公管理学-公管理的新策略

第十二章公共管理的新策略教学目的及要求：通过本章的学习，要求学生了解公共服务民营化的几种类型；公共管理中的“顾客”的内涵；企业型政府的基本原则。掌握企业型政府、公共服务的民营化和公共管理的顾客导向的内涵，各自的优势和局限；以及对我国当前的行政改革的借鉴意义。教学重点及难点：现代公共管理中的3个新策略：企业型政府、公共服务的民营化和公共管理的顾客导向的内涵，各自的优势和局限；顾客导向对公共管理的积极意义。1第一节企业型政府

一、企业型政府的涵义所谓“企业型政府”（BusinesslikeGovernment），是与“官僚政府”（BureaucraticGovernment）相对应的。它是指政府部门由一群富有企业精神的公职人员（被称为“公共企业家”，PublicEntrepreneur）组成，他们能够运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。2二、企业型政府的原则奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书提出了“企业化政府”的10个原则：

1.起催化作用的政府（CatalyticGovernment）：掌舵而不是划桨。

2.属于社区的政府（Community-OwnedGovernment）：授权而不是干预。3.竞争型的政府（CompetitiveGovernment）：引入竞争机制。4.任务导向的政府（Mission-DrivenGovernment）：转变规则。

5.结果导向的政府（Results-OrientedGovernment）：将责任从投入转移至产出或结果。

36.顾客导向的政府（Customer-DrivenGovernment）：满足顾客而不是官僚制度的需要

7.企业化的政府（EnterprisingGovernment）：挣钱而不是花钱。

8.前瞻性的政府（AnticipatoryGovernment）：预防而不是医治。

9.分权化的政府（DecentralizedGovernment）：从等级制到参与和协作。10.市场导向的政府（Market-OrientedGovernment）：通过市场力量进行变革。4三、企业型政府的设计策略依据上述10个原则，可归纳出如下10条企业型政府的设计策略：

1.起催化作用的政府借助契约外包、特许制、抵用券，以及税收，来实现从“划桨”到“掌舵”的转型。2.属于社区的政府通过财政支援和授权，并提供有效的意见表达通道，鼓励民众关心并参与公共事务。53.竞争型的政府以竞争的手段在公私部门寻求多元选择的机会，充分推动公共组织内系统及外系统之竞争机制，来提升生产力的量及品质，满足公共服务需求的。4.任务导向型的政府既依法行政，又并非事事局限于法令规章，而是以人民的福祉为依据，废除大量内部规章制度，并从根本上简化工作及法规，在法律范畴内，允许行政人员以达成目标为指引，发挥创意，以弹性、有效、便捷的方法完成任务。64.任务导向型的政府既依法行政，又并非事事局限于法令规章，而是以人民的福祉为依据，废除大量内部规章制度，并从根本上简化工作及法规，在法律范畴内，允许行政人员以达成目标为指引，发挥创意，以弹性、有效、便捷的方法完成任务。5.结果导向的政府改革传统的事前审慎、事后草草的通病，强调工作的实际结果，采用全面质量管理和绩效管理的方法，预算和绩效并重，并在绩效测量的基础上实施新的激励机制。衡量绩效的标准主要有二：成果（outcomes）和产出（outputs）。76.顾客导向的政府改变传统的行政管理作业流程，建立顾客回应系统，建立“服务需求调查”、“顾客服务标准作业程序”等（如英国各行政机关普遍订立的公民宪章，美国214个联邦机关制定的顾客服务标准），将各种资源直接交与顾客，供顾客自主选择，提升公共服务的品质。7.企业化的政府亦即开创进取型的政府，它不仅关心预算，而且关心产出，重视成本效益关系，采用开创基金（enterprisefunds），提成分红制（sharedearnings），创新基金(innovationfund）等激励手段，来增加政府财源；同时重视节省政府开支、提高行政效率，多途径来解决政府财政困难。88.前瞻性的政府通过使用战备规划、未来愿景及其他手段，提高预见能力。为了延长决策者的时间跨度，它们重新设计预算制度、会计制度和奖励制度，针对未来可能发生的问题，事先作出妥善的对策，做到防患于未然。9.分权化的政府通过组织结构的扁平化，减少行政层次，疏浚行政信息传递的通道，并通过广泛的行政参与、授权部下，分散公共机构的权力，鼓励第一线的工作者自我决策，调动各方面的积极性。910.市场导向的政府尽量利用现有市场机制，如财富税、污染费、税收刺激等，来解决公共问题；并运用市场的力量，鼓励民间扮演过去政府承担的部分角色，使民间机构共同分担营运的风险，协助政府处理公共事务，刺激政府机关提高效率。10奥斯本和普普兰斯特克克（Osbore&Plastrik）将将上述10项策略加加以整合，，提出了政政府再造的的“5C策策略”（TheFiveC’s））。1.核心策策略（CoreStrategy））。2.结果策策略（ConsequencesStrategy））3.顾客策策略（CustomersStrategy）。4.控制策策略（Control)。5.文化策策略（CultureStrategy）。。11四、企业型型政府的局局限与问题题企业型政府府最主要的的局限，在在于政府部部门无法，，也不应该该用私营公公司的理念念来运作，，不可迷信信私企的管管理。政府府必须扮演演管制者（（regulator）的角角色，不能能只强调效效率、成本本，而必须须也考虑公公平、正义义、人道等等层面的价价值。因此此，公共部部门的改革革必须兼顾顾公共部门门的特质，，不能一味味照搬私营营企业的组组织结构、、工作程序序与行为模模式。12其次，企业业型政府在在致力于创创新与改革革的同时，，势必带来来风险的增增大，正像像再成功的的企业也可可能出现经经营不善、、投资错误误，甚至遭遭市场淘汰汰一样。另外，企业业化政府所所强调的弹弹性、灵活活、授权等等原则，也也面临着执执行者“道道德风险””（moralhazard）的问问题，甚至至可能出现现贪渎舞弊弊等现象。。13五、企业型型政府对我我国的借鉴鉴意义简要地说，，企业型政政府提供了了解决政府府问题的新新途径，即即通过公共共行政内部部的经济化化（TheInternalEconomizationOfAdministration）或内内部市场化化来保障体体系的活动动，进而完完成公共的的使命。企企业型政府府的理念有有助于我们们重新认识识政府的角角色，处理理好在市场场经济条件件下政府与与市场、企企业和社会会的关系。。14第二节公公共服务务的民营化化一、民营化化的涵义民营化（Privatization），是指指政府利用用市场或私私人部门（（包括营利利和非营利利）来执行行公共项目目，参与公公共服务的的生产及输输送的过程程。其中包包含：政府府部门通过过契约外包包（ContractingOut）、业务务分担（LoadShedding）、共同同生产（Co-Production）或解解除管制（（De-Regulation）等方方式，将部部分职能转转由民间部部门经营，，政府只须须承担财政政筹措、业业务监督，，以及绩效效成败的责责任。15民营化最显显著的特征征就是将市市场机制引引入公共领领域，其基基本原理就就是政府同同私人企业业以及独立立组织订立立契约合同同来提供服服务，把公公共资产卖卖给私人部部门，将公公共设施民民营化，特特许设立政政府企业（（charteringgovernmentcorporation），聘聘用顾问人人员，分配配政府赠券券（vouchers），出出售特许权权（Franchises）），给予补补贴，以及及其他一些些选择。16二、民营化化的原因、、优点与目目标（一）民营营化的原因因公共服务民民营化的原原因很多，，有预算方方面的考虑虑，管理方方面的差异异，公共企企业的责任任问题，政政府角色的的“正确定定位”等。。当然，上述述种种弊病病在民营部部门也同样样存在，但但正如萨瓦瓦斯所指出出的，“民民营部门经经营不善要要么被兼并并，要么破破产，而政政府部门经经营不善不不仅不会被被兼并，而而且可能获获得更多的的预算―――期望借此此提高其17（二）民营营化的优点点1.降低成成本。2.提高服服务质量。。3.增加选选择机会。。4.整合民民间资源用用于国家发发展。5.示范效效果。18（三）民营营化的目标标实行民营化化的主要目目的在于两两个方面：：第一，利用用市场经济济的“经济济原则”与与“效率原原则”，改改善并提高高政府公共共服务的水水平和质量量；第二二，，针针对对某某些些政政府府职职能能和和政政府府业业务务，，给给予予删删减减或或终终止止，，以以此此缩缩小小政政府府活活动动和和政政府府职职能能的的范范围围。。19三、、民民营营化化的的类类型型（一一））委委托托授授权权（（Delegation））有时时又又称称““部部分分民民营营化化””。。政政府府把把实实际际生生产产活活动动委委托托给给民民营营部部门门，，但但自自身身仍仍然然承承担担监监督督的的责责任任。。它它要要求求政政府府持持续续的的、、积积极极的的介介入入。。1.契契约约外外包包（（ContractOut））。。2.特特许许权权（（Franchise））。。3.补补贴贴（（Subsidy，，这这一一名名词词包包括括补补助助金金，，Grants））。。4.抵抵用用券券（（Voucher））。。5.强强制制（（Mandate））。。20（二二））撤撤资资（（Divestment））或可可称称作作““移移转转型型民民营营化化””。。它它这这意意味味着着政政府府放放弃弃某某一一企企业业、、某某一一职职能能或或某某一一资资产产，，公公营营事事业业或或资资产产转转移移向向民民间间。。像像委委托托授授权权一一样样，，撤撤资资需需要要政政府府采采取取直直接接的的、、明明确确的的行行动动。。与与委委托托授授权权不不同同的的是是，，撤撤资资总总体体上上说说是是一一次次性性工工作作。。撤资资通通常常有有3种种方方式式：：一是是出出售售（（Sa1e）），，即即把把企企业业作作为为一一个个可可继继续续经经营营加加以以出出售售；；21二是是赠赠与与，，即即无无偿偿移移转转（（FreeTransfer））。。出出售售和和无无偿偿移移转转的的对对象象可可以以是是事事业业机机构构现现有有的的员员工工、、产产品品的的使使用用者者或或服服务务对对象象、、社社会会大大众众，，以以及及市市场场上上现现有有的的其其他他私私人人企企业业，，或或事事业业机机构构原原有有之之所所有有人人（（PriorOwner））。。三是清理结算算（Liquidation），即即对于经营绩绩效不住的公公营事业，可可通过削减预预算、关闭工工厂，以及出出售资产等方方式使之退出出市场。22（三）替代（（Displacement）也可称作“政政府淡出”。。当大众认为为政府所提供供生产或服务务不能满足社社会的需求，，而民间私营营部门则意识识到此种需求求时，私营部部门就可替代代政府提供某某种生产或服服务，以满足足社会大众的的需求。与要要求政府积极极行动的委托托授权和撤资资不同，淡出出是一个消极极和间接的过过程，即政府府以消损的形形式逐渐被民民营部门取代代。23替代的形式有有：1.功能不足足之替代（DisplacementbyDefault）。2.政府撤退退之替代（DisplacementbyWithdrawal）。3.放松管制制之替代（DisplacementbyDeregulation）。24四、民营化的的过程及其管管理公共服务民营营化内容主要要包括10项项：1.树立民营营化的坚定政政治决心。这这是实施民营营化的最重要要前提，否则则，民营化过过程注定会失失败。2.对全过程程作出明确的的责任分工。。民营化是一一个极端复杂杂的过程，需需要权威、资资源、有识之之士，且经常常需要咨询专专家。3.对民营化化项目设定清清晰的目标。。254.选择合适适的民营化形形式。5.进行必要要的立法改革革。6.为民营化化过程设定清清晰、透明的的良好程序，，包括竞争性性招标、通告告、标价和竞竞标者公示、、监督等。良良好程序的主主要标志有：：用公开、公公平的标准来来审核投标者者资格并从中中选拔获胜者者，设置合理理的时间表，，确定有关经经营绩效、支支付额和未来来投资要求的的明确标准。。267.聘用职业业评估专家，，评估待售资资产和企业的的价值。8.解除来来自组织内部部的阻力。通通过允许内部部成员与外部部企业公平竞竞争，妥善安安置被裁人员员，设置再培培训项目，保保留养老金，，提供社会保保障，发掘成成员的企业家家潜能，帮助助再就业等方方法，善待组组织内现有成成员。279.共卫生克克服来自公众众的障碍。民民营化并不必必然意味着一一切由市场定定价，还有其其他形式，例例如必要时可可对消费者提提供的各种补补贴。应努力力消解公众对对民营化可能能伤害弱势群群体的担心。。10.向向公众普及民民营化方面的的知识。应当当让公众了解解什么是民营营化，为什么么要实施民营营化，民营化化可望解决哪哪些问题，民民营化的长、、短期效果如如何，怎样推推行民营化，，民众从中将将获得什么收收益，等等，，从而获得公公众的支28五、民营化的的局限首先，由于政政府部门与市市场部门在本本质上的差异异，政府的许许多业务和服服务很难民营营化，如含有有国家主权的的业务和事关关国家安全的的业务。其次，民营化化是否真的比比公共机构更更经济、更有有效，是个问问题。对于民民营化的效率率绩效，难以以进行简单的的判定。29民营化的问题题：1.关于公共共责任问题。。2.特权与贪贪污。3.公共服务务的不公正。。4.投机取巧巧。5.管理问题题。30关于公共服务务的民营化，，历来存在着着争论。争论论的焦点有：（1）经济性性；（2）管理和和效率；（3）从意识识形态上讲，，政府在社会会中应扮演的的角色。不过，从现实实来看，尽管管理论上存在在争论，实践践中遇到阻力力，但民营化化仍是各国行行政改革的一一个基本策略略。31六、各国的民民营化及其对对我国的启示示（一）英国的的民营化实践践英国是第一个个制定大量民民营化方案的的国家。其他国家也相相继效仿英国国的民营化方方案，到1992年为止止，全世界有有7000多多家公共（其其中发展中国国家的企业占占2000家家）被私人买买断（WorldBank，1995）。32（二）BOT模式及其在在各国的应用用1.BOT模模式的涵义2.BOT在在各国的应用用民营化对我国国的启示？33第三节公公共管理的顾顾客导向一、公共管理理中的顾客涵涵义公共管理中的的顾客，可分分为外部顾客客和内部顾客客两种。外部部顾客（ExternalCustomers），指组组织之最后政政策产出的受受益者，包括括直接与间接接的受益者，，亦即政府机机关直接或间间接接触的对对象，通常我我们称之为人人民，或俗称称为老百姓；；内部顾客（（InternalCustomers），，指公共组织织内部参与组组织管理和运运作的成员，，他们是公务务员，是为民民众提供具体体服务的服务务者和行动者者。34二、公共管理理顾客导向的的内涵1.站在顾客客本位进行思思考。2.将顾客视视为主要资产产。3.以顾客满满意作为组织织目标。4.建立与顾顾客之间的长长期互动关系系。在顾客导向的的社会中，公公共服务系统统是以为中心心来设计的，，同时也要具具备积极主动动提供服务的的工作人员，，以及灵活应应变、满足需需求的服务策策略，这样才才能得到公众众的支持。35三、顾客导向向对公共管理理的积极意义义（一）“顾客客导向”的优优点1.可促使服服务提供者对对他们的顾客客真正负起应应有的责任；；2.使组织成成员在决策时时，能减少政政治因素的不不当干预；3.可激发出出组织成员更更多的创新行行为；364.可可让民民众在在不同同种类类服务务之间间做出出多样样的选选择；；5.其其产产出较较能符符合大大众的的需求求，不不容易易形成成浪费费；6.能能培养养顾客客的选选择能能力，，并协协助其其了解解本身身应有有的地地位和和权益益；7.可可创造造更多多的公公平机机会。。37（二））“顾顾客导导向””的变变革1.从从施施政目目标由由专家家决定定，转转变为为对公公民需需求的的考虑虑，即即以人人民的的需要要和价价值作作为组组织行行动的的指导导，使使公共共资源源的投投入与与执行行政策策的过过程，，均能能达到到顾客客期望望的结结果。。2.以以成本本效益益为基基础的的效率率标准准，转转变为为对服服务质质量以以及民民众评评价的的重视视3.依依法行行政转转变为为“产产品质质量””的评评估与与改进进，即即从消消极的的控制制转变变为积积极的的服务务。4.管管理理理念由由控制制员工工转化化为获获取员员工的的认同同。385.从从对特特定““功能能”、、“权权威””及““结构构”的的服从从，转转变为为对““使命命”、、“服服务””、““顾客客”以以及成成果的的高度度认同同。6.责责任由由法规规强制制，转转变为为公务务人员员自主主性的的建立立与认认同。。7.由由一味味的遵遵循““法规规”、、“程程序””，转转变为为对问问题彻彻底理理解并并找出出解决决问题题的方方法。。8.从从“一一条鞭鞭式””的管管理，，转变变为寻寻求民民众的的支持持与认认同。。实行顾顾客导导向的的政府府，可可显著著提高高服务务绩效效，融融洽社社会关关系，，较好好地满满足社社会公公众的的多样样化需需求，，同时时亦可可较大大地促促进政政府服服务质质量、、服务务效率率的提提高。。。。39四、如如何贯贯彻““顾客客导向向”（一））实施施顾客客导向向的途途径、、条件件、方方法1.途途径通常有有3种种途径径：第一，，让顾顾客选选择公公共组组织（（choiceofpublicorganization）），这这就促促使组组织必必须关关注顾顾客到到底需需要什什么；；40第二，，允许许顾客客控制制资源源，并并将其其置于于相互互竞争争的服服务提提供者者之中中，即即竞争争性选选择（（competitivechoice）；；第三，，顾客客质量量保证证（customerqualityassurance）），即即制定定顾客客服务务标准准，并并对那那些很很好地地满足足了顾顾客需需要的的组织织进行行奖励励，反反之则则进行行惩罚罚。412.条条件（1））组织织成员员对组组织目目标具具有共共同的的价值值观；；（2））制定定计划划的决决定因因素是是理性性而非非个人人的权权力地地位；；（3））公共共组织织及其其计划划必须须能够够承受受来自自外界界的各各种批批评；；（4））行政政机关关的结结构与与报酬酬体系系应该该能够够对变变革、、调整整、创创新、、替换换等，，采行行支持持性的的措施施；（5））行政政机关关各部部门要要既能能够固固守其其权力力地位位，又又能够够释放放其部部分权权力。。423.方方法（1））努力力提升升公共共产品品和服服务的的价值值（2））尽力力将顾顾客成成本降降低为为零（3））强化化政府府内部部顾客客也是是“上上帝””的观观念（4））加强强与顾顾客之之间的的交流流与沟沟通43（二））各国国落实实顾客客导向向的实实践1.美美国的的顾客客服务务标准准2.澳澳大利利亚的的顾客客服务务标准准44五、““顾客客导向向”的的若干干问题题（一））政府府员工工也是是顾客客（二））顾客客并不不永远远是对对的（三））顾客客选择择的局局限“顾客客选择择”是是贯彻彻顾客客导向向理念念最基基本的的途径径。但但顾客客选择择主要要运用用于服服务职职能，，并不不适用用于政政策职职能，，在执执行职职能方方面的的作用用也很很有限限。作业：：1，，4，，7459、静夜四四无邻，，荒居旧旧业贫。。。1月-231月-23Friday,January6,202310、雨中黄叶叶树，灯下下白头人。。。13:24:2313:24:2313:241/6/20231:24:23PM11、以我独沈久久，愧君相见见频。。1月-2313:24:2313:24Jan-2306-Jan-2312、故故人人江江海海别别，，几几度度隔隔山山川川。。。。13:24:2313:24:2313:24Friday,January6,202313、乍见翻疑梦梦，相悲各问问年。。1月-231月-2313:24:2313:24:23January6,202314、他乡生白白发，旧国国见青山。。。06一月月20231:24:23下下午13:24:231月-2315、比不不了得得就不不比，，得不不到的的就不不要。。。。。一月231:24下下午午1月-2313:24January6,202316、行动动出成成果，，工作作出财财富。。。2023/1/613:24:2313:24:2306January202317、做前，，能够环环视四周周；做时时，你只只能或者者最好沿沿着以脚脚为起点点的射线线向前。。。1:24:23下午午1:24下午午13:24:231月-239、没有失败，，只有暂时停停止成功！。。1月-231月-23Friday,January6,202310、很很多多事事情情努努力力了了未未必必有有结结果果，，但但是是不不努努力力却却什什么么改改变变也也没没有有。。。。13:24:2313:24:2313:241/6/20231:24:23PM11、成功就就是日复复一日那那一点点点小小努努力的积积累。。。1月-2313:24:2313:24Jan-2306-Jan-2312、世间成事，，不求其绝对对圆满，留一一份不足，可可得无限完美