a第17章 里格斯的行政生态学理论

第三部分深化过程中的西方行政学理论第17章里格斯的行政生态理论主要内容一、生平简介二、行政生态学理论的产生背景三、三大行政模式分类四、五种主要行政生态要素的分析五、过度社会公共行政的特点六、简评七、里格斯思想对我国公共行政改革的启示一、生平简介

弗雷德·W.里格斯(FredW.Riggs)是美国当代著名的行政学家，比较行政学与行政生态学的创始人，曾担任美国比较行政分会的第一任主席、斯坦福行为科学高级研究中心的研究员。代表性著作:

《农业社会与工业社会——建立比较行政的类型》《行政生态学》《公共行政比较研究趋势》

《发展中国家的行政：棱柱型社会的理论》《泰国：一个官僚政体的现代化》《发展行政的新领域》《重访棱柱型社会》

行政生态学(EcologyofAdministration)

关于生态学的含义，有多种不同的看法,例如根据韦伯斯特大字典的解释:“生态学是各种有机体同它们的环境之间的多种关系的集合”；尤比斯认为:生态学这个意为房子或家，其研究对象是有生命的组织同它们的环境之间的全部相互关系。

大多数学者都认为:生态学是生命系统与环境系统在特定空间的组合，具有一定的生物与非生物的空间结构，是由物质流、能量流和信息流串结而成的生命———环境的复合体系。生态学认为没有一种生命有机体是可以孤立地存在的，它们都必须依赖于周围的生物或无机物，都必须同周围的环境进行物质交换才能生存。行政生态学(EcologyofAdministration)

行政生态学：指的是借用生态学研究生命主体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法，来研究行政系统与社会圈的相互关系的方法。

行政生态学运用生态学的理论和方法来研究公共行政的结果，是行政学与生态学相结合的一门边缘学科。

行政生态学认为：要了解一个国家的公共行政，不应该仅局限于行政系统本身，而应跳出行政系统，从社会这个大系统来考察行政，亦即考察一国的行政与该国的社会环境的关系。二、行政生态学理论产生背景（一）思维方法论基础：生态学里格斯对生态学的定义：自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形。（二）理论起源：比较行政学研究当我们研究一国的行政制度和行政行为时，不能仅从行政本身作孤立的描述和比较，而必须进一步了解它与周围环境的相互关系。

正是里格斯从比较的角度，运用生态学的理论和方法研究发展中国家的行政问题，从而创立了以生态学方法研究行政管理的新的行政理论体系，使行政学成为一门系统的学科。三、三大行政模式分类农业社会过渡社会工业社会（白色光线混杂一体）（折射过程）（折射完成）农业社会的行政模式

——融合型行政模式

社会结构是混沌不分的，如同折射前的自然光是一道白光一样。主要特点：

（1）以农业为经济基础，没有明确、细致的社会分工；

（2）土地的分配与管理是政府的最重要事务；

（3）官僚的职位重于行政政策；

（4）家族与亲族主义的行政风范；

（5）行政行为与其他行为混杂在一起，没有专业化的行政机构，行政效率低下；

（6）政治与行政不分，行政权力来源于君主，官吏来自特权阶层，实行世卿世禄制度；；

（7）政府与民众沟通很少，同一阶级间交往受空间限制；

（8）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。

工业社会的行政模式

——衍射型行政模式

白光经过棱柱体的折射后，衍射为赤橙黄绿青蓝紫等的七色光。主要特点：

（1）自由经济或前苏联式的管制经济为经济基础；

（2）民众与政府关系密切，有影响政府决策的渠道；

（3）行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人的原则；

（4）高度的社会流动，发达的沟通渠道；

（5）政府职能明确，各行政机构分工精细、各司其职，讲求提高行政效率与管理的科学性；

（6）行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一。

过渡社会的行政模式

——棱柱型行政模式

主要特点：（1）专业化的行政机构不能正常运作，功能有限；（2）政府的制度、法规不能起到约束和规范作用，形式上虽已抛弃了传统社会中的行政特性，实际上仍具有很大的影响力；（3）行政行为尚未完全分化，呈现异质的行政制度、行政风范和行政行为；

（4）传统结构与现代结构重叠出现。

总之，由于其过渡期，故既保持着传统社会的一些特征，又具有现代社会的一些因素。如同光进入棱柱中的折射过程，所以称为“棱柱型”模式。四、五种主要行政生态要素分析

里格斯在分析研究美国、泰国、菲律宾等国社会经济结构、文化、历史与公共行政相互影响关系的基础上，提出了解行政行为必须超出行政系统本身，从社会背景中去了解行政与外部环境间的相互关系。

行政生态理论的研究在于揭示行政系统与外部环境间的互动关系：一是各国特有的社会文化以及历史诸因素是如何影响并塑造该国的公共行政的；二是研究各国公共行政如何影响社会的变迁和发展，目的在于探讨公共行政系统如何适应社会的需要。里格斯认为，影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的，主要有五种：经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治构架。其中，社会经济机制和生产力发展水平是影响公共行政最主要的因素，一个国家的公共行政模式基本上是由该国的经济结构所决定、所塑造的。四、五种主要行政生态要素分析经济要素社会要素沟通网络符号系统政治构架第一要素以血缘关系为纽带结成自然团体，如家庭、家族等以利益关系为纽带结成认为团体，如教会、政党等包括社会的文化水平、使用语言状况、社会舆论力量,以及通讯和交通等使整个社会“联通”的手段包括政治神话、政治法则、政治典章在内的一整套政治符号系统政治与行政相对分离，政治是决定政策的过程，行政是执行政策的过程，二者存在“功能依存关系”五、三种社会模型的要素特点革命前的泰国和古代中国;“功能扩散型社会”棱柱模型PrismaticModel衍射模型DiffractedModel溶合模型FusedModel美国：建立在普遍性的原则基础上，高度专门化，“功能专一性社会”菲律宾：已达到一定程度的分化及角色的专门化“互惠—重配”结构互惠：基于感情,宗教或主仆关系进行的互赠、纳贡以物易物重配：以国王为中心向下分配社会财富,经济行为与行政行为重合家庭作用明显，而社团作用微不足道，注重家庭背景,家族利益.裙带风盛行、结党营私、行政封闭、效率低下动员性：全社会的人口参与庞大的沟通网的程度同化性：全社会的人口与优异分子分享同一的符号、基本价值与目标的程度“一元化社会”----”多元化社会”整个行政系统只对专制统治者负责而不想人民负责，行政的权威不是来自人民高度的认同感，而是来自武力的强制“政客”和”官僚”没有界限；“官僚政治”，其特点是专横但非有效，国王的权力形态虽然专断，但权力幅度却极为有限，其原因在于没有一部专职的“行政机器”和没有健全的沟通网经济要素社会要素沟通网符号系统政治构架溶合模型FusedModel衍射模型DiffractedModel经济要素社会要素沟通网符号系统政治构架“市场—企业”结构“市场行政”社团成为各种利益和要求的汇聚点及表达者政府也利用社团表达自己的目的公众舆论对政客和官僚的双面影响美国人民心中的主权在民，人生而平等，天赋人权神圣不可侵犯等观念行政服从于政治，行政官僚的权力受“非官僚权力”制约，”非官僚权力”应足以控制、并奖惩官僚的成绩棱柱模型PrismaticModel经济要素社会要素沟通网符号系统政治构架“集市—有限市场”，其特点是”价格不可决”，即商品价格不完全由其价值决定，还受到如交换双方的社会地位、家庭出身、名望等非经济因素的影响，这就导致了行政方面受到“市场”和”身份”的双重作用,职位分类综合了职责与身份，成就与关系家族福利、裙带关系和偏袒在分配各种行政职务、履行行政功能方面起着非常重要的作用。家庭所扮演的角色异常重要，社团发展则较脆弱，政府官员的任命升迁注重家庭和社会背景社会沟通渠道比传统社会畅通，但比现代社会的同化性程度低政治符号系统比较复杂。传统的与现代的社会符号并存、主流的与支流的符号系统并存政治权力与行政权力的分离未完成，甚至合为一体六、棱柱社会的独特特征形式主义指正式制定的规定和有效进行的实践、规范和现实之间的差异与自相矛盾的程度以及在“既定目标”和“实际行动”之间存在不一致和差距。重叠性指行政机构的重叠现象，存在着“权力”（被正式认可的或合法的权力）和“控制”（确实的但未被正式认可的或不合法的权力）之间的分离异质性ABC代表不同的体制、习俗、观点这种特征明显的反映在政治、行政、医疗等方面CBA七、发展行政思想①变革的压力来源变革外生的变革内生的变革共生的变革外内内外衍射过程越是属于外生型，它在棱柱阶段就越具有形式主义和异质性，反之亦然里格斯把发展定义为增加社会系统的自主权(处理权限)的进程，于是衍射程度的提高成为可能。处理权限就是在选择对象中间进行挑选的能力，而衍射是指在一个社会系统中分化和综合的程度。那么，行政生态学的发展就是指增加制定和执行影响环境的集体的决定的能力。

------里格斯《关于发展的进一步思考》七、发展行政思想①

在棱柱社会，变革的压力主要来自于国内外两个方面。假如这种压力主要来自于国外（以前是靠外国技术援助方案），就被称为“外生的变革”；假如这种压力主要来自于国内（正常情况下是靠行政改革），就被称为“内生的变革”。假如这种变革是同时来自国外和国内的压力的结果，就被称为“共生的变革”。里格斯用这种方法解释变革的窘境，认为衍射的过程越属于外生型，它在棱柱阶段就越具有更多的形式主义、越是异质并存；内生特征越多，则形式主义和异质性越少。于是形式主义、异质性和重叠性越多，“外棱柱”的情况就越多，而变革的“内棱柱”特征就越少。这种差别的产生是因为随着内生的变革，“有效的”行为先于新的正式机构的建立；但是，在外生的变革中，次序却颠倒过来了。当棱柱社会企图在最短的、可能的时间内吸收外来因素发动变革时，他们却面临着产生更严重的形式主义、异质性的可能性以及产生革命压力的严重性。七、发展行政思想②分化：每一种功能都具有为执行它而设立相应的、专门的机构这样一种状况的存在.综合：一个机构连接、联合、配合、协调各种专门角色的机制.技术的非技术的参与的愿望参与的能力行政结构行政行为参与行政发展渗透分化综合衍射发展七、发展行政思想②

里格斯通过分析影响分化和综合的因素，进一步地解释了他关于发展的概念。在任何国家，分化的程度依赖于技术的和非技术的因素。技术发展越快，分化的程度就越高。综合依赖于两个重要因素：渗透和参与。渗透是指一个政府在全国范围内制定和执行政策的能力；参与是指对法律的接受能力以及帮助执行政府制定法律和政策的愿望。这样，参与就有两个重要的组成部分，即人们参与的愿望和人们参与的能力。在一部分人当中，参与的愿望和能力越大，参与政府事务的程度就越高。这样，渗透和参与就能促进在发展中产生的分化结构的综合，而分化与综合的统一就意味着变革社会行政发展的实现。八、对里格斯行政生态理论的评价贡献与意义：（1）研究方法上创新：比较（国别、制度）的方法、生态的方法；（2）三种行政模式：具有一定的解释性；

（3）五种行政生态因素：奠定了行政环境分析的大体框架；（4）研究的意义：有助于更好地了解和理解不同国家不同时期公共行政现象及其问题；其注重行政环境分析的观点，为我们提出一条不同以往的解决行政问题的思路：即可从改变外部环境入手解释行政问题。

八、对里格斯行政生态理论的评价价值性原则不可能是普遍的真理，他们可能有谚语式的不足，如它们会以矛盾的对立形式出现，但这并不原则且是无价值的；实际上，当它们为描绘和判断行政状况的标准时，他们特别有用。同样地里格斯提出的方法和模型可以被看作是描绘和判断行政状况的更高级的工具。《公共行政中的棱柱理论:评弗雷德.W.里格斯的理论》(美)理查德.A.查普曼局限性1、该理论模型来源于西方国家，主要起源于美国，因而他的行政理论的坐标是西方，它用西方的标准和概念来分析发展中国家的状况。2、他的生态环境分析缺乏完整性，忽略了自然、人口、战争、国际环境等因素的作用。3、他自由随便创造新术语，也给许多在使用着的术语提出了不同的意见。

九、当前中国行政现象分析①1.中国行政生态的异质性

从区域发展状态来看，我国农村相对于城市而言，中西部相对于东部和南部而言，传统农业社会的特征更为显著，生产力水平十分落后。同时，现代工业文明又在势不可挡的强力推进。东部沿海地区，如上海、广东、深圳等地已发展的相当充足，某些领域已步入后现代社会。从经济运行机制看，现代自由经济已经显露出无比的优越性，但市场化程度严重不足，经济结构仍面临着重大调整。

从行政技术上看，中国政府的领导能力和执政水平不断提高，举世瞩目。但由于幅员辽阔，行政层级过多，导致行政管理不力、甚至偏远基层出现无序的状态。随着全球化的深入，某些领域步入国际前列，有些领域还未作出回应。中国行政生态的异质性，实质上是国家发展和全球化进程中必然经历的发展过程所表现出的状态特征。九、当前中国行政现象分析②2.中国行政管理的形式主义

中国经历了几千年的封建社会，人治思想和官本位思想根深蒂固。因此，从传统上来说，公民的权利意识极为淡薄，法律只是一个口号性的东西而存在。无法可依、有法不依、执法不严、违法不究的现象极为严重。改革开放以来，我国的经济社会文化诸方面都在飞速发展。新的经济状态下，新的价值观和新的利益格局的出现，作为政府公共政策执行者的各级政府拥有越来越大的行政处置权，而实际的约束机制的法律和制度不能很好的贯彻落实，由此加重了法律和制度的形式主义和行政事实行为与原则的偏离。正如里格斯所分析的那样，西方的行政体制、行政方法、行政技术以及文官制度等在一些新兴发展国家迅速建立起来后，但在西方国家行之有效的这些制度，却在发展中国家收效甚微，以至于毫无功效，实际上源于行政环境的不同。九、当前中国行政现象分析③3.中国政府行政的重叠性

我国政府组织结构脱胎于解放后的计划经济时代。改革开放以来，随着社会经济文化各个方面的飞速发展，社会事务日趋庞杂，政府管理范围随之扩张，政府的权力也急剧膨胀，这样原有的行政机构在不能很好的适应社会发展的需求，行政职能增加，行政机构扩大，而增加和扩大并不是在提前计划好的状态下进行的。因此，难免出现职能的重叠和机构之间争权夺利。而行政系统的改革是远远难于经济改革的，行政改革是中国现阶段改革的最大难题。我国政府必须承担大量的社会职能，从而设立了庞大的行政机构。同时，我国在建国初期实行的计划经济体制囊括一切社会事务，最终导致行政机构膨胀。就国务院而言，尽管从1978年以来政府经历了好几次机构改革，但收效不大，并没有从根本上解决问题。政府部门林立，职能混乱，某些机构形同摆设。机构的重复建设致使社会资源严重浪费，行政效率低下，大部制改革任重而道远。十、行政生态学理论对我国公共行政改革的启示

孔子曰：“政者，正也。”目前，公共行政的改革应实现由“问责”到“问德”的转变，加强行政道德建设，对有严重道德缺失(ethicallapse)的官员进行纠劾。

建立“多向度”的行政决策机制.行政生态学理论认为行政决策的进行是一个极其复杂的过程，必须考虑到众多的因素，诸如“人民、地区、科学技术、社会技术、希望和理想、灾祸以及人的性格”等诸多因素。

消除公共行政中的形式主义.通过提高公务人员的素质、