泛而深远的影响。作者在对传统公共行政，特别是新公共管理进行反思和批判的基础上，通过比较分析，从以下七个方面系统地阐述了新公共服务的基本理论内涵：《新公共服务：服务，而不是掌舵》(1)服务于公民，而不是服务于顾客；(2)追求公共利益；(3)重视公民权胜过重视企业家精神；(4)思考要具有战略性，行动要具有民主性；(5)承认责任并不简单；