《行政伦理学教程（第三版）》课件行政伦理学第十二章

第十二章

行政执法伦理12.1

行政执法与行政执法伦理12.1.1

行政执法及其特征执法，又称法的执行，一般是指国家行政机关及其公职人员执行法律、适用法律的活动。

行政执法的特征主要体现在以下几个方面：

（1）行政执法具有单方意志性。

（2）行政执法包含一定的裁量权。

（3）行政执法直接指向具体的行政相对人。

（4）行政执法的内容具有广泛性。

12.1

行政执法与行政执法伦理12.1.2行政执法的伦理诉求

行政机关是国家权力的执行机关，是极其重要、名副其实的执法部门。

要实现行政执法的目的，发挥行政执法的功能和作用，就必须突出地体现出行政执法本身的伦理诉求。

（1）行政执法行为不仅要符合法律的规定，而且要符合伦理道德的要求。

（2）行政执法主体的守法精神的培养需要伦理道德的力量作为基础。

（3）行政执法主体的职业伦理对全社会具有示范性。

（4）行政执法行为的基本原则都蕴含着伦理价值的判断和道德要求。

12.1

行政执法与行政执法伦理12.1.3

行政执法伦理及其内涵所谓行政执法伦理，是关于政府及各行政组织和个人在公共行政活动中的伦理价值取向、制度伦理规范、行为伦理规范的总概括。

首先，行政执法伦理的核心内容和根本的价值观念模式是行政伦理目标和伦理价值，或者说，是行政伦理所承载的一定价值观念并为社会提供集中表达社会占统治地位意识形态的伦理价值取向。

其次，行政执法伦理是作为控制机制的行政执法制度的伦理规范，即组织、管理、制度方面的伦理，主要是一整套将行政执法伦理的价值取向进行外化的制度性模式。最后，行政执法伦理必然以行政执法行为伦理规范的形式出现，即要求行政执法行为必须合乎伦理规范，是针对行政管理主体具体行为的规范，也就是一系列与行政执法实践直接相联系的行为规范。

12.1

行政执法与行政执法伦理12.1.4

行政执法伦理的根本要求单纯地以法为基础开展行政执法与遵从行政执法伦理的要求开展执法活动是有所不同的，在某种意义上，可以说遵从行政执法伦理的要求去开展执法活动有着更高的要求，具体如下：

（1）行政执法要求把公共利益作为行政执法的起点。

（2）柔性执法是行政执法伦理提出的行政执法方式方面的要求。

（3）行政执法伦理要求以自由裁量为行政执法的内涵。

（4）行政执法伦理要求以行政执法的程序规范为基础。

12.2

柔性执法12.2.1

柔性执法的概念

柔性执法是现代行政执法所推崇的一种重要的执法方式，也正是在柔性执法中提出了对执法伦理的要求。同时，柔性执法本身也恰恰是用伦理规范的柔性矫正了法律的刚性。随着现代市场经济和民主政治的深入发展，传统的刚性行政执法已经不能完全适应经济发展和社会进步的需要。行政主体在错综复杂的社会关系面前采取了更为客观、务实的态度，不再固守行政执法的单方意志和强制性，而是尝试运用富含民主、人道精神的柔性行政执法方式。

所谓柔性行政执法，是指国家行政机关及法律、法规授权的组织运用非强制手段依法实施行政行为。它是包括行政指导、行政合同、行政调解、行政奖励等在内的一系列不具有法律强制力的新型行政行为的总称。

12.2

柔性执法12.2.2

柔性执法的特征与传统执法方式相比，柔性执法具有以下特征：（1）行政行为性（2）非强制性（3）双方互动性

12.2

柔性执法12.2.3

柔性执法的伦理价值柔性行政执法的确立既是现代行政法中平等、协商、合作等民主精神发展的结果，也是现代“国家理念、市场功能、政府角色、行政模式的认识和政策不断演进的共同结果”。作为现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府家长式干涉双重缺陷的一种补救措施，柔性执法的全面推行对法治国家的建设具有重要的伦理价值。

（1）补充刚性行政，保障法治实现。

（2）强化行政行为的正当性，提高法律实效。（3）降低行政成本，提高行政效率。

（4）扩大行政参与，实现行政民主。（5）减少行政纠纷，保持社会和谐。

12.2

柔性执法12.2.4

柔性执法模式

1立体的、回应型执法

从执法结构上来看，有扁平结构模式和立体结构模式。扁平结构模式仅仅是简单的“命令—服从”关系，主体间缺乏必要的沟通、对话和互动。“它不仅缺乏民主色彩，而且还会因为相对方的有形、无形抵制而降低功效。”而在立体结构模式中，所有的行政执法主体都被假定为是有限理性的、能动的，在主体之间形成了一种良性互动关系。

从执法性质上来看，有压制型执法模式和回应型执法模式。在压制型执法的场合中，行政权处于绝对的单向支配地位，行政主体倾向于无节制地使用强制手段，无视相对方的特殊利益，或者否认这些利益的正当性，对相对方的意志和要求漠不关心。而回应型执法则以非强制、人性化的执法行为为主，以增进彼此信任和实现社会合作为目的，以尽可能地充分整合行政机关的权力资源和行政相对人的社会资源为基本内容。

12.2

柔性执法12.2.4

柔性执法模式

2弹性化的手段由于柔性执法不同于传统的刚性执法，因而，要求在执法的具体手段方面实现全面创新。这些创新可以概括为以下几个方面：

（1）指导、引导。

（2）劝告、说服。

（3）指点、提醒。

（4）协商、沟通。

（5）行政奖励。

（6）宣传教育。

12.2

柔性执法12.2.4

柔性执法模式

3软约束的制度理念向实践转化的载体是规章制度，新的理念和新的执法手段要得到落实，有赖于系统化的行政执法制度的支撑和保障，柔性执法也需要制度化而使之定型。目前，以下制度值得推行：

（1）提前宣讲制度。

（2）轻微违法告诫制度。

（3）多次违法约见制度。

（4）工作建议制度。

（5）重大案件经常回访制度。

（6）典型案例曝光制度。

12.3

行政自由裁量权12.3.1

行政自由裁量权的伦理本质

在现代行政执法体系中，行政自由裁量权的运用是行政执法权力行使的常见形式。行政自由裁量权是公共行政学中的一个重要概念，从一定意义上讲，行政自由裁量权是一种“自由”行使公共权力的权力，但这种“自由”是法律框架内的一种“自由”。也就是说，这种“自由”既处于法制框架之内，又超出法律条文的具体规定。行政自由裁量权的存在，意味着在法律所未及之范围内，行政主体享有某种程度的决定空间。在行政伦理学领域，行政自由裁量权是一种非制度化的行政权力，因而也是一种伦理性的权力。对于行政自由裁量权的良性运行而言，仅有法律的规范还是远远不够的。实际上，自由裁量领域是一个法律作用式微而伦理道德得以发挥作用的重要领域。

12.3

行政自由裁量权12.3.2

行政自由裁量权的伦理基础就行政自由裁量权是一种“制度之外的”权力而言，只能理解成是一种伦理性裁量权。

一般认为，行政自由裁量权的行使结果应从合理性、目的性、道德性三个方面来认识，只有这样，才能在创新与守成间通过综合辩证而达到行政效率效能、公平公正的均衡状态。我们认为，一个健全的行政自由裁量行为至少应考虑以下几个伦理原则：（1）公共取向（publicorientation）。

（2）反省性选择（reflectivechoice）。

（3）真诚（veracity）。

（4）对程序的尊重（procedural）。

（5）手段的限制（restraintmeans）。

12.3

行政自由裁量权12.3.3

行政自由裁量权的伦理实现机制随着我国政治、经济体制改革特别是行政改革的推进，本身就具有过度自由而可能发生异化的自由裁量权在改革的不确定和社会变动背景下更加容易以权力滥用的形式出现，因此，对自由裁量权的伦理规制显得非常必要。要保证行政自由裁量权的正当使用，防止其滥用，必须采取有效的措施对其进行合理的控制。

（1）通过道德教育，使行政执法人员树立良好的权力道德意识。

（2）通过伦理准则和伦理规范的确立，培养行政执法人员的正当行为选择方式，为行政自由裁量权的正当行使提供行为标准。

（3）通过道德评价，增强行政执法人员正当行使自由裁量权的道德责任感。

12.4

行政执法伦理的重构12.4.1

行政执法伦理的缺失行政执法伦理的缺失就是指行政执法过程缺失或限制了行政伦理的作用，使行政执法行为缺乏自律而抵消了他律，导致了行政执法不正当行为的产生，阻碍了法律目的的实现和损害了政府形象。行政执法伦理的缺失具体表现在以下几个方面：

（1）行政执法价值取向的伦理缺失。

（2）行政执法手段的伦理缺失。

（3）行政执法内涵的伦理缺失。

（4）行政执法程序的伦理缺失。

12.4

行政执法伦理的重构12.4.2

行政执法伦理的建设1行政执法的伦理价值取向

（1）行政执法的目的的正当性。

1.行政执法要以法律赋予行政执法权的目的为根本。

2.行政执法的目的应当符合社会的伦理道德标准。

3.保护行政相对人的合法权益是行政执法目的的应有之义。

（2）行政执法手段的正当性。行政执法手段的正当性要求如下：

第一，守法。第二，公正。第三，公开。

第四，廉洁。

第五，适当。

12.4

行政执法伦理的重构12.4.2

行政执法伦理的建设2行政执法伦理建设的重点

行政自由裁量权是高效行政执法所必需的一项权力，在某种意义上，可以认为行政自由裁量权就是为高效执法而设置的。但是，自由裁量权的“自由”之特性使得它很容易被行政执法者滥用。自由裁量权的滥用，肯定会表现为突破了被授权的范围，从而违背了法律的目的。结果，也就必然会侵犯公民权益，损害公共利益，并破坏了行政执法者的形象。如果行政自由裁量权漫无节制的话，必然造成行政专制。行政自由裁量权的正当使用需要道德支持，加强行政人员的道德建设，以德行政，是保证行政自由裁量权正当使用的根本途径。所以，行政执法伦理建设的重点就是寻求自由裁量权的道德规范。本章小结1.行政执法伦理是关于政府及其行政人员在行政执法活动中的伦理价值取向、制度伦理规范、行为伦理规范的总概括，也就是行政主体在行政执法过程应遵循的伦理规范。柔性行政执法是指国家行政机关及法律、法规授权的组织运用非强制手段依法实施行政行为的过程，是包括行政指导、行政合同、行政调解、行政奖励等在内的一系列不具有法律强制力的新型行政行为的总称。2.行政自由裁量权是公共行政学中的一个重要概念。行政自由裁量权的存在本身就意味着，在法律所未及之范围内，行政主体享有某种程度的决定空间。行政自由裁量权的行使应该遵循特定的伦理准则，正是一系列的伦理准则构成了行政自由裁量权的伦理机制。所以，为了保证行政自由裁量权的正当应用，必须建立起科学、合理的伦理规则，让行政人员知道什么是应当做的和什么是不应当做的，使行政人员有着正确的道德价值定位和价值取向。3.行政执法伦理的缺失致使行政执法行为无法得到自律的规范，这也引发了抵消他律的后果，从而引发了大量不正当的行政执法行为，阻碍了法律目的的实现，损害了政府形象。为了解决行政执法伦理缺失的问题，需要加强行政执法伦理建设，