应急预案编制管理

HPUPublicsafety应急预案的编制与管理夏保成

河南理工大学应急管理学院执行院长中国地震局应急预案管理专家组副组长讲座内容应急预案编制第一部分应急预案的管理第二部分什么是应急预案

第一第一部分：应急预案编制应急预案的编制过程第三第二编制什么样的应急预案河南理工大学应急管理学院安全、安全管理与应急管理公共安全管理：着眼于安全，注重灾害的预防，消除脆弱性应急管理：着眼于事件的处理，从预防、准备到应对认识安全管理与应急管理：从魏文王问扁鹊三兄弟的故事谈起······（公元前407—前310）姬姓，秦氏，名越人从安全管理、应急管理到危机管理日常安全管理工作重点：应急处置措施？应急管理突发事件工作重点：风险防范灾害减除监测监控恢复重建危机管理工作要求：停止日常亲临现场全力以赴救死扶伤控制事态消除影响什么是应急管理？围绕突发事件展开1.会发生什么样的突发事件？3.检验预设的应对方案是否管用！2.这种突发事件怎么应对？突发事件情景是应急管理的基本出发点突发事件情景演习演练应对预案应急预案的处置对象：突发事件突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件

——中华人民共和国突发事件应对法什么是紧急事态紧急事态突发事件缓发事件环境剧变一个时期积累的结果：积劳成疾突然发生的：突变、出乎意料市场环境的巨变：影响了原有的生存方式特征：打乱了正常秩序，造成重大影响（预期后果严重），需要特别应对：体制、机制、规制、资源应急预案的含义应急预案是一个政府或组织针对紧急事态所采取的全部行动的方案，它要规定政府或管理部门在紧急事态前、中、后的工作内容。简言之，它是预先制定的突发事件发生时的处置方案。它要回答：在什么样的情况下；由谁和哪个权力部门；用什么样的资源；采取什么样的紧急事态应对行动。认识应急预案：事件、处置环节和安排突发事件起始认识突发事件的发展过程、危害方式、危害后果结束节点1节点3……节点2处置环节/措施根据事件进展确定处置的环节和措施预警/警示疏散撤离控制事态善后处置灾民安置处置任务安排把处置环节和措施安排到责任部门（人）预警承担疏散实施处置事态灾民安置实施善后落实1111《美国国家应急准备情景》NPSNPGNRFNIMSNIPP美国政府：构建突发事件情景做应急准备基于能力需求做好平时准备场景《预案编制针对场景》构想了恐怖主义袭击、重大自然灾害和其它紧急事态的15种场景的范围、规模和复杂性任务《通用任务概览》提供了针对15种场景所需要的资源的任务清单，每一个责任实体所应该承担的职责和任务。能力《目标能力概览》规定了各级政府应有的和需要发展的36种能力和能力标准建设指导美国国家准备目标主要解决3个问题：“我们需要做什么样的准备？怎样做准备？怎样确定工作的优先权以弥补现有的缺陷？”用以下三个文件解决，是为制定编制基于能力的预案的工具。

处理什么事件需要什么资源建设什么能力能力准备（建设)：3个阶段、10个步骤第一阶段：界定能力的指标标准1.我们应该为什么做准备？2.需要执行什么任务？3.哪些任务最重要？4.执行这些重要任务需要什么样的能力？5.重大事件需要什么能力标准？6.我们怎样分担发展和保持能力的责任？第二阶段：达到能力指标标准7.需要什么样的能力？8.我们有合适的能力吗？9.怎样分配我们的资源以带来准备的最大改进效果？第三阶段：对准备实施评估10.我们准备得怎么样？预案：有能力建设支撑才能靠得住！预案的实质：能力与情景的匹配匹配系需求产生模式匹配与满足模式准备系指挥部灾害情景资源需求体制机制资源保障情景系处置任务应急救援方案应急能力应急预案处置的保障：应急准备应急准备是为可能发生的突发事件在平时做好处置所需要的能力准备。能力是处置突发事件的各种功能性需求。能力可物化为应急资源。为什么要编制预案？看法1看法2看法3看法4没有预案照应处置突发事件.有了预案也不能处置突发事件有了预案就万事大吉有没有预案都无妨大局几种流行看法——普京与库尔斯克号核潜艇事故2000年8月12日出事，14日8时海军总司令库罗耶多夫向正在黑海度假的普京汇报。但普京没有立即结束休假赶往现场；16日普京就潜艇被困一事首次正式表态。救援时机事发之后第一时间拒绝外界提供救援帮助；救援方案挪威潜水员在抵达出事地点仅一天便打开了潜艇应急救生舱门，而俄罗斯海军认为因损坏而无法打开：救援能力《共青团真理报》已在17日以红色大字写道：“‘库尔斯克’号的船员昨天没有发出声息。为什么总统还不说话？”该报说“全国上下过去五天只关注一个问题——那就是他们是否会获救，他怎么可以默不作声？”舆论指向为什么要编制应急预案A编制预案的必要性突发事件的特点第一特征：突发事件的突然性，令人猝不及防预案的作用：心理准备知道该做什么。避免不知所措。预案解决的问题来自于突发事件的突然性、严重性和复杂性突发事件与应急预案的关系为什么要编制应急预案B编制预案的必要性突发事件的特点第二特征：突发事件的灾难性和复杂性，往往超出了正常的处置能力，需要超乎寻常的资源量来应对。预案的作用：资源准备到位手中有应对的资源避免无手段应急预案解决的问题来自于突发事件的突然性、严重性和复杂性突发事件与应急预案的关系为什么要编制应急预案C编制预案的必要性突发事件的特点第三特征：特别严重的突发事件需要超出正常工作程序和工作机制来处置预案的作用：体制机制安排到位应急工作机制具备避免无序应急预案解决的问题来自于非常态突发事件的突然性、严重性和复杂性突发事件与应急预案的关系应急预案对日常应急管理工作的指导作用二问需要什么应对？应对突发事件的手段、资源、机制一问会发生什么？各类可能的突发事件三问该做什么工作？平常的对应性工作日常做应急预案工作要三问：应急工作平常做，应急时刻能工作！什么是应急预案

第一第一部分：应急预案编制应急预案的编制过程第三第二编制什么样的应急预案我国政府应急预案体系国家级预案地方级预案总体预案部门预案专项预案企事业单位预案重大活动预案编制预案的种类和针对事件

规定政府的突发事件处置的一般程序、原则和依据；确定处置的责任人（部门、部门、自然人）及其责任；确定责任人处置过程的运行机制；规定应急资源保障的途径和方法总体预案各级政府、各大部门（系统、组织）都需要制定总体应急预案编制预案的种类和针对事件专项预案

政府或部门（系统、组织）制定的针对某一特定种类的突发事件的处置方案。其内容是在本政府或部门的总体应急预案的框架内，实施对该类突发事件的应对程序、方法和资源配置。我国国家专项预案：

专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案。部门需要制定的预案1.部门本身所直接负责处置的突发事件；2.部门牵头处置的突发事件3.辅助性预案：需不需要？编制预案的种类和针对事件重大活动应急预案：政府或部门制定的针对某一重大活动制定的一次性应急方案。企事业单位的应急预案：根据企事业自己的行业性质和风险特点，制定针对某一类或几类突发事件的预案。具有类似专项预案的特征。企事业应急预案要求具体到应急责任人（组织与责任人）、程序、方法、资源等等细节性问题。编制预案：理解应急管理的逻辑1.会发生什么样的突发事件？3.检验预设的应对方案是否管用！2.这种突发事件怎么应对？突发事件情景是应急管理的基本出发点突发事件情景演习演练应对预案认识预案：处置突发事件的逻辑设备队伍物资设施资源步骤1预警步骤2疏散步骤3控制事态步骤4搜寻救援情景责任主体应急预案的四个要素应急预案的实质：资源与情景不断适应设备队伍物资设施资源：因变量情景：自变量预案：情景主导与能力主导能力主导：四级响应责任主体：因变量编制预案逻辑进程（1）：情景引导发生了什么事？发生了什么？多大规模？什么性质？后果怎样？突发事件情景1.定准事编制预案逻辑进程（2）：责任分工谁来管？确定责任人发生了什么事？发生了什么？多大规模？什么性质？后果怎样？突发事件情景1.定准事哪些部门？各级响应响应的对应性2.找对人编制预案逻辑进程（3）：资源保障谁来管？情景突发事件情景责任人1.定准事2.找对人拿什么东西管？设备队伍物资设施资源3.资源够编制预案逻辑进程（4）：应对措施发生了什么事？突发事件情景1.定准事谁来管？责任人2.找对人设备队伍物资设施资源拿什么东西管？3.资源够4.措施实一工作内容预警二工作内容疏散三工作内容控制事态四工作内容危机沟通采取什么措施管？什么样的预案是正确的？预案要求措施正确资源到位管用！情景引导什么是应急预案

第一第一部分：应急预案编制应急预案的编制过程第三第二编制什么样的应急预案三、应急预案的编制编制过程测试实施编制准备工作一工作二工作三应急预案编制工作1、编制准备应急预案是公共安全管理的最后防线！熟悉掌握相关的法律法规明确的工作方案和方式恰当的人选在编制预案之前，应该——开始编制成立预案编制小组人员构成代表性人员资质专业性人员身份权威性编制小组预案编制小组：人员构成本地参加突发事件处置的所有部门所有可能受突发事件影响的部门谁来编预案？预案编制小组成员：专业性

参加应急预案编制小组成员的基本条件在本单位具有决策力有相关专业知识有突发事件处置经验政府预案编制小组成员：代表性下级行政部门负责人消防、公安、环保、卫生邮电、交通和运输广播、电视等新闻媒体法律顾问、有关企业上级政府或应急机构代表重要部门代表如学校、医院、志愿者代表等行政部门领导应急管理部门负责人技术专家市政、医院、卫生防疫编制小组成员特别注意：成员的权威性预案编制小组成员必须有足够的级别，保证其所代表的组织或机构对小组所做的决定负责。2、

应急预案的编制过程预案编制步骤1.确定情景：危险分析2.确定责任人及承担模式3.分析资源：4.确定应对程序5.形成预案文本突发事件情景引导管用的能指导平时战时的法规确定责任人和体制机制应急能力保障的物化基于案例分析的正确处置方法步骤一：确定情景：危险分析预案编制步骤2.确定责任人及承担模式3.分析资源4.确定应对程序5.形成预案文本1.确定情景：危险分析最需要哪种预案通过危险分析得出确定突发事件情景危险分析危险分析危险分析：最需要编什么预案？危险分析的步骤：预案的科学基础确定灾害的情景：自变量解决的问题：突发事件情景发生了什么事？发生了什么？多大规模？什么性质？后果怎样？突发事件情景1.定准事引导问题：本应急预案是针对哪一种突发事件的？适应的规模化后果属于什么级别？编制预案的基础：危险分析危险分析（HazardAnalysis）：识别并描述危险及其对社区的影响。危险分析的任务是：（1）识别一系列可能发生的危险；（2）确定危险发生的频率及其造成的破坏；（3）确定危险对管辖区所造成的影响；（4）突出最有可能和最有破坏性的危险；（5）确定面对危险时管辖区的脆弱所在。（6）预计应该准备哪些行动，可能需要哪些资源。危险分析确定制定哪些预案哪些风险必须优先对待辖区存在什么风险危险影响对象和范围危险分析是干什么的？危险分析：识别并描述危险及其对社区的影响。危险分析的五个步骤2.描述危险3.描述辖区及其环境

4.确定脆弱性5.情景设置1.识别危险（1）识别危险识别危险是调查在管辖区内已经出现或可能出现的公共安全事件的种类，形成一份危险清单。自然灾害干旱、地震、洪水、飓风、泥石流、龙卷风、暴风雪……事故灾难火灾、爆炸、危险性原料泄漏、放射性物质泄漏、电力故障、建筑物下陷与坍塌、飞机坠毁、火车出轨……公共卫生事件传染性疫病、食品安全事件……社会安全事件恐怖行动、群体性事件、市场急剧波动……危险分析的五个步骤1.识别危险3.描述辖区及其环境

4.确定脆弱性5.情景设置2.描述危险危险描述常用术语（2）描述危险频率/历史严重性/强度/级别地理范围警报的可用性可管理性

时间框架/发作速度周期模式危险描述工作表危险:可能的级别（社区可能受影响部分的百分比）：□灾难级的Catastrophic：超过50%□严重级的Critical:25%到o50%□一般级的Limited:10%到25%□微小级的Negligible:不到10%发生频率FrequencyofOccurrence□极可能：次年发生概率接近100%。□很可能）：次年发生概率、或以后10年至少发生1次的概率在10％～100％之间。□可能：次年发生概率、或以后100年至少发生1次的概率在1％～10％之间。□不太可能：以后100年发生概率低于1％。周期模式SeasonalPattern:最有可能受影响的地区：可能的持续时间（ProbableDuration）：可能的发作速度PotentialSpeedofOnset（警报时间的可能数量）：□时间最短（或没有）警报（Minimalornowarning）。□6～12小时警报□12～24小时警报□24小时以上警报现有的警报系统：是否存在脆弱性分析？□是□否危险分析的五个步骤1.识别危险4.确定脆弱性5.情景设置2.描述危险3.描述辖区及其环境

关键的管辖区描述要素要素地理财产基础设施人口状况应对机构要素具体内容■主要的地理特征■典型的气候类型■数量■类型■年代■建筑法规■关键设备■潜在的间接危险■公共事业建筑、布局、通道■通讯系统布局、特征、后备■道路系统■空中水路支持■人口数量、分布、密集度■易受攻击地区的人口数量■特殊人群■动物数量■位置■联系地点■设备■服务■资源危险分析中的作用■预测风险因素，以及潜在的危险与间接危险的影响■预计潜在的危险对地方影响的结果■确定可用的资源（如，避难所）■确定脆弱点■准备疏散路线、紧急状态通讯、以及预计应对与恢复的需要■预计灾难对人口影响的结果■发布警报信息和公共信息■部署撤离与群众照顾■确定应对能力（3）描述管辖区及其环境易受伤害的特殊人群（如老年人、儿童、外国人）以及他们在管辖区的位置特别容易受伤害的地区，商业中心、车站、学校、博物馆、化工厂、核设施确定辖区内那些拥有在应急管理中可能会有用的专门技能或知识的群体预案编制小组应该特别关注危险分析的五个步骤1.识别危险5.情景设置2.描述危险3.描述辖区及其环境

4.确定脆弱性（4）确定脆弱性什么是：什么使一个事件（event）在一个政府的管辖下变成了小问题，而在另一个政府管辖下却演变成了一场灾难？为什么在飓风中有的房子毁坏了，而另一些却安然无恙？为什么两次相同烈度的地震在洛杉矶只引起不到100人的死亡，而在印度的古吉拉特（Gujarat）却导致20000多人的死亡？对危险的暴露度和易感性！确定脆弱性：脆弱性认识目的是：寻找最容易遭灾的脆弱目标暴露度敏感性响应能力组织的鲁棒性危险/扰动社会单元的脆弱性潜在的可能引发突发事件的因素、危险源危险品社会矛盾成灾条件在灾难面前抵抗力弱、受损失大的目标幼儿园敬老院低洼地居民区商场、电影院脆弱目标易攻击对象敏感因素隐患解释：隐患与脆弱目标基层部门需要排查什么？确定脆弱性—量化风险2.设定保护的优先权3.划分严重性等级

量化风险1.确定受特定危险威胁的管辖区要素：人群、设施危险分析

2.描述危险3.描述辖区及其环境

4.确定脆弱性5.情景设置1.识别危险（5）情景设置设定突发事件情景（形势）这些情景假设将展示危险的发展并导致启动某一级别的应急响应。情景设置是编制应急预案的针对对象，依据和逻辑起点情景设置的主要内容1.具体事件3.事件影响撤离人口、形势发展、伤亡人口、财产损失、环境破坏、生命线与基础设施损坏2.事件规模烈度、影响范围、持续时间合理规模原则

适度弹性原则

预案的第一要素什么样的情况下（情景）情景设置情景系的结构、内容与作用资源需求人员（指挥者、基本队伍、专家、支持者）装备/材料/设施（数量、规格、到达时间）处置任务任务目标任务分解工作量时间要求其他指标限制条件灾情快速评估事件评估人员30分钟到现场，2小时完成评估规模影响后果时间、范围、烈度、趋势影响的区域、道路、人口受损的路、桥、隧状态某交通突发事件应急预案步骤二：确定责任人及责任承担模式确定责任人确定职责对应责任人和职责预案编制步骤1.确定情景：危险分析2.确定责任人及承担模式3.分析资源4.确定应对程序5.形成预案文本确定责任人及责任承担模式确定责任人确定职责对应责任人和职责确定职责解决的问题：确定责任人和责任承担模式谁来管？确定责任人发生了什么事？突发事件情景哪些部门？各级响应响应的对应性2.找对人引导问题：这样的突发事件应该有哪个部门牵头、哪些部门协助？它们之间的职责的程度模式（体制机制）怎样安排？确定职责-确定预案编制小组成员所代表的每一个机构，都要明确并表明其任务，同时还要说明履行职责与任务时的权限。详细列举责任人、责任部门和他们的具体责任。确保应急中所有部门都明确任务与职责并且确保机构间的职责与任务没有重叠。做到：职责没有遗忘，没有重叠。预案的第二要素：谁负责处理该突发事件？（责任人）确定职责-确定针对每一个应急环节，所有机构都必须能够确定其承担的是：

主要任务——从始至终持续行动的牵头人和主力军职责；次要任务——为了保障承担主要任务的机构所承担的任务；根本没有任务确定职责-描述列出相关机构或个人，并说明他们应对危险的任务。列出危险（事件），确定领导应对的与支持的机构。两种描述方法：

(1)按机构描述，有利于每个指挥者检查其机构全面的任务情况。

(2)按危险事件描述，可以使应急管理人员等所有的人员得到任务与职责的总结。参考应对程序确定职责每一个步骤的任务？由哪些部门来干？措施1措施2措施3措施4措施5预警疏散撤离危险沟通先期处置灾民安置突发事件职责对应1：以事件定责任部门破坏性地震消防部门民政、红十字会公安医疗、防疫地震局交通和运输部门生命线部门新闻媒体通讯部门依据工作任务定部门（责任人）：确定牵头部门和支持部门以任务定部门责任任务主要责任次要责任没有责任预警指挥部气象部门新闻媒体、通讯部门消防、医疗、公安、民政部门疏散撤离公安交通、医疗、民政、市政新闻媒体、通讯、气象危险沟通？？？先期处置？？？灾民安置？？？环节职责对应2：以部门定任务生命线部门消防部门交通和运输部门新闻媒体行政部门领导应急救援部门公安部门医院、卫生防疫民政、红十字会指挥调度人员搜寻救援抢险保通救援维护治安、救援预警发布、危险沟通处置、救援保障救死扶伤，防疫灾民安置确定职责：职责分配任务与职责的分配必须能被预案编制小组所有成员及其所代表的机构同意并接受。应急预案的编制过程什么是资源资源分析步骤以任务定资源预案编制步骤1.确定情景：危险分析2.确定责任人及承担模式3.分析资源4.确定应对程序5.形成预案文本步骤三：分析资源什么是资源资源分析步骤以任务定资源分析资源应急就是对资源的充分占有、合理配置和快速展开解决的问题：用什么来应对突发事件谁来管？情景突发事件情景责任人1.定准事2.找对人拿什么东西管？设备队伍物资设施资源3.资源够引导问题：需要哪些资源？数量够不够？品种规格是否对路？不够的怎么解决？分析并确定资源是为了确定：

a.有效的应急响应需要什么资源(压迫性需求）？

b.在本辖区内当前拥有哪些资源？

c.资源现状与需求的关系（短缺还是过剩）？分析资源预案的第三要素使用什么资源资源是应对和处置突发事件所需要的全部要素，包括人力资源、物资资源和装备设施资源等等。分析资源的步骤弄清应急所需要的所有资源和服务确定它们的来源和获得方法分析现有资源的满足状况确定获得不足资源的措施检查落实资源的到位情况避难设施？生活保障？灾民安置AB民政/志愿者？D医疗保障？C以任务定资源应急预案的编制过程应对措施程序四级响应应对内容预案编制步骤1.确定情景：危险分析2.确定责任人及承担模式3.分析资源：4.确定应对程序5.形成预案文本步骤四：确定应对程序应对措施程序四级响应应对内容确定应对程序解决的问题：可靠的应对措施发生了什么事？突发事件情景1.定准事谁来管？责任人2.找对人设备队伍物资设施资源拿什么东西管？3.资源够4.措施实一工作内容预警二工作内容疏散三工作内容控制事态四工作内容危机沟通采取什么措施管？引导问题：这些应对措施是否可靠？是否从案例研究中得来？参考应对程序确定职责：研究案例每一个步骤的任务？由哪些部门来干？措施1措施2措施3措施4措施5预警疏散撤离危险沟通先期处置灾民安置突发事件四级响应的含义：资源动员程度体制动员资源动员机制安排根据应急预案迅速制定本级响应的处置方案！时间限制：2小时各级响应需要不同的参与元素！甚至程序和措施！一级响应二级响应三级响应四级响应解释：灾害应对内容与程序应对是“在事件中拯救生命、减少损失的全部行动”。在预警优先的前提下应对行动的内容包括四大类：应对的内容3确保重要政府功能和服务的连续性（执法、公共工程）1对（可能）受害者提供特别帮助（疏散撤离与安置）4危险沟通（与灾民互动与外部社会的信息沟通）2对事件本身的处置与事态的控制（可控与不可控）技术要求便利性要求测试与发布应急预案的编制过程预案编制步骤1.确定情景：危险分析2.确定责任人及承担模式3.分析资源4.确定应对程序5.形成预案文本步骤五：形成应急预案根据前面的工作，形成完整的突发事件应对预案。编制过程中要考虑相关法律、法规的要求。形成预案文件时应充分收集和参阅已有的应急预案，尽可能避免应急预案的重复和交叉，并确保与其他相关应急预案的衔接和一致性。形成应急预案文件技术性要求：2.连续性。保证应急预案每个章节及其组成部分在内容上的相互衔接，避免出现脱节和错位。3.一致性。保证应急预案的每个部分都采用相似的逻辑结构。4.兼容性。预案应尽量采取与上级机构一致的格式与术语，以便各级应急预案能更好地协调和对应。1.结构合理性。合理地组织预案的章节，以便与预案相关的每个读者都能快速找到各自所需要的信息。形成应急预案文件编制应急预案要充分考虑读者的方便！考虑两大读者群：应急管理工作者、群众我们需要的预案是：既说明了响应所涉及各部门的职责以及它们相互间关系等问题，并向其提供总体概述；又可以使它们很容易的找到他们所需要的部分。一般方法：提供简写本3、预案的测试与实施专业机构来做。内容——编制过程的合理性；情景设置适当性；责任主体与责任分配的适当性；资源的落实情况与措施；应对程序的合理性；受众了解的广度与深度1评估完整的演习方案。内容——讨论会、桌面演习、功能演习、全面演习演习总结报告及落实情况2演习一个完成的预案必须要经过测试才能发布！两种测试方式预案实施：投入使用实施的概念内涵实施的工作内容实施的时间点将宣传教育纳入实施中投入使用，发生效力。含非启动响应状态和启动响应状态编制完成并经过专业评估后发布；不必要经过演习；演习需要一个周期宣布预案的法律效力落实预案的各项内容（平时）重点是应急资源准备！让使用受众都了解，并掌握自己应该承担职责的部分预案实施预案实施—应急资源定期检查落实各应急机构应根据应急预案的要求，定期检查落实本部门应急人员、设施、设备、物资等应急资源的准备状况，发现额外的应急资源需求，保持所有应急资源的可用状态。预案实施：宣传、教育、培训各应急机构应广泛宣传应急预案，使普通公众了解应急预案中的有关内容。同时，积极组织应急预案培训工作，使各类应急人员掌握、熟悉或了解应急预案中与其承担职责和任务相关的工作程序、标准等内容。讲座内容应急预案编制第一部分应急预案的管理第二部分问题诊断预案实施预案管理AB演习与修订D预案宣传C什么叫预案管理？根据变化了的条件和演习的结果对公布的预案做不断的修订以保证其适合新形势的过程。我国应急预案编制中存在的问题问题1：责任主体的有效性问题2：情景设置的有效性问题问题4：应急措施的缺位与有效性问题3：资源保障的有效性问题问题5：应急预案的实施力问题影响应急预案有效性的因素责任主体

资源保障情景设置

机制设置影响因素预案适用范围预案的实施条件预案的实施主体预案的实施程序应急预案工作流程构成责任主体（政府）应急资源应急措施突发事件一.责任主体的有效性规则：责任主体（某一级政府）与客体（突发事件规模）恰当的对应性中央政府省政府市政府县政府IV级III级II级I级为什么需要对应？对应性是由各级别政府的应对能力决定的中央政府的资源省政府的资源市政府的资源县政府的资源我国的一盘棋体制中央政府省政府省政府省政府省政府省政府省政府地方政府地方政府地方政府地方政府地方政府地方政府指挥、支持或应对！所在省所在市X县市政府应对省政府应对事件发生地该县政府解决同一个事件的责任主体问题中央政府应对预案连接问题

上一级预案启动后，下级预案如何与上级预案衔接：地方各级、各系统的预案应该配合和服从上级预案。此时灾区政府从应对主体转变为应对次主体，主要职责由灾害处置变为灾害处置保障，确保国家应急行动的落实与实现。解决思路：责任主体转移地方管理为主：指永远不能放弃责任，从责任主体向次主体转变，从应急主导变为应急配合确定责任次主体的职责：向导性？支持性？确定逐级介入原则应急预案如何制定？只制定自己作为责任主体的事件预案！灾情快速评估是实现逐级介入的关键。预案衔接问题二.情景设置中的有效性问题应急预案情景设置是在应急预案编制中根据危险评估的结果对突发事件的完整的情节、规模和形势的假设和推定情景设置是应急预案的逻辑起点和展开依据

情景设置的主要内容情景设置必须考虑以下所有因素1.具体事件2.事件规模烈度、影响范围、持续时间3.事件影响撤离人口、形势发展、伤亡人口、财产损失、环境破坏、生命线与基础设施损坏情景设置合理规模原则

适度弹性原则

预案情景设置示例X市地震预案房屋轻度破坏：局部破坏、开裂，经小修或者不修可以继续使用；地表出现裂缝及喷沙冒水；低于3%人员伤亡房屋中等破坏：结构受损，需要修复才能使用；少数破坏路基塌方，地下管道破裂；低于15％人员伤亡7地震烈度8比较详细的情景设置死亡人数：<100受伤人数：1000～8000居住房破坏：1200万平米基础设施：1/3失去功能生命线：煤气、自来水中断医院：减损20％救助能力……影响有效性的问题实际资源2需要资源5安排措施乙，4实际安排B需要措施甲，6需要机制A应急预案的设计突发事件实际形势不相符不满足三.资源保障的有效性问题资源是应对和处置突发事件所需要的全部要素，例如：人员、物质、装备、财政、信息等。应急就是对资源的充分占有、合理配置和快速展开没有资源保障的预案是无米之炊！缺少资源打断预案工作流程责任主体（政府）应急措施×应急资源?突发事件问题：应急资源不到位各级预案都规定了应该采取的应急处置行动和保障措施，但几乎没有规定实施这些行动所需要的资源的数量、品种、规格以及来源。没有规定资源保障者及其责任。多数预案成了无米之炊。预案发布后所需要的资源应该同时就位！没有应急资源支持的应急预案是假预案、空预案！解决思路应急资源的恰当使用——可以避免应急处置过分和不足；可以避免我国目前应急处置中广泛存在的的高效率、低效益问题应急预案要设定所有应急资源的动员、征集、调动、配置、使用和召回（复原）的程序和责任人不同层级的应对以使用本辖区所有的应急资源为主，不足时可申请上一级政府援助；在应对巨灾时先使用自己的资源四、应急措施的缺位与有效性机制缺位措施缺位：如疏散怎么干责任人干什么预案连接缺位预案新内容：政府的不间断运行重大灾难性突发事件发生后，会对灾区的政府、生命线工程造成毁灭性打击。汶川大地震后汶川、北川的县政府和乡镇政府基本被摧毁。北川县政府的临时恢复后在救灾中的突出作用。政府是灾民的主心骨。灾民不能没有领导。生命线工程对灾区人民和救援者的性命攸关作用。巨灾应急预案还应该包括的内容：政府和（生命线）企业的不间断运转战场上的做法：事先指定接替指挥员社会秩序维护功能不中断！卡特里娜飓风的教训新内容：生命线的不间断运行巨灾预案必须保证永远不能中断的生命线：通讯（应急通讯）供电（应急供电）交通（应急交通）医疗（应急医疗）应急需求在避难场所提供！措施不当与缺位问题措施错误：越俎代庖，不起作用程序不当：黄金72小时与追求救人奇迹重点不突出：疏散撤离的关键性不明确应对的任务：如何理解控制灾情遗漏重要环节：信息报告与发布，灾民撤离与安置不符合应急救援的客观规律问题五：应急预案没有实施力成立专门的应急预案评估机构，对所有应急预案做全面评估；对评估不合格的预案不予发布。应急预案发布前，必须对它的有效性、适用性、科学性进行专业评估，不能都等到在突发事件中付出沉重代价之后才知道有问题。应急预案的实施应急预案公布即生效，所有规定的内容必须限期到位；突发事件处置实践证明没到位、不管用的部分要追究法律责任！使预案活起来的途径是对预案的预实施：

即赋予预案法律效力和落实预案实施的条件关于预案的三个原则1、没有应急资源保障的预案是“假”预案2、没有经过演习的预案是“假”预案3、没有告诉受众的预案是“假”预案没有应急资源保障的预案是“假”预案资源是应对和处置突发事件所需要的全部要素，例如：人员、物质、装备、财政、信息等。应急就是对资源的充分占有、合理配置和快速展开没有资源保障的预案是无米之炊！第二原则：应急预案的有效与否不能靠突发事件的实践来检验，那样付出的代价太大应急预案应该靠仿真演习来检验：平时多流汗，战时少流血。不要将演习变成“演戏”！没有经过演习的预案是“假”预案！案例：卡特里娜飓风与新奥尔良新奥尔良地理位置2004年7·19-23“Pam”演习演习情景:Pam飓风，风速120英里，降雨20英寸演习表明：新奥尔良全城撤离困难，飓风到达前只能撤离1/3的居民。将可能造成100年来前所未有的伤亡。60万房屋、6000家企业受影响，其中2/3被摧毁；25万孩子失去学校，死亡人数61290，受伤187862，生病196395，50万人无家可归。