国际金融监管制度改革的进展及其对中国的影响

美国金融监管改革及对中国

监管改革的潜在影响吴立蔚2010年11月25日

目录

国际金融监管制度改革的进展美国金融监管改革对中国监管改革的潜在影响国际金融监管制度改革的进展

金融监管治理架构的重大变革强化新资本协议框架全面改革资本监管制度建立流动性风险监管国际标准加强大型复杂金融机构的监管重视金融行业薪酬金融监管治理架构的重大变革

G20取代G8

国际经济金融治理的最重要平台确定了金融监管制度改革的方向和时间表金融稳定理事会监督国际金融体系发展，协调制定监管制度，评估实施扩大成员范围：包括24个国家和9个国际组织巴塞尔委员会扩员

制定资本和流动性监管规则扩大成员范围：包括27个国家/地区和7个国际组织西方发达国家长期主导国际金融监管制度的局面开始改变强化新资本协议框架：《强化新资本协议框架的建议》资产证券化风险暴露对银行账户和交易账户中资产再证券化风险暴露提出了更高的资本要求，并要求部分留置。全面风险治理架构明确全面风险治理架构的监管要求，包括董事会和高管层的监督、风险管理政策程序和流程、信息系统要求以及内部控制与审计；要求在设定内部资本目标时全面评估各类风险，包括经济周期风险、集中度风险，及对表外实体的非合同性承诺形成的声誉风险等。信息披露标准全面提高对银行资本结构、复杂交易业务、资产证券化业务、表外业务的信息披露标准。强化新资本协议框架（续）

交易对手信用风险的资本监管

◆大幅提高场外衍生品交易和证券融资业务的交易对手信用风险的资本要求，加强其资本监管

◆推动场外交易合约标准化，鼓励通过中央交易对手进行交易，降低风险传染性。强化新资本协议框架（续）

外部评级弱化新资本协议框架对外部评级的依赖。要求银行对外部评级的资产证券化风险暴露进行内部评估；将国际证监会组织发布的《信用评级机构的行为准则规范》的关键要素纳入在资本框架中使用外部评级的合格标准。

全面改革资本监管制度：《增强银行体系稳健性》增强监管资本基础：强调普通股和留存收益的主导地位；界定并区分一级资本和二级资本的功能；统一资本扣减项目和审慎调整项目；取消专门用于抵御市场风险的三级资本；增强非普通股资本工具吸收损失能力；2017年底，核心一级资本6%，一级资本8%，总资本10%。

全面改革资本监管制度（续）杠杆率监管标准：◆确定银行体系杠杆率累积底线，缓释不稳定的去杠杆化风险；

◆提出资本比总资产的方案，并已基本达成共识；

◆2013年开始双轨制，达标水平为3%（3-5%）；

◆2017年正式将杠杆率监管纳入第一支柱框架。

全面改革资本监管制度（续）反周期超额资本：◆应对最低资本要求的过度亲周期性波动；◆采用更前瞻性的贷款损失拨备制度；◆建立明确的资本留存超额资本目标和机制；◆建立与与信贷过快增长挂钩的超额资本要求；◆超额资本3-5%。

建立流动性风险监管国际标准：

《流动性风险计量、标准和监测的国际框架》流动性风险管理：◆提出两个新指标:流动覆盖率净稳定融资比率

◆7年过渡期，两项指标于2018年1月1日均须达到100%。

加强大型复杂金融机构的监管大型银行实施附加资本要求：建立识别标准：资产规模，相互关联性，可替代性；有限制的自由裁量权，根据对单个银行的评估结果，对统一的附加标准进行调整。

重视金融行业薪酬薪酬的监管：

◆2009年金融稳定理事会（FSB）发布了《稳健薪酬实践的原则》，并出台《稳健薪酬原则的执行标准》。目录

国际金融监管制度改革的进展美国金融监管改革对中国银行业监管的影响

二、美国金融监管改革2010年7月15日，美国国会参议院投票通过最终版本的金融监管改革法案。2010年7月21日，美国总统奥巴马签署了《多德－弗兰克华尔街改革和消费者金融保护法案》。

《多德－弗兰克法案》多德-弗兰克法案被认为是“大萧条“以来最全面、最严厉的金融改革法案，将成为与“格拉斯－斯蒂格尔法案”（《1933年银行法案》）比肩的又一块金融监管基石，并为全球金融监管改革树立新的标尺。核心内容就是在金融系统当中保护消费者。

对于美国金融监管改革的总体印象

美国金融史上的重要变革，反映出美国政府在监管理念和经济理念上的较大调整；监管法案是美国政府在金融稳定和金融竞争力两方面艰难权衡的产物。从保护美国核心竞争力的角度考虑，在法案实施细则的制定上，未来可能产生某些松动；鼓励竞争与创新依然是改革的重要目标。全球金融市场和金融机构已经无法离开金融衍生品、对冲基金、私募股权基金等而独自生存；新法案的最大缺陷：缺少宏观经济政策与金融监管的配合。

沃尔克规则：最具争议的条款

实质和影响：混业经营的限制，竞争力受影响（利润下降10%以上）巨大争议：欧盟和日本拒绝采取类似管制实施前景：有可能产生松动沃尔克规则的具体内容原则上：禁止银行开展自营业务；禁止银行投资或资助对冲基金和私募股权基金。在满足一定条件下，可以开展的自营业务和投资：购买由美国联邦政府及其下属机构（如房利美、房地美、联邦家庭贷款银行、联邦农业抵押公司）以及州政府及其下属机构发行的债券凭证；为满足客户和交易对手的短期需求，可以交易各类证券和其它金融工具；沃尔克规则的具体内容（续）为降低银行风险而进行的对冲交易（除农产品掉期、能源掉期、多数金属掉期以外的衍生品交易均可以进行）；可以投资于符合《1958年小型投资公司法案》的小型投资公司，这些投资主要用于提升公共福利，包括修复历史建筑的投资等；可以购买、销售保险公司发行的证券，这些证券只能用于和保险业务相关的领域；允许银行向对冲基金或私募股权基金进行微量投资（Deminimisinvestment):银行向对冲基金或私募股权基金的投资额必须在该基金成立的第一年之内减少到基金总额的3%以内（经美联储审查批准，可以将此期限延长至3年）；沃尔克规则的具体内容（续）银行向对冲基金或私募股权基金的投资额不能超过其一级资本的3%；以上所有规定不影响银行进行贷款证券化业务；受美联储监管的非银行金融公司在开展自营交易和投资对冲基金、私募股权基金时需要满足更高的资本金要求；关于以上规定的执行：在本法案生效之日起6个月内由金融稳定监管委员会对法案执行的具体细则开展研究；在上述研究完成之后的9个月内制定出具体规则；在制定出具体规则之后的12个月内（最迟不晚于本法案生效后的2年）开始执行。关于沃尔克规则的争论

自由派观点：监管过严，影响银行的竞争力。强硬派观点：1.“3%的微量投资许可”太松，应该完全禁止。2.允许银行以对冲风险的名义交易金融衍生品，并不能降低风险。银行从事衍生品交易的价值：风险转移能够降低系统风险

风险转移的3种方式：套期保值、保险和分散化套期保值：远期、期货、掉期、期权保险：传统的保险业务，CDS分散化：CDO根据沃尔克规则，银行可以使用以上3种方式投资衍生品进行风险管理，但不允许单纯的投机。对于CDS的交易，银行需要将其转到一个独立资本的分支机构进行。风险转移的价值让不同的行为主体承担它们所能够承担的风险，即使风险爆发，也不会发生破产等后续损失，因而总风险被锁定。风险转移通过消除后续风险而降低了市场的总风险。沃尔克规则允许银行使用金融衍生品转移风险，不仅降低了银行风险，也降低了整个经济系统的总风险。

二．住房抵押贷款改革

★住房抵押贷款改革的基本原则：确保贷款者能够偿还贷款；确保贷款者获得公平的、没有欺骗和误导的贷款。★美联储负责对住房抵押贷款发起机构进行监管：建立全国性的最低贷款标准：能够偿还（AbleToRepay）；禁止贷款发起机构向不能偿还贷款的人发放住房抵押贷款；禁止贷款机构诱导贷款人支付不公平的费用；禁止向经纪机构支付报酬，以避免它们引导借款人借入高价贷款二．住房抵押贷款改革

（续）禁止对不同种族、性别、年龄贷款者的歧视；禁止对所抵押资产的评估值做假；贷款机构和经纪人必须给予申请贷款者充分的信息披露；美联储有权要求贷款机构和经纪人披露更多的信息；对于违背监管要求的抵押贷款发放机构以及经纪人，将处以罚金，数额最高值为：3年贷款利息+贷款人损失+代理费。★抵押贷款机构可以继续发放非标准抵押贷款浮动利率贷款：帮助消费者延迟偿还利息和本金；反向抵押贷款：房主将房产抵押给银行，获得定期的收入，期末房产产权转移给银行；过桥贷款：消费者申请该贷款购买新房，并承诺在12个月内在同一地区出售自己已有住房。二．住房抵押贷款改革

（续）★在住房与城镇发展部内成立住房咨询办公室，为监管部门提供与住房相关的所有业务咨询，与相关部门共同开展研究，制定具体规则并实施监管；为业主及房屋出租提供咨询服务。★美国住房抵押贷款改革的特点及其对中国的启发强调对消费者的保护：禁止对消费者的误导、欺骗和过度收费；出现问题由贷款发起机构负责赔偿保持住房抵押贷款的灵活性和多样性：利用抵押贷款实现收入的跨期分配，刺激消费需求，促进经济增长，改善居民住房条件对于贷款的“最低标准”并没有充分的定量指标，完全取决于贷款机构的具体执行和美联储的监管力度。

三．防范系统风险

建立金融稳定监管委员会美联储改革终结“大到不能倒”

理顺危机救援机制新法案在监管系统风险方面的三大特点

监管理念的变革金融系统具有内生的脆弱性，强有力的监管十分重要；机构规模与系统风险正相关，需要对规模进行限制，“小的是美的”；系统风险难以避免，危机救援不可或缺。

监管理念的变革说明，人类对于金融市场运行范式的理解在转型：理性、线性、均衡的范式→非理性、非线性、非均衡的范式监管理念的变革（续）我们需要一个新范式来理解正在发生的一切。目前的范式，即金融市场会趋向于均衡的说法不仅是错误的，而且具有误导性。我们目前遇到的麻烦主要归咎于国际金融体系的发展是建立在这个错误范式的基础之上。——索罗斯现在这场危机之后，可能会出现经济理论和哲学观的重大转变以及制度结构的重大调整。——中国银监会顾问沈联涛监管理念的变革（续）次贷危机的部分原因在于人们的“非理性亢奋”。------诺贝尔经济学奖得主保罗•克鲁格“萧条的唯一原因就是繁荣。”——法国经济学家克莱门特•朱格拉金融危机的历史和行为金融学的大量研究表明，人类在经济社会活动中的非理性偏差长期而普遍地存在，这是人类行为的基本特征，无法根除。因此，金融危机不可避免。监管理念的变革（续）“未来监管体制安排的宏观审慎取向还需要进一步加强和扩充，要投入更多资源用于对机构之间关系以及机构与整个金融环境关系的研究上……要加强央行在宏观审慎监管和危机治理方面的职能……即使如此，排除系统内的所有风险是绝无可能的，我们能做的，就是尽量让系统更具有弹性，减少金融危机的频度和危害。”——荷兰央行行长努特·韦林克监管模式的改变监管权力的制衡

美联储、财政部和金融稳定委员会的相互制衡；美联储内部：主席和副主席的相互制衡防范系统风险建立金融监管委员会对于在规模和复杂性方面不断增长的金融机构，委员会有权建议美联储加强对它们的监管，在资本金、杠杆率、流动性等方面提出更高的要求；在2/3委员投票通过（必须包括主席）的情况下，有权要求美联储监管被委员会认定对金融稳定有潜在风险的非银行金融机构；在2/3委员投票通过（必须包括主席）的情况下，有权批准美联储提出的建议，分拆大型金融机构；在财政部内建立金融研究办公室，构建由经济学家、会计、律师、前任监管高官等组成的团队，负责收集数据并向委员会提供技术支持；建立最低杠杆率标准，有权要求金融机构接受此标准。防范系统风险（续）美联储改革限制美联储的紧急贷款权限，紧急贷款只能用于向金融系统注入流动性，而不能用于救助失败的金融机构。紧急贷款须经财政部长批准。审计署负责对紧急贷款进行审计。对于在本次危机中的贷款审计结果将于在今年12月1日前在美联储网站公布。由总统提名任命一位专门负责监管的美联储副主席，每半年向国会报告一次监管情况。对于流动性问题的紧急债务担保：在金融稳定受到威胁的情况下，经美联储和联邦存款保险公司2/3委员的批准，联邦存款保险公司可以为享受存款保险的银行（或金融公司）提供债务担保；财政部长审批担保期限和条件，总统负责推动担保在国会的通过。美联储有权制定动态的资本充足率标准以消除顺周期性防范系统风险（续）终结“大到不能倒”◆对于在规模和复杂性方面不断增长的金融机构，委员会有权建议美联储加强对它们的监管，在资本金、杠杆率、流动性等方面提出更高的要求；◆在2/3委员投票通过（必须包括主席）的情况下，有权批准美联储提出的建议，分拆大型金融机构；◆集中度限制：银行或金融公司兼并后的合并负债不得超过全国所有银行或金融公司负债总额的10%；跨州银行兼并后的存款不得超过全美存款总额的10%；如果兼并中的一方是破产或将要破产的机构，则不受上述限制；防范系统风险（续）葬礼计划：具有系统性影响的大型机构必须定期提交在公司破产时能够采取的快速有序清偿计划。如果不能提交可以接受的计划，则该公司将会在资本充足率、规模和经营活动等方面受到限制，甚至可能被分拆。有序清算程序：在美联储、金融稳定委员会和联邦储蓄保险公司三方同意的前提下，可以强制要求威胁金融稳定的机构进入清算程序。防止“道德风险”：破产损失和清算成本由破产机构的股东和未担保的债权人承担，纳税人（也就是政府）不承担任何损失。联邦储蓄保险公司可以根据清算预期回收金额借贷一定数量的资金用于清算，清算完毕该贷款必须首先偿还。政府机构不能成为破产公司的股东。加强金融衍生品监管

建立对场外衍生产品，包括信用违约掉期的全面监管要求申报交易及风险敞口惩戒市场欺诈操纵和不当行为