陈振明公共政策学课堂讲义

《公共政策学》课件内容第一章绪论公共政策概念?国家（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。公共政策学的概念尽可能地运用类似于自然科学的研究程序与方法，对政策系统及其环境之间的政策过程诸环节之间及其与系统内外诸要素之间进行因果关系或相关性分析，探索公共政策固有的规律，以期改进政策系统、提高政策质量。以公共政策的固有规律为主线进行研究：政策的要素、结构和运行过程；政策系统与其环境之间的关系；政策过程诸环节之间关系；政策过程诸环节与政策系统内外诸影响因素之间的关系。公共政策的研究对象与内容一、研究对象公共组织而非纯个人的决策行为。1）从研究取向来看行为取向：公共权力组织的决策行为，兼及一部分非政府公共组织的公共性强的决策行为；结果取向：公共政策学是一门研究公共政策的学问。2）从政策制定的主体范围来看政府组织：核心和重点（立法、行政、司法 ）非政府组织：（非政府公共部门）指社会团体、基层群众自治组织、各种事业单位。二、研究内容1公共政策的本质与构成相关概念的区别管理决策：各种组织在管理中形成的决策。行政决策：国家行政机关为履行政府职能，针对要解决的问题制定与选择行动方案，作出决定的活动。法律制定：有关的国家机关依照法定权限和程序，制定各种有不同法律效力的规范性文件的活动。公共政策：公共权力机关建立起来的包括立法、行政、司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的政治体制内的执政党制定和实施的政策。（2）公共政策的层次①具体的个别的政策②政策群和政策链政策群：国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党在某一较长时间段内制定和实施的内容各异但理念同源、导向相近的政策的集合体。政策链：国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党为解决同一政策问题先后制定的在内容上具有一致性、在形态和功能上具有差别性的一系列政策。③一般政策：从无数具体的个别的政策和众多的政策群、政策链中，抽象出所有的政策的共同的本质和属性。2政策系统政策系统构成?谁是主体?谁是客体?谁进行建议、支持与评估?谁将信息反馈给政策主体?系统如何构成?系统与环境之间作用如何政策系统研究须重视的问题?直接的政策制定系统中决策者的类别差异个人决策 : 在封闭的、可计划的、可计算的情境，理性途径在开放的、不可计划的、判断的情境，直观途径团体决策 : 碰头会、头脑风暴法、德尔菲法组织决策 : 系统分析、渐进决策模型、垃圾桶模型?公共政策的直接主体系统与对象系统的地位的相对性公共权力组织中的人既是直接主体系统，也是对象系统中的一员；人民既是国家主权的拥有者，又是公共政策的对象或客体。?公共政策直接主体系统与政策支持系统的地位的相对性?公共政策制定系统内部的结构：线性结构、职能结构、线性—参谋结构、矩阵结构3政策过程（1）概念：政策主体、政策客体及其与政策环境的相互联系和相互作用，使得政策系统呈现一个动态的运行过程，就是政策过程。——本质是政治过程（2）政策过程的阶段途径政策议程、政策规划与合法化、执行、评估与终结等。拉斯韦尔（情报/建议/规定/行使/应用/终结/评价）；布鲁尔（创议/估计/选择/执行/评估/终结）;琼斯（感知/定义、汇集、组织、表述、议程确立、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价 ）安德森（问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价）（3）政策过程的新理论框架制度理性框架多源流框架中断——平衡框架辩护联盟框架政策扩散框架一般情况下，对政策过程的研究前期以政策的制定为重点，近期以政策的执行为重点。公共政策学的研究方法一、决策科学化决策科学化：择定的政策方案反映了政策对象的运动规律和发展趋势，以及政策的执行效果与期待效果的一致；政策过程符合科学的程序与手段的要求。科学的品质：理论假设与实践相一致、可重复性、可证伪性，理性思维，逻辑完备性和逻辑一致性，简单性公共政策既具有科学的特征，又具有艺术的特征。决策的科学基础：科学程序、科学方法、可靠的信息决策的艺术的实质是创造性。二方法论体系（一）所依据的认识论古希腊哲学的形式逻辑与数理逻辑伽利略系统的实验和观察（二）分析的视野与路径政治学的研究途径系统理论：将公共政策看作为政治系统的输出过程理论：将政策看作一种政治行为或政治行动团体理论：将公共政策看作利益集团之间相互作用,相互斗争以及彼此协商、定约和妥协的产物。精英理论：政策反映的是精英们的价值观变化的结果制度理论：将政策看作政府机构或体制的产物经济学的研究途径历来是政策研究的一个主导途径。用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。（1）福利经济学：市场失灵―政府干预f发现有效的干预办法 （政策手段） f成本最低f成本效益分析（2）公共选择理论：1970s新政治经济学或政治的经济学假定政治行动者个人 （不管是决策者还是投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。（3）新制度主义强调制度在政治生活中的决定性作用，认为制度自身是人类设计的产易，是工具性指向的个人的合目的结果；制度之所以在社会中存在，是因为它们可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制（官僚制）。管理学的研究途径管理学对公共政策研究的最大贡献是决策科学。并把管理方法应用于公共行政的1970S公共行政快速演化为公共管理的一种新范式，研究，以此对官僚体制的弊端提出批判。并把管理方法应用于公共行政的社会学的研究途径静态模型过程模型动态模型伦理学的研究途径规范伦理:义务论学说和目的论学说非规范伦理：描述伦理学、元伦理学三、政策研究的程序和步骤（观察和实验KarlR.Popper（观察和实验/归纳结果的通则化/假设/对假设的验证/证实或证伪/知识）?提出拟研究的政策问题?确定假设?收集系统资料?资料分析?做操作性研究?撰写研究报告四、搜集与整理资料的方法书面资料或文字资料 （第二手资料）：TOC\o"1-5"\h\z非文字资料 （第一手资料 ）：实验的方法 （试点 ）观察的方法 （参与法、直接观察法、蹲点、“解剖麻雀”）调查的方法 （问卷调查、电话调查、当面访谈等 ）五、研究方法的选择（一）战略性和研究性分析（大型课题）（二）紧急对策性和初步性分析帕顿、沙维奇的快速初步分析：认定及细化问题建立评估标准确认备选政策评估备选政策展示和区分备选政策监督政策实施公共政策学的产生与发展一、中国古代的政策研究以各种制度促进社会各界研究公共政策?史官制度:史（负责有关国家大典）、巫（生来就有神能力，可以通神的人）祝（懂得各种知识的巫）《尚书.周书》（西周的部分公文）”孔子成《春秋》而乱臣贼子，慢“（《孟子》）《史记》中国第一部正史、司马迁《资治通鉴》，司马光“以史为鉴”，“古为今用”《甲申三百年祭》小专题：《甲申三百年祭》及其影响相关评论：?毛泽东的总结是“明朝灭亡的重要原因是积重难返的腐败；而农民军的失败，主因在于得胜忘忧的骄傲”。?? 5月延安的新华书店出版《甲申三百年祭》单行本。? 6月7日，中宣部和中央军委总政治部联合发出通知，号召党和军队的干部认真学习《甲申三百年祭》，作为党的整风文件。? 2004年，温家宝总理在两会时重申《甲申三百年祭》。?讨论：孝道史的现实政策意义?西周重视尊老敬贤的教化。老有所养、老有所为。?春秋战国《论语》、《孝经》，“父母唯其之忧”?秦代官修正史上有《孝义传》，表彰孝子。?汉朝在“罢黜百家，独尊儒术”前提倡“以孝治天下”。?唐朝参加医学、算学、律学考试的人不用读五经，但《论语》、《孝经》必读；唐玄宗亲自为《孝经》作注， 《孝经》是《十三经注疏》中唯一由皇帝注释的儒家经典。?宋代宣扬的孝道有的偏离了儒家基本原则。?清代康乾极力提倡孝道，“千叟宴” ，推行其以少胜多的统治政策。历代法令都有“凡需赡养老人者，可减免其徭役和赋税，减刑”；把“不孝”定为十恶大罪之一。讨论：中国“孝道”在当代公共政策中的应用，老龄化社会、和谐社会、以德治国。?策士制度:士（含幕僚或师爷 ），策士是中国历史上最早且才华横溢的一批政策研究者。“诸子百家”（儒、道、法、名、兵、农、阴阳）?谏议制度:《论积贮疏》、《陈政事疏》、盐铁会议（盐铁的官营与民营）、魏徵?科举制度:“学而优则仕”，“朝为田舍郎，暮登天子堂”，“修身、齐家、治国、平天下”、《教战守策》?小专题：教战守策——苏轼?在于知安而不知危，能逸而不能劳。此其患不见于今，而将见于他日。今不为之计，其后将有所不可救者。?天下既定，则卷甲而藏之。数十年之后，甲兵顿弊，而人民日以安于佚乐…… 不战而走。……是以区区之禄山一出而乘之，四方之民，兽奔鸟窜，天下分裂。?奉之者有限，而求之者无厌，此其势必至于战。?臣欲使士大夫尊尚武勇，讲习兵法；庶人之在官者，教以行阵之节；役民之司盗者，授以击刺之术。……?天下屯聚之兵，骄豪而多怨，陵压百姓，而邀其上者，何故？……以为天下之知战者，惟我而已。?如使平民皆习于兵，彼知有所敌，则固以破其奸谋，而折其骄气。?思索：两个小问题小资料：官员与人口的比例（《大地》2001.8,<“十羊九牧”考释〉）汉朝为1:7934人唐朝为1:3927人，清朝为1：911人新中国成立之初，财政供养人员与人口比例为 1:294人现在1:28。2007年，国家财政收入5.1万亿元，占GDPW21%相当于3.7亿城镇居民可支配收入、12.3亿农民纯收入。为什么中国古代能以数量较少的官员进行社会公共事务的管理？为什么此时的政策研究尚不能称之为公共政策学？二、18、19世纪西方的政策研究相关社会背景产业革命 对公共政策研究提出新的要求（二）19?统计学的发展（19世纪上半叶）底层钏蟒调甯:尔和托克维尔：运用比较白J方法和社会调彳通过经验观察与量化处理 来检验思维逻辑与事实逻辑的生的毒诙施奶傩设进行验证。?马克思与恩格斯：运用辩证唯物主义与历史唯物主义对政治现象进行社会经济的考察和社会阶级分析。（三）为公共政策研究作出贡献的重要学者1亚当•斯密：古典经济学派创始人对重商与重农主义的批判，分工理论，政府与市场，经济人假设2克劳塞维茨：德国军事理论家，《战争论》系统的战略决策思想；战略要素分为精神、物质、地理和统计等；战略决策依条件的变化而变化。3马克思社会主义国家元政策提供指导，辩证唯物主义认识论为政策研究从注重政策结果到注重政策过程的转变指明了方向，历史唯物主义为探索社会发展规律提供方法论4马克斯・韦伯：德国着名社会学家?主张对社会、政治现象进行文化解释；韦伯命题，文化解释、价值判断、价值分析对后行为主时期提倡的价值分析与伦理考量具有显着影响。?动机和目标：对政策评估具有指导意义?官僚制理想模型：科学决策模型?理想类型和主张价值无涉：为经验研究提供方法论指导三、20世纪前半期学科孕育的历史条件（一）理论与方法论基础1系统论（贝塔朗菲）系统论原理：系统的构成、性质、环境、结构、原则、运行规律、生命周期系统方法：把对象放到系统的运行过程中考察系统工程：研究、设计与建造最优化系统2信息、论（申农）：信息方法3控制论（维纳）：反馈方法4大系统论（三论统一）功能模拟方法（二）决策科学的形成1概念：以现代科学手段与分析工具研究决策原理，决策程序和决策方法并认识和把握正确决策的规律的综合性新兴学科。2经济人假设：用决策树表示未来行动方案博弈论（诺伊曼、摩尔根斯坦） 1统计决策论（纽曼、皮尔逊、华尔德） ”形式决策论（西豕）3管理人假设：巴纳德，《经营者的职能》；西蒙《管理行为》：有限理性决策模型、决策过程理论（三）行为科学的形成和行为主义政治学梅奥：霍桑实验，社会人假设，人际关系理论梅里亚姆：政治行为学（1920S）哈伯•丁伯根：《政治行为--欧洲选举的统计研究》1937芝加哥学派：行为主义革命1950s伊斯顿：政治系统的理论分析框架阿尔蒙德：结构功能主义与政策过程分析多伊奇：政治系统中的信息沟通理论四、学科的诞生及其初步发展（1950s-1960s）（一）诞生的标志：《政策科学：视野与方法的近期发展》 1951,开山之作，拉纳，拉斯韦尔主编拉斯韦尔（学科创立者）的贡献《政策方向》一文首次对政策科学的对象、性质和发展方向加以论述，奠定了政策科学的基础。揭示了学科的特点：民主主义、逻辑实证主义、对时空极敏感、跨学科、须和政府官员共同研究政策过程：信息（情报）、建议、规定、执行、运用、评价、终止20世纪50-60年的成就政策分析的定量方法和技术系统分析、运筹学、线性规划、成本收益分析法政治科学的公共政策倾向戴维・伊斯顿：《政治体系一政治学状况研究》拉斯韦尔 :《决策过程》功能过程理论林德布洛姆 :《渐进调适的科学》阿尔蒙德 :《发展中地区的《治》结构功能主义（提取、分配、管制、象征性功能）五公共《策学的第二个发展阶段 （1960s-）标志：叶海卡 .德洛尔的《重新审查公共《策的制定过程》《《策科学探索：概念与适用》《《策科学构想》德洛尔的贡献（背景公共管理学）：?分析了行为科学和管理科学在学科建设上的一些误区（纯自然科学的方法并不合理）?指出了美国《策科学进入新阶段的发展方向?提出并界定了“总体《策”（指导方针）“超《策”（确定《策的《策）“《策系统”的概念?强调公共《策学的跨学科性质和实践性主要成就?《策过程研究的重点的转变：转移到《策过程后期的执行、评估和终结?对《策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视（安德森：《治价值观、组织价值观、个人价值观、《策价值观、意识形态价值观）?公共《策的比较研究 （1970s）六、学科的近期发展课题选择的新取向：伦理取向，管理取向和《府改革取向（效率即成本收益比，效果即与目标的接近程度）方法论的非科学趋势：批评逻辑实证主义和实用主义的影响公共《策学的建制化：学会：《策研究学会1971，评估研究学会1977，公共《策分析与管理学会1979研究机构：兰德公司，布鲁金斯研究所、美国企业研究所、传统基金会、斯坦福研究所研究刊物：《《策科学杂志》《公共《策杂志》《《策分析与管理杂志》《《策研究评论》《《策研究杂志》大学教育：公共《策学本科专业 2002中山大学七、我国公共《策学的发展§1.5研究公共《策学的目的?改进政策系统，提高政策质量?理解公共政策，运用政策争取和保护自身的和公共的利益，以适当的方式向公共组织提出建议?推动研究工作的公共政策取向第二章政策系统与政策行为者§2.1政策系统的构成及其环境一公共政策的主体与客体（一）公共政策主体在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、 评估、监控的行为者（个人、团体与组织）。直接主体：公共政策的法定生产者，获得宪法和法律授权，享受公共权威，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织，主要包括立法机关，行政机关、司法机关以及某些领袖人物。间接主体：虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介入到政策过程中，并产生一定影响的个人、团体或组织。（执政党、在野党、利益集团、媒体、政策研究组织、公民、国际组织、非政府组织、区域合作组织、）（二）公共政策客体（事、人）公共政策问题：被列入政府议事日程，涉及相当多社会成员利益的社会问题。目标群体：公共政策直接作用与影响的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。（三）公共政策主体与客体的关系主体与客体相互影响主体的努力与措施直接影响了客体的范围和性质；而客体在一定程度上限制和约束主体行为。主体与客体的相对性公共权力机关、国家公职人员既是某公共政策的制定者，也是公共政策的客体。公民既是公共政策的主体，也是公共政策的客体。二政策系统的构成政策主体系统 :政策制定系统政策执行系统间接主体系统政策支持系统信息传播系统政策咨询系统政策监控系统政策评估系统政策反馈系统（一）政策主体系统政策制定系统 （核心地位、决策中枢系统 ）主体：立法机关行政机关司法机关某些领袖人物任务：生产高质量的政策基本功能：确认政策问题确定政策目标政策方案的设计政策方案的最终决定政策执行系统（指挥系统）将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策效果的系统。主体：政策执行组织及其人员，特别是行政机关和政府公务员任务：确保政策目标的实现基本功能：政策方案的实施做好准备 （人、财、物、思想 ）、实施方案、分析和总结执行情况间接主体系统不拥有合法的强制权力，但能够参与或介入政策，产生一定影响组成：次国家政策行为者跨国政策行为者全球性政策行为者任务：通过利益综合和利益表达参与社会价值的权威性分配。功能：利益表达与利益综合、影响公共政策的制定、影响并改变政策环境、弥补政策主体的不足。（二）政策支持系统信息传播系统（神经系统）：有组织、有规程、相互协调的有机协作系统组成：情报、统计、档案、系统数据库、图书资料部门以及政策信息的咨询、监督、反馈部门任务：为政策主体系统提供准确、全面、快速、可靠的政策信息，以实现决策科学化。功能：信息的收集与整理、信息的加工与存储、信息的传递。政策咨询系统（思想库、智囊库、外脑系统）组成：政策研究机构任务：开发大型综合项目、解决高度复杂的政策问题，以改进政策制定功能：政策问题的发现与诊断、政策预测研究、政策方案的设计与评估政策监控系统组成：从事政策监督和控制的个人、团体或组织构成任务：保证政策系统的良性运行和政策目标的实现，减少政策失误，避免政策执行中发生变形。功能：确立政策监控标准、衡量政策绩效、纠正和消除政策执行偏差政策评估系统组成：政策评估主体、评估对象、评估目的、评估标准、评估方法任务：为政策的去向以及政策资源的合理配置提供事实依据和价值依据功能：提供政策持续、修正、调整或终止的依据、有效地配置政策资源（三）政策反馈系统多层次、多网络是政策反馈系统的突出特点反馈的来源：来自对象系统来自与对象系统有某种关联的政策系统的一般环境来自政策支持系统三政策系统的环境公共政策是环境的产物，主要考虑受环境影响与对环境的影响（一）政策系统的一般环境自然地理环境经济环境：制定与执行的基本出发点、提供运行所需的资源、影响政策的经济目标取向政治法治环境：性质、民主化程度、合法化程度社会文化环境：国际环境：和平崛起（二）政策系统的工作环境政策一般环境的不同部分在特定时间点上的聚合，现实国情是政策系统的工作环境。具有多样性、变动性、主观性和人为性等特点。讨论：雪灾应急政策系统雪灾应急政策系统应包括哪些主体？它们的作用是什么？各主体之间应如何协调？公共权力与公共政策公共权力是政策系统的核心。公共权力：基于特定政治共同体成员的同意或授权，为管理、支配、影响、调控该政治共同体内部的公共事务，而集中起来掌握在法定公共组织手中的一种公共权威力量。一、政府职能、政府权力与公共政策（一）政府权力与政府职能的二重性决定公共政策的二重性公共政策是政府进行政治统治的基本工具公共政策是政府实施社会管理的重要手段（二）政府职能与权力决定政策的性质、类型与数量专制性权力向基础结构性权力的转变二、政府结构、政府机构与公共政策横向：立法（国会、议会、代表会议）行政（二战后进入一个以行政为中心的时代）司法（法院）（司法审查权、法令解释权）纵向：单一制：中央政府授予中央集权型地方分权型联邦制：联邦宪法赋予的三、政府能力、治理能力与公共政策决定公共政策质量的关键性要素不是政府结构而是政府能力。（一）政府能力的内涵从政策主体的角度：政府将自己的偏好和目标转化为现实的能力。包括渗透、规制、资源汲取、资源分配或使用等能力从政策客体与政策环境的角度：政府适应环境的能力从政府职能的角度：实现自己职能时具有的能力，是有效地采取并促进集体性行动的能力（世界银行）。政府与社会之间的动态结构中按照自我动机或目的而产生的能力，由自我控制能力与社会控制能力组成。从政策科学的角度：政府在其职责范围内，运用公共权力，正确地制定并有效地实施公共政策的能力。（二）市场、政府能力与公共政策市场失灵与政府能力诺思悖论公共政策对政府能力的影响 （双重）政府正确地制定并有效地实施了公共政策 ,而且该政策有效地克服了市场缺陷,促进了经济社会的发展 ,那么公共提高了政府能力。反之，降低了政府能力。（三）治理、治理能力与公共政策新公共管理：企业化政府改革，寻求政府、市场与公民社会有效平衡的“第三条道路”治理能力：政府在一个以全球化、市场化、信息化为特征的社会里，运用公共权威，协调各类主体（包括公共部门、私人部门和第三部门），维持公共秩序，满足公共需要，增进公共利益的能力。公共政策与治理的关系：成为政府组织、社会团体以及个体公民之间互动与合作的方式，成为提高治理能力，达到善治的重要手段。治理理论的特点：强调政府的调控能力，直接主体的多元化，公共决策权力的双向性，政府的政治责任。

.3公民、社会团体、政党与公共政策一、公共利益与公共政策公共利益是公共政策获得合法性的基础，但公共利益不可能通过自发的途径实现，而必须通过公共政策的制定与实施而得以实现。（一）公共利益内涵相关界定所有公民共享的个人利益；区别于特定公民利益的东西 （即从具体的个人中抽象出来的，并反过来反映由“公众”的观念本身所揭示的共同享有的公共所有物）；代表一个社会里大多数公民的最好利益或最大好处的东西；关系到个人作为社会成员所共同拥有的那些东西。2两个层次：利益获得者的群体范围、利益实现的程度。（二）公共利益的确定1直接利益与间接利益现实利益与未来利益3形式利益与内容利益（三）公共利益与公共代价（社会保障（社会保障）（ 环保政策）（社会救济）（最低工资保护政策 ）利益范围宽，代价范围窄利益范围窄，代价范围宽利益范围窄，代价范围窄、公民与公共政策（一）作为政策客体的公民：般来说，公民总是作为消极、被动的政策遵从者而存在的。自上而下的公共政策体系（二）作为政策主体的公民现代民主社会将公民参与视为公共政策的基石。原因：政策运行过程以公民为基础、公民参与可以提高政策的效力、政策更为科学合理、信息技术的支撑。参与途径：全民公决、直接投票、威胁和抗拒、参与政治党派或利益集团、制造社会舆论、消极抵抗、以个人知识活动为政策制定者提供实证依据或理论指导。三、公民社会、社会团体与公共政策公民分散的弱势与社会团体社会团体、公民社会与公共政策1政策信息沟通：上行（民f团f政府） 、下行、平行影响并制约公共决策（利益聚合、利益表达、政策传递、政策监督）稳定公共政策秩序（政治社会化）角色替代消极影响：重视管辖权、排他性、引起新的不平等。四政党与公共政策2.4公共决策体制一、决策权力其归属权力是决策的基础，决策是权力的体现。权力过程：特定的行为者使用争论、政策为手段，维持和扩张自己的权力、影响力的过程。政治过程-政策过程-权力过程决策权力是公共决策体制中的核心要素。决策权力的来源：正式（职务权力、法定权力）与非正式（人格、技术）。决策权力的使用与运行是一个动态过程，需不断充实。最高决策权力的归属：族权、神权、王权、民权、国权（法西斯）、军权。二、决策权力的配置首长制与委员会制（横向）集权制与分权制（纵向）三、公共决策的规则全体一致规则多数规则简单多数规则绝对多数规则案例:“不买房行动”倡议书第三章政策分析的基本框架公共政策过程的重要模型全面理性模型有限理性模型渐进主义模型混合扫描模型规范最佳模型政治系统模型机构—制度模型集团模型精英模型一、全面理性模型简称理性模型 （rationalmodal）起源于传统经济学的理论，是以“经济人”的假设为前提的，舍弃了一些次要变量，使问题的分析得以简化，形成有效的分析框架，能用来解释经济中的诸多现象。决策者能依据完整而综合全面的资料作出理性决策。（一）内容要点决策者面对一个既定的问题清楚自己的目标、价值或要点，优先顺序列出所有达成目标的备选方案调查每个备选方案所有可能的结果比较每个备选方案的可能结果选择最能达成目标的备选方案理性人的特点：目标导向、所有选择皆为已知、偏好明确、偏好一致、完全信息、追求报酬最优（二）必须具备的基本条件决策过程中必须获得全部有效的信息寻找出与实现目标相关的所有决策方案能够准确地预测出每一个方案在不同的客观条件下所能产生的结果非常清楚那些直接或间接参与公共政策制定的人们的社会价值偏向及其所占的相对比重可以选择出最优化的决策方案（三）分析方法建立一套完整的操作目标，并赋予权重准备一套完整的被选方案建立一套其他价值与资源的完整清单，并赋予权重对每一方案的成本 /效益进行完整预测对每一方案进行净期望值计算比较各净期望值，选取期望值最高的方案（四）模型的不足假定决策者为理性人，缺乏经验支持假定决策者是公共、客观、理智的，现实较少过高地估计了逻辑推理和数学模型的作用现实的政策问题更为复杂现实中政策目标、价值的排列困难重重现实中决策者拥有的知识与获得信息有限，受成本限制，不可能对所有可能的后果进行精确计算。小资料：理性预期大师的“遭遇”小罗伯特卢卡斯教授，理性预期理论的创立者1989年，他与妻子签订离婚协议时，妻子丽塔认为他获得诺贝尔奖的可能性极大，便让她的律师在离婚协议上加入一条规定——若在1995年10月31日以前获奖，“妻子将分得诺贝尔奖的 50%”。也许真是卢卡斯的宿命，他真的在那之前获了奖。奖金的一半——30万美元按照协议分给了前妻。考虑到教授所创立的是理性预期理论，不能不认为他的前妻才真正吃透了该理论的真谛。二、有限理性模型HerbertA.Simon,JamesG.March人的理性是处于完全理性和完全非理性之间的一种有限理性。（一）主要观点:手段-目标链的内涵有一定矛盾，简单的手段 -目标链分析会导致不准确的结论决策者不是最大限度地追求理性，只要求有限理性决策者在决策中追求“满意”标准，而非最优标准（二）决策步骤确定问题或目标f决定最低标准f选择一个可行的方案f评估这一方案f决定这一方案是否符合所确定的最低标准-如此方案无法接受-检查其他方案方案可行-开始行动-执行之后，评定方案的难易，提高或降低标准。（三）评论该模型更符合决策的实际情况，策者承认自己感觉到的世界只是纷繁复杂的真实世界的极端简化，他们往往满足于用简单的方法，凭经验、习惯和惯例去办事。不足：不同决策者的标准不一致，导致的决策结果各有不同三、渐进模型林德布洛姆提出的内容：政策制定所依据的是过去的经验，经过渐进变迁的过程，从而获得共同一致的政策。以现行的政策作为基本方案，在与其他新方案相互比较后，制定出对现行政策的修改、增加的新政策。两组命题：公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是根据过去的经验而现行的政策做出的局部的调整。决策者把决策看作一个典型的一步接着一步、永远没有完结的过程所对应的原型为西方国家，特别是美国。对此的批评：它具有明显的保守性：朝着保守的方向来解释人的主观能动性和有限理性，只注重看起来微不足道的政策目标的制定及其实现，压制政策创新和具有根本意义的社会变革。四、混合扫描模型A.埃泽奥尼在对全面理性模型与渐进主义模型批评的基础上 ,提出混合扫描模型。渐进主义：强势组织利益、短期、难以进行重大决策。内容：截取理性主义模型的政策视野，以充分考虑政策选择、激发政策创意并深入政策核心问题；同时截取渐进主义模型的政策落点，把政策关注力集中在经过选择的政策方案及其评估上，形成政策焦点，以有效地解决政策问题。一般而言，决策者能用来实施他们的决策的力量越大，进行越多的扫描是现实的；而扫描的范围越广，决策也就越有意义。对这一模型的批评：就难免在价值试图调和理性主义模型和渐进主义模型在思维方式和操作方法上的矛盾，就难免在价值取向上显得模棱两可。五、规范最佳模型德洛尔提出的带有综合性质的模型（一）四项假设：最佳决策是一个认同理性、增加理性的过程；此过程对于在复杂问题上形成最佳决策所起的作用至关重要可通过多种途径和方法使认同理性、增加理性的过程得以实现现代政府同时面对要求稳定的政策诉求与要求变革的政策诉求，而在一定时期内则以其中一种诉求为主。（二）三阶段 18个步骤决策前⑦：处理价值问题；认识现实环境；界定问题；调查、处理与开发资源；设计、评估与重新设计决策系统；分配问题、价值与资源；确定决策战略决策中⑦：细分资源；建立配合优先顺序的动作目标；建立一套配合优先顺序的有意义的其他价值；准备一套主要的政策方案；对不同方案利益与成本进行预测；择定最佳方案；评估最佳方案的成本与收益决策后③：激励政策的执行、执行政策政策执行后的评估（18）联结先前各个阶段的沟通和反馈的渠道（三）评论模型具有很强的开放性和包容性。六、政治系统模型戴维.伊斯顿（《政治系统的分析方法》、《政治分析的框架》 、《政治生活的系统分析》 ）（一）假定：决策主体是由一个社会中那些可以识别同时又是相互关联的机构和活动组成（即政治系统）政策过程是一个“输入-决策-输出-反馈”系统运行过程政治系统的内部是一个“黑箱”（二）内容：在政治系统运行的周期过程中，公共政策源源不断地产生。（三）评价政治系统模型是公共政策分析中最具有解释力，并且最具有普适性的一个模型，适于宏观分析的模型，视野开阔而宏大。不足：只能给人们提供一个轮廓，不能够指明所分析的政策的具体特性。七、机构—制度模型托马斯・R・戴伊（一）内容：无论何种政策体系，政府权力机构都是公共政策的制定者和执行者；规范着公共权力机构组织与个人的行为的各种制度，都必然影响着公共政策的制定方式和执行方式，影响着政策选择、政策内容和政策结果。八、集团模型戴维.杜鲁门《政府过程》，DavidB.Truman（一）假定 :?制定政策是政治过程的决策性阶段 ,而政治过程则是各集团争取影响公 共政策的行为过程。? 公共政策的制定过程是相互竞争着的集团之间达成力量平衡的过程。? 在现代政治生活中，集团间获取公共政策资源的竞争是不可避免的。? 在任何时候， 公共政策都反映占支配地位的集团的利益，随着各集团的力量和影响的消长，公共政策将变得有利于其影响增加的那些团体的利益，而不利于其影响下降的那些团体的利益。公共政策是某一特定时间集团间的争斗所达到的平衡，它体现了那些一直试图获取优势的并相互竞争着的派系或团体之间出现的均势。（三）批评?注意力集中于政策形成过程中那些重要的能动因素的同时，过分夸大了集团的重要性，而低估了公共权力机构自身所起的独立的又富有创造性的作用。?无法解释人类在政府与政治过程上的许多问题?对多元主义政治体制以外的那些政治体制内的决策过程，缺乏解释力。九、精英模型始于Mosca,Pareto,Michels,Schumpeter,LasswellDye,Zeigler《民主的潮讽》、《自上而下的政策制定》（一）内容：?社会分为有权的少数和无权的多数，国家政策是由少数所决定，而不是民众决定的?统治人的少数不代表被统治者的多数?为了保持稳定避免发生革命，非精英上升到精英地位的过程必须缓慢而又不间精心策划?精英们在社会制度的基本准则和保持现代制度不变等方面意见一致，只在很少问题上有分歧?国家政策并不反映民众的要求，而只反映盛行于精英中的价值观?行动积极的精英受态度冷漠的民众的直接影响很少（二）评论?揭示了现代民主国家的根本理念“主权属于人民”与实际的政治过程、政策过程中总是由直接掌管政权的少数人来主导的悖论。?批评：忽视了现代民主国家里公民参与政治的要求和能力，以及这种参与对政策形成的影响。?公共政策分析的方法论（一）数学最优化囚徒困境两个嫌犯受到指控，但除非至少一个招认，否则警方不能将二人判有罪。警察把二人分别带到不同的房间，告之后果：如果二人均不坦白，将被判入狱一年。如果双方均坦白，将被判入狱 5年。如果一方坦白，另一方不坦白，坦白一 方立即释放，另一方判入狱8年。囚徒困境说明了什么在（坦白、坦白）这个组合中，A和B都不能通过单方面的改变行动增加自己的收益，于是谁也没有动力游离这个组合，因此这个组合是纳什均衡，也叫非合作均衡。囚徒困境反映了个人理性和集体理性的矛盾。如果A和B都选择不坦白，各判刑1年，显然比都选择坦白各判刑 5年好得多。当然，A和B可以在被警察抓到之前订立一个“攻守同盟”，但是这可能不会有用，因为它不构成纳什均衡，没有人有积极性遵守这个协定,显然最好的策略是双方都不坦白。囚徒困境的意义“囚徒的两难选择”有着广泛而深刻的意义。 个人理性与集体理性的冲突，各人追求利己行为而导致的最终结局是一个“纳什均衡”，也是对所有人都不利的结局。他们两人都是在坦白与不坦白策略上首先想到自己，这样他们必然要服长的刑期。只有当他们都首先替对方着想时，或者相互合谋（串供）时，才可以得到最短时间的监禁的结果。2决策树3最优化水平曲线（二）计量经济学方法（三）准实验方法以心理学和社会学特别是坎贝尔的心理学，弗里曼、罗西的社会学理论为基础在无须随机地安排被试时，运用原始群体，在较为自然的情况下进行实验处理的研究方法事前试验事后试验重要团体控制团体非随机的、准试验的团体（四）行为过程方法强调政策的制定和执行的过程对于政治可行性和管理可行性具有敏感性（五）多元标准决策方法以所有社会科学作为基础强调处理：所要取得的全社会目标取得这些目标的备选方案目标和备选方案的相互关系目的：分析最好的备选方案，并加以结合和分配步骤：列出可利用的方案列出判断这些备选方案的标准备选方案的标准分数转换分数累加分数采纳方案策分析的常用方法与技术定性分析方法德尔菲法集合意见法定量分析方法确定型的定量模型、方法和技术随机定量模型、方法和技术定性分析方法在缺乏历史数据的条件下，利用专家的经验和专业技能进行分析的方法。定性分析的方法主要应用于宏观的、战略的、长期的、总体的和综合的分析 ，往往是对事件的发展趋势、发展方向的分析。德尔菲法集合意见法*德尔菲法：采用匿名和反复函询的调查方式， 拟定调查问卷并提供背景材料， 经过几轮的征询与反馈后使各种不同的意见渐趋一致，最后把这些意见汇总后用数理统计方法得出一个统一的分析结果，供决策参考。通过有控制的反馈使得收集专家的意见更为可靠的分析方法。它是美国兰德公司于 1964年首先用于预测领域的。*基本步骤：匿名投寄征询意见（背对背） 命计归纳— 沟通反馈*德尔菲法的特点：反馈性、匿名性、统计性*德尔菲法的优缺点优点：可以加快分析速度和节约分析费用。可以获得各种不同但有价值的观点和意见。在历史资料不足或不可测因素较多时尤为适用。缺点：责任比较分散专家的意见有时可能不完整或不切合实际集合意见法(1)概念：由相关专家根据过去积累的经验， 进行分析判断，提出初步意见；然后通过召开座谈会等形式，对上述分析的初步意见进行修正补充； 经过几次修正补充之后，得出分析的最终结果。关人员根据个人的经验在分析相关因素的基础上 ，进行分析的方法.(2)优点：简便易行，成本低(3)缺点：分析结果受个人主观判断影响较大模型、工具或技术应用基础知识线性规划解决在商业、交通、库存、建筑、后勤及网络中的配置、分配和优化问题计算机科学、经济学、代数解法、单纯形表、敏感性分析排队论人或事物或事件的等待服务问题蒙特卡罗法、模拟、统计学规划管理技术生产和建设计划PERT马尔柯夫分析销售经营、预测矩阵代数、经济学对抗分析商业、心理学、国防研究博弈论质量保证工业、国防科学、技术损益分析资源分配经济学、统计学模型、工具或技术应用基础知识动态规划在生产、配置活动中的多阶段决计算机科学和概率论计算机模拟系统内部的相互作用计算机和蒙"罗法

随机库存论需求或提前时间是随机的情况概率论和期望值统计量随机模型计算系统转换概率矩阵代数、微积分取样、回归、指数平滑大总体的问题解统计学和概率论贝叶斯定理条件概率卜的预测、相关和因果分析代数、概率论以及有关先验概率和知识损益分析资源分配经济学和统计学决策树系统行为代数和统计学§3.4政策分析的构成因素问题：成功地界定问题等于完成分析任务的一半目标：决策者凭借决策手段所要取得或达成的东西备选方案：决策者用来达到目标的选择或手段效果：利益、成本、外部性标准：决策标准或决策规则模型：一系列关于世界及其过程的概括或假定，一个关于实在的、简化了的图像政治可行性：政治资源限制、分配限制、制度限制§3.5政策分析的过程框架几种有代表性的框架政策分析过程的基本步骤§一、奎德的模型、琼斯的模型功能活动政府中的归类潜在的产品感知/定义集合或累加问题组合问题进入政府需求代议渠道确定议程优先性规划建议合法性政府中的行动项目预算资源执行政府处理问题变化（服务、开支、设备、控制）评估变化（调节、建议、变化、解决）调整/终结项目回到政府三、帕顿和沙维奇的模型四、韦默和维宁的模型五、斯托基和扎克豪斯模型决定重要问题和追求目标确定备选的行动过程预测每个备选方案的结果确定衡量备选方案成就的标准表明偏好的行动选择六、西蒙的模型情报活动设计活动抉择活动2政策分析过程的基本步骤一、问题界定二、标准设立三、方案搜寻四、结果预测五、方案抉择六、政策执行与监测七、结果评估第四章公共政策问题的界定共政策问题的界定、属性与分类问题通常指实际状态与社会期望之间的差距。一、公共政策问题的定义（一）定义：统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。（二）几个概念辨析公共问题：范围最宽，包含社会问题、政治问题、经济问题社会问题：（广义和狭义之分）公共政策问题：（三）公共政策问题的基本内涵①客观的事实或问题情境（并非政策问题的客观性）②问题的察觉③现实与利益期望的冲突④团体与组织活动⑤政府和社会公共组织的必要政策行动二、公共政策问题的基本属性?关联性：任何公共政策问题不是孤立的?公共性：与多数人的生活息息相关，且常通过公共权力机构来加以解决?主观性：基于人们的主观价值判断、切身感受以及分析研究和其他主动行为?历史性：经过一个逐步发展的过程?动态性：随着成因的变化而变化?案例：核能政策的国际争议在讨论核能政策问题时，美国商讨价格控制、市场机制以及核电厂的所有权问题；法国则关心私人收益、工人的健康以及国家能力的执行；瑞典则讨论应该建12个还是13个反应堆的问题。问题：各国对核能政策问题认识差异是什么？三、公共政策问题的分类（一）从结构角度划分（邓恩）结构优良、结构适度、结构不良结构优良结构适度结构不良决策力一人或数人一人或数人许多人备选方案有限有限无限效用致致冲突结果确7E性或风险不确定小概率可计算/、可计算/、可计算（二）按发生领域来划分政治问题经济问题文化问题外交问题民族问题（三）按作用范围来划分地方性区域性全国性共政策问题的形成与提出一、形成因素（一）客观因素国内：自然灾害、经济灾害、技术突破、环境变化、社会演进国际：战争、冲突、对抗、军备升级等（二）主观因素：价值观念、期望目标?二、公共政策问题应由谁提出?政府部门?政治领袖?政党组织?利益集团（游说，宣传，捐款）?大众传媒（第四种权力）?研究机构?社会公众?案例：社会组织管理问题的提出?我国民间团体存在经费缺乏和社会认可度低的问题?一个民间团体（社会组织）给胡锦涛写了一份报告，要求能得到政府的支持。?胡锦涛的批示是：“机构改革要求充分发挥社会组织的作用。”?温家宝的批示是：“认真研究如何发挥社会组织的作用。”?李克强的批示是：“按胡总书记的要求，认真落实，以更好地发挥社会团体的作用”?第三天，国务院办公厅要求中编办牵头，民政部协助，提出社会组织管理条例。?思考：文中各主体在社会组织管理问题提出中的作用是什么？公共政策问题的分析方法政策分析包括政策问题分析、政策方案分析、政策执行与结果分析一、政策问题分析的实质政策问题界定，即按社会公共利益标准分析问题的实质与严重性,为政府及有关组织决策议程做准备。二、分析方法?边界分析?多角度分析?类别分析?层次分析?头脑风暴法?假设分析边界分析饱和抽样诱导性提问边界估计多角度分析一种通过系统地运用个人、组织、技术等多重认识来获得对公共政策问题的全面了解和解决办法的分析方法。技术（T）：具体使用的技术手段组织 （O）：将问题和解决方法看作是一种组织状态向另一种组织状态有序渐进的一部分个人 （P）：政策抉择往往与决策者个人的感知、感情和利益密切相关，美国向日本投放原子弹案例：美国对日使用原子弹（邓恩，P191）类别分析（1）过程逻辑区分：环境污染f空气污染、水、光污染逻辑归类：（2）分类原则实质相关：建立的分类与问题情境的现实相接近完整性：分类应涵盖一个类目中所有的细类相互排斥性：同一层级的类目必须相互独立并排斥一致性：每一层级的分类标准应该统一层次性：分类的层级应该清晰，而不应混乱层次分析可能原因：一切有可能促使某种问题得以产生的因素合理原因：以科学的研究或直接的经验为基础所探查出的，对问题的发生产生重要影响的原因可诉原因：由政策制定者操控的原因原因层次分析法属于分类分析法，遵循类别分析法的五个原则。头脑风暴法Brainstorming是指由一定数目的人员，尤其是一些专家学者或利益当事人，从各个角度共同讨论有关的公共政策问题，并因而激发大量新构想的一种分析方法。阶段：邀请专家提出意见评估意见意见排序假设分析将相互冲突的政策问题立论假设创造性综合为一体的分析技术。常用于解决机构不良的问题（1）步骤确定利害关系人呈现假设评比假设汇集假设综合假设（2）假设分析法的特征从可能方案入手始终运用同一种资料对各种冲突性的意见和方案作有效的、创造性的处理，精确界定?政策问题分析方法汇总表方法目标程序知识来源评价标准边界分析传计兀问题的边界饱和抽样、启发问题、累积知识系统限定范围内的正确性类别分析澄清概念概念的逻辑划分与分类个别分析人员逻辑f性层次分析明确可能性、可行的合理的理由原因的逻辑划分与分类个别分析人员逻辑f性综摄法确认问题间的相似点个人的、直接的、象征性的类比个别人员或集体比较的合理性头脑风暴产生想法目标和战略产生想法和评价集体,致性多角度分析产生洞察力综合运用技术、组织和个人观点集体洞察力的改进假设分析冲突性假设的创造合成明确利益相关者、假设、质疑集体冲突?案例【来源：杭州网-都市快报】农村留守儿童多达2000万，数字不可谓不惊人，不能不引起我们深思。农民在城镇务工时却不得不抛妻离子。原因，农民工在城里打工，只能扮演“外乡人”的角色，因为壁垒森严的户籍制度横

亘在面前，只能仰望却无法跨越。 陆学艺认为，取消户籍差别是解决“三农”问题的基础，只有放开户籍制度才能减少农民。留守儿童在农村无法接受优质教育， 那就随同父母到城里接受教育吧。 然而，这只是不切实际的笑谈。高额的教育费用使他们望而却步。 难怪学者宋林飞屡屡呼吁：建议城市教育部门把农民工子女的读书问题真正摆到议事日程上来，不能误人子弟，要对下一代负责。然而，呼吁何时才能成为现实，尚不得而知。但扬汤止沸不如釜底抽薪，根本之策还在于从法律上加以保障农民的权益。农民企业家孙大午说“现在如果只让农民种地，改变不了农民收入少的问题，改变不了农民穷的命运” 。只有农民在农村收入有保障，他们的子女才不会饱受离散之苦。?讨论：?案例中的主要问题是什么涉及哪些利益群体？?如果你是一位热心于社会公共事业的公民 ，你将如何为之贡献力量?文"釜底抽薪”指的是什么其实，我国农民自古有安土观念，倘若在农村就能衣食无忧，他们自然不愿背井离乡。国务院研究室副主任李炳坤认为，农民收入存在三大特点：绝对额比较低；城乡居民收入差距过大；农民收入在地区之间很不平衡。在这种情势下，农民又怎能安于固守农村？对此有识之士给出良策，要加快城镇化进程、调整农业结构和大力发展农村非农产业。2000万留守儿童不能成为盲区，否则贻患无穷。但改变这种现状不能“头疼医头”，从解决“三农”问题中的顽症入手，让农村经济发展起来；同时要适当开放户籍，并想法解决民工子女进城入学难的情况，各方措施都紧跟过来，留守儿童的盲区就会被填补，问题也就会迎刃而解。§4.4公共政策问题的认定公共政策问题进入政策议程的过程一、政策议程(一)定义：有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程。(二)类型系统议程：由政治群体的成员共同认为值得公众关注并且处于政府管辖范围之内的所有问题构成，指政治系统讨论和认定有关公共政策问题的过程。系统议程可以一定层次、行业或区域的。实质是公众共同讨论某一现象或问题的是非好坏以及社会应持态度和对策的过程。政府议程：政府组织正式和认定有关公共政策问题的过程。**多数问题由系统议程进入政府议程，进入系统议程的问题并不一定会进入政府议程，进入政府议程也不一定必须经过系统议程政府议程的分类按照议程项目的新旧状况分旧项目：一些规则确定的项目，如预算新项目：由新的情况所引起的项目，如泰国政变对各国外交政策的影响问题按各项功能活动的先后次序分：界定议程：由认真研究的项目组成规划议程：由已达到规划阶段的项目所组成磋商议程：政策相关者之间进行磋商循环议程：方案接受检验、加以修正按政策问题的重要性程度分?实质性议程(大多数来自经济领域)相当数量公共资源 引起广泛注意 蕴藏巨大变化?象征性议程：价值领域 ,而非资源分配如焚烧国旗、授奖仪式二、进入政策议程的条件1事件或问题必须明朗而严重有政治权威领导人及专家学者的预测性发动有正常、民主和开放的察觉机制与过程正常的：能对各种政策问题经常保持警觉、并能就有关问题及时进行相关讨论、分析和研究，以便形成政策议程构建的机制民主的：应体现民主性开放的：在不影响国家安全的情况下向社会各界、各级组织和群众开放三、进入政策议程的障碍没有明显的严重化领导人和有关学者没有察觉社会缺乏正常、民主和开放的觉察机制不符合社会既得利益者价值规范的要求不符合社会制度和程序要求表达方式不合理四、政策议程建设过程的模型科珀根据政府作用的不同创立的三种模型：外在创始模型动员模型内在创始模型芭芭拉.尼尔森：议题确认、议题采纳、议题重要程度排序、议题持续约翰.金登：问题流、政策流、政治流第五章公共政策目标与指标5.1公共政策目标一、何谓公共政策目标概念：公共政策目标：有关公共组织特别是政府为了解决有关公共政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。指标：政策目标的具体化，是政策目标的具体尺度标准：评估政策成果或政策目标实现程度的水准。特征：针对性：任何目标都建立在对一定的社会问题的关注、关怀之上未来的预期性：政策的最终落脚点也是要通过一定行动实现的。政策目标分类：长远政策目标和近期政策目标全国性政策目标和地方性政策目标政治、经济、文化、社会政策目标公益性政策目标和特殊性政策目标基本的公共政策目标?公平——机会公平、分配公平、最终状态公平?效率——给定投入中的最大化产出?自由——人们能做他们想做的事情，除非会伤害其他人和群体的利益。?安全——人身安全、财产安全、社会安全、国家安全、信息安全、心理安全二、确定公共政 策目标的意义?方向性指导：政策方案抉择?评估标准：核心的评估标准?监督依据：有无偏离目标是最主要的监督依据之一三、研究目标的困难?价值因素：政策目标不可或缺的前提条件，价值观的个体差异较大?政治原因：决策者政治上的考虑造成了认定目标上的一些困难；利益集团的影响?目标的多重性及冲突：多个目标且相互冲突如何解决四、确定公共政策目标的原则?明确具体与机动灵活?立足现在与面向未来?系统协调与主次分明?微观操作与宏观调控?实事求是?伦理考量五、确定公共政策目标的方法价值分析和政治分析主要解决目标反映谁的价值观，目标相关群体的利益等问题（不般不能作理性与定量分析）政治因素，尤其是决策者的政治立场和政治需要以及各种利益团体对政策目标的影响。处理多重的和冲突的目标最优化途径：在目标之间确立一个相对价值和交易的系统；确定目标的偏好顺序和优化序列；除最重要的目标外，在最低限度上的目标达成共识的基础上，将其他目标转变为约束或限制。令人满意的途径：约束目标的最优化：化多为少、重排次序法、分层列序法、直接求非劣解法、层次分析法5.2政策指标一、含义政策指标是衡量政策目标的量或质的尺度（如指数、数字或其他的质的尺度），它是对政策目标的具体说明。二、经济指标经济增长的指标： GDP经济稳定的指标：物价指数、贸易平衡、就业分配公平指标：基尼系数三、社会指标四、政治指标五、综合指标：全面建设小康社会指标体系5.3评估标准一、概念用来比较各中备选方案的尺度、规则和水准。二、评估标准至关重要三、评估标准难以确定的原因政策目标的模糊化（政治原因）政策目标多元化，导致评估标准的多元化政策分析者的主观影响四、评估标准的基本类型效果效率充分性公正性回应性适当性第六章公共政策规划与抉择公共政策方案的规划一、公共政策规划的含义与特征（一）概念广义：一个针对未来，为能付诸行动以解决公共问题，发展中肯并且可以接受的方案的动态过程狭义：在建立政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与行动步骤的过程。（二）特征从政策规划的主体来说，多元化和政府主导并存从时间进程上来看，政策规划主要存在于政策目标的确定与政策抉择之间。二、政策规划的主体政府主导主体多元化： 思想库、听证会三、规划原则紧扣目标多重选择彼此独立切实可行富有创新四、备选方案（一） 备选方案的必要性与来源备选方案的必要性? 只有找到足够多的解决问题的可能性，才有可能做充分的比较和择优。? 公共决策失误的一个重要原因是在做出决策时，可供选择的方案太少? 政策方案的产生是一个创造性的过程备选方案的来源由政策问题的性质以及政策目标所派生现有的政策从别人或别人处理相同问题的经验中得到借鉴某些特殊政策的启示从类似的问题中加以类比或推广向专家请教根据权威的要求（二）备选方案产生的步骤与方法搜索与发现（方法）：不作为的分析快速的调查文献评论实践经验的比较被动的收集和分类类型学类比头脑风暴法与理想的比较设计与创造内涵：对方案进行综合、提炼或修改，以便能够把它用于实际的政策问题的解决中，并反映政策限制。分析方法分析-综合途径（问题分解成因素、分析因素互作、解决方案）形态结构途径（提出问题公式表达、参数鉴别、参数矩阵、解的可行性分析评价、最佳解）修改现有的解决办法（放大、缩小、替换、结合、重组）筛选内涵：对已获得的备选方案进行初步的筛选，找出数个较有前途的方案，以供进一步的分析研究。方法：经验分析、比较分析、抽象分析考虑的因素：成本、收益、实施条件、方案的敏感性若干注意事项?不要过分依赖于过去的经验?不要急于批评别人的意见?避免过早锁定问题定义?避免过早形成偏好?防止未经评估而排除备选方案?注意在条件发生变化时，重新考虑以前被排除了的备选方案五、政策转移定义：一个政策借用国采纳其他国家的公共政策、行政体制、制度及思想等来解决本国所面临的政策问题。优势快速、便捷、成本低，启发、经验与教训形式：复制、效法、混合、启发自愿转移与被迫转移转移失败的原因：信息不全的政策转移、不完全的政策转移、不当的政策转移政策转移与政策本土化六政策方案的评估与择优(一)内涵评估：效果与效率的预测性分析和比较；择优：在评估的基础上提出政策建议(二)程序确定评估标准：技术可行、经济可能、政治可行、行政可操作性方案评估：最佳、较佳、较差、最差方案抉择：通过、否定或终止、搁置(三)评估方法预测性评估：外推预测理论预测判断预测可行性评估：技术可行性评估经济可行性评估政治可行性评估可操作性评估1预测性评估概念：依据先前政策分析的各阶段所掌握的关于政策问题、目标和方案的信息或知识对政策的未来前景做估计、推测或判断。程序预测目标，分析其所处的环境搜集与整理数据，确定假设选择预测方法，建构预测模型总结预测结果，编写预测报告预测评估的方法趋势外推 :把过去观察到的趋势扩展到未来理论预测 :从一般的陈述、命题或定理推出一系列的信息或结论的推理过程。直觉判断 :依据判断、直觉、灵感、洞察力，从关于未来的论断开始，然后向后追朔而推出支持论断的必要信息和假设的推理过程。①外推预测三个假定:持久性规律性数据的可靠性和有效性时间序列分析方法：将预测目标的历史数据按时间顺序排列成为时间序列，然后分析它随时间的变化趋势，外推预测目标的未来值。类型：长期趋势、季节变化、周期性波动、不规则运动②理论预测从理论假设推出未来事件的预测理论图示：发散、收敛、系列、循环分开并计数每个假定划出表示结论的词语补齐逻辑指示词汇制因果关系图因果模式：力求解释和预测公共政策的原因和结果的简化了的理论表达式。路径分析：因变量与自变量③直觉预测德尔菲技术：匿名性、循环反复、有控制的反馈、统计性的小组答案、专家共识情景描述法：确定预测主题、寻找资料、寻找影响主题的环境因素、分析在不同影响领域主题实现的可能性以及突事件的影响、对各种可能出现的主题状态进行预测。2可行性评估（1）技术可行性评估标准测量备选方案或项目的结果能否达成预期的目标。①现有的技术或方法能否使得目标的实现成为可能；②备选方案（在技术上）能够在多大程度上实现目标主要标准是有效性或效能。（2）经济可行性评估①成本效益分析（直接间接、内部外部、有形无形）步骤：确定政策投资主体与受益主体输入与输出的货币化未来收益与成本的贴现成本收益率方法：净现值法、内部收益法②成本效能分析：根据方案或项目的预期结果的成本与效能，来评估每种方案或项目的效果。与成本效益分析的区别不用货币单位来计算备选方案的社会效益，只需计算每个备选方案的有形成本，并以成本最低为择优的标准。（3）政治可行性评估使用专家意见的重复抽样、调查和面谈等方法来评估可利用的政治支持水平用建立在帕累托可适性基础上的方法作为检验分配约束的最有用的工具公共选择理论研究方法公共政策的抉择一、公共政策的抉择由公共政策的制定者根据政策规划建议和要考量的相关事项，按照一定的决策制度和程序规定，对解决有关政策问题的行动方案做出决定性选择的过程。（政策的合法化采纳过程）二、政策抉择主体国家元首行政首长民意代表法官政党军事机关三、决策方式全体一致规则过半数规则四、决策者应注意的问题尊重科学分析的价值考虑各方利益个人决断（权责一致）制度与程序规定五、公共政策抉择的合法化政策合法化：有关政策抉择主体依据有关法律，按照法定的程度对政策方案进行审查、通过或批准、签署及发布的过程。政策合法化的内容政策内容的合法化：在内容上不能与既定宪法和法律相抵触，必须合乎有关法律的原则甚至具体规定。政策过程的合法化：政策抉择过程应合乎法定的程序要求。政策的法律化：有立法权的国家机关将有些成熟、稳定的政策上升为法律的过程行政系统：法制部门审查-领导会议的讨论决定-行政首长的签署发布立法系统：提出议案-审议议案-通过议案-公布政策-政策的法律化案例：《婚姻法）的第二次修改改革开放后，“家庭暴力”“夫妻财产问题”“婚姻过错赔偿制度”“包二奶”等问题越来越严重。1990年，中国婚姻法研究会提出修改《婚姻法》的建议1993年中国婚姻法学会在深圳召开年会，向立法机关呼吁修改婚姻法1993中国法学会向全国人大内司委正式提出修改建议1994-1995两会的议案-10内司委进行婚姻法执法检查全国人大内司委致函民政部，要求由民政部牵头，民政部成立修改《婚姻法》领导小组和办公室1997由于人大换届，机制改革，小组办公室被撤1998年全国人大再次将之纳入立法规划1999试拟稿正式报送全国人常委会法工委2000法工委调查研究2000.10初次审议，12.25二次审议、2001.4三次审议，获得通过六、常规决策与危机决策常规决策：程序性、确定性危机决策：要求组织在高度逆境中（有限的时间、资源、人力等约束条件下）完成应对危机的具体措施，即在一旦出现某些预料之外的紧急情况下，为防止错失良机，而通常需要打破常规程序和方法，省去决策中的某些“繁文缛节”，以尽快做出的应急性非常程序的决策。危机决策的要素决策问题的发生发展具有突发性、急剧性，需当机立断可供决策者利用的时间和信息等资源非常有限事态的发展危及决策单位、决策者的根本利益，并且决策的后果很难预测第七章公共政策执行§7.1公共政策执行的含义一、公共政策执行的概念公共政策执行主体为了实现公共政策目标 ,通过各种措施和手段作用于公共政策对象 ,使公共政策内容变为现实的行动过程。二、公共政策执行的性质一系列的行动：制定执行计划、建立执行组织、配备执行人员、筹集必要的物资与经费有组织的活动系统：因素组织、人员组织、危机预测与防范一种利益选择：政策执行的成功与否，取决于参加者的策略选择案例1：计划生育政策实施情况我国南方某县的计划生育工作多年来一直徘徊在全省到数1~3名的位置。1998年，新一届领导班子走马上任，为了建立政绩，完成好上级政府下达的计划生育任务，甩掉计划生育的落后帽子，采取了一项新的政策措施，即对计划外生育实行高额罚款。具体的罚款标准是：超生第二胎罚款 2000元，超生第三胎罚款5000元，超生第四胎或更多罚款 10000元。县政府希望通过这项措施的实施有效控制县里的生育数量。考虑到基层计划生育工作的艰巨性，为了解决基层计划生育工作经费不足的问题，有效调动基层计划生育工作人员的工作热情，该政策还做出了罚款提成的相关规定，即罚款所得，村、镇两级各提成 30%。这项政策实施两年多后，县政府调查后发现，根本没有达到他们的预期目标，超生问题仍很严重。许多人宁愿缴纳高额罚款也要生育第二胎和第三胎，有些没钱的家庭甚至举债生育也在所不惜。似乎有很多人都觉得，交了罚款就等于购买到了计划外生育的指标，就具有了合理合法的权利，不少人甚至在未生育之前就预先把罚金交了上去。当然，这一方面是因为重男轻女、多子多福、传宗接代等传统观念在当地群众思想中根深蒂固；另一方面也是由于一些基层干部把超计划生育罚款作为了一种创收的途径，为了多来钱，对超生现象睁一只眼闭一只眼，有的甚至还对超生予以暗中鼓励。请根据以上现象，分析政策未得到有效执行的主要影响因素。解答：政策目标政策内容政策执行主体政策目标群体政策执行环境三、公共政策执行的特点1、目标导向性 （贸易政策、科研管理政策 ）2、内容务实性 （第二套房贷政策、节能减排指标）3、行为能动性环境变化与个体差异使得公共政策必须考虑政策对象与执行主体的行为能动性。如排污标准（GB和DB公共产品供给4、影响深远性公共政策执行是政府的执法行为，其行为的好坏代表和体现政府形象。5.12地震救灾，5.19-5.21全国哀悼日5、手段强制性政策往往会涉及利益调整，遇到阻力是正常的，同时有公共权力作为基础，因而往往会采取强制性手段。如：取缔十五小企业、计划生育政策四、政策执行的作用公共政策执行是公共管理活动的中心环节，是实现公共政策目标的最直接、最重要、最关键的决定性因素。?实现政策目标的重要途径?检验政策质量的唯一环节?制定后继政策的基本依据思考与讨论为什么更多人愿意去省财政厅而不是省人大？公共政策执行的原则忠实、民主、法制、效益一、忠实原则：必须全面、准确地理解政策内容，不折不扣地执行。注意：忠实与灵活之间的把握。二、民主原则何为民主？人民当家作主即：尊重民意、公民参与、政务公开、社会公正。人民当家作主?在土地的所有权上。世界上很少有哪个国家说土地全部属于人民，即使属于人民的，那都不是空话，而是实在的权利，是土地私有制国家里，私人能掌握的真正权利。而中国的土地在中国的根本大法《宪法》总则已经最先的强调了土地是全民或者农村集体的，也就是中国没有一村土地属于政府这样一个组织，这是何等伟大的宪法。?在土地的管理权上。世界上所有的地方，土地的管理权都是由土地的所有者意志所主导的，就象一个主人请了一个管家来管理，但管家都听主人的。而中国这个地方，土地的所有者对土地没有管理权，只有使用权或者连使用权都没有，所有权利有政府代替，就是说，中国的主人请管家管理，但主人必须听管家的，主人不能有任何意志诉求，即使是管家把主人的家卖给别人。三、法制原则政策执行的权力设置、人员录用、机构配备、执行程序、执行责任等实现法治化。四、效益原则在实现政策目标的前提下，尽可能减少政策执行成本。思考与讨论Question1:您认为何种原则最为关键？为什么？Question2:您认为政策执行中还应遵循哪些原则？为什么？公共政策执行的理论研究一、政策执行研究的途径二、公共政策执行的理论模式一、公共政策执行的研究途径公共政策执行的研究途径主要有 4种：“自上而下”(top-bottomortop-down)以政策为中心，制定者透视“自下而上“ (bottom-topordown-top)基层作为执行的基础，以个人为出发点3、“政策/行动连续统"（policy/actioncontinum）综合，往往以权力作为焦点4、工具选择途径（instrument-choice）以政策工具选择为重点二、公共政策执行的理论模型1、过程模型（Smith模型）2、互动理论模型MMclanghin1976《互相调适的政策实施》3、博弈模型E.Bardach政策执行人员与受影响者利害关系（竞赛可能的原因）策略与技术竞赛的资源（财经、权威程度等）竞赛规范（取胜的条件、公平规则）竞赛者之间信息沟通的状况所得结果的不稳定程度4、循环模式M.Rein和F.Rabinovitz5、政策执行系统模型6、政策执行的综合模型D.A.Mazmanian和P.Sabatier政策问题的特性现行有效的理论和技术目标群体行为的种类目标群体的人数目标群体行为需要调适的幅度政策本身的可控性变量明确一致的政策指令政策本身的因果论充分的财政资源执行机关间及其各自内部的层级整合执行机关的决定规则执行机关的人员配置公众参与的可能政策以外的变量经济环境与技术监督机关的支持公众的支持传媒的持续注意程度与态度支持群体的态度与资源执行人员的精神状态及领导策略公共政策执行的过程三个阶段一、准备阶段 认知 一话划 _wiir与组织 配套制度?加强政策认知?制定政策执行计划?进行物质和组织准备?注意制度配套二、实施阶段政策宣传 一►政策实验 一暖策全面推广三、总结阶段政策执行监测政策执行再决策依据：环境变化、认知深化、政策偏差分类：现场再决策与反馈再决策作用：纠正偏差、保证效果、改善后继政策政策执行的资源和手段一、策执行的资源争财物资源争人力资源争信息资源争权威资源由制度资源二、公共政策执行的手段行政手段法律手段经济手段思想政治教育手段技术手段影响公共政策执行的因素一、公共政策执行主体二、公共政策对象三、公共政策环境7.7公共政策执行偏差及矫正一、公共政策执行偏差1定义其行为效果偏离政策目标并产生执行者在实施政策过程中， 由于主客观因素的作用,其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。2表现形式象征式政策执行附加式政策执行残缺式政策执行替代式政策执行观望式政策执行规避式政策执行照搬式政策执行3产生原因主观原因：执行者素质执行机构管理缺陷客观原因：环境目标群体财政监督体制二、公共政策执行偏差的矫正加强公共政策执行的成本收益分析加强公共政策的认知力度提高公共政策执行者的素质加强公共政策执行的控制与监督7.8公共政策执行机制的构建一、公共政策信息沟通机制政策执行的信息网络和政府上网工程优化政策信息传播和反馈渠道二、公共政策的公民参与机制公共参与执行计划公民参与执行监督公民参与执行评估三、公共政策