第八章政府规制(三)

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政府规制（三）内容摘要激励性规制的目标：有效竞争特许投标竞争区域间比较竞争直接竞争社会性规制激励性规制理论的形成和应用在对自然垄断行业的规制过程中，政府规制部门与被规制企业之间存在着信息不对称，即政府规制部门掌握的关于企业的信息要比企业自身掌握的相关信息少得多。表现在：第一，被规制企业更了解必要的生产技术；被规制企业知道自己为降低成本做出了多少努力，而政府规制部门对此却无法测量；第二，政府规制部门常常无法观测到产品或服务供给的产量和质量等变量，等等。此外，政府规制部门与被规制企业的行为目标也存在一定的差异，前者主要关注企业效率和社会福利（消费者剩余与生产者剩余之和）最大化的实现，而后者主要追求自身利润的最大化。

由于信息不对称和规制双方行为目标的差异，自然垄断行业的规制问题可以作为一个委托代理问题来处理。在这种委托代理关系中，政府规制部门是委托人，被规制企业是代理人。采用传统的规制理论就会产生隐藏信息的逆向选择问题和隐藏行动的道德风险问题。具体说就是：被规制企业利用自己的信息优势，隐瞒成本水平，尽量高报自己的成本（隐藏信息）；同时，由于被规制企业为降低成本而做的努力很难被政府规制部门观测到，所以前者可以选择“偷懒”而不被发觉（隐藏行动），后者也不知道应该支付或补偿多少才会使企业愿意提供这种产品或服务。传统规制理论没有认识到这种信息不对称性的存在，把政府规制部门看成是“无所不知，无所不能的”，也就不会设计出克服逆向选择和道德风险的规制方法，从而造成规制效率低下。激励规制理论则是以信息不对称作为立论前提，把规制问题看作是委托代理问题，通过设计诱使企业说真话的激励规制合同，以提高规制效率。激励相容(IncentiveCompatibility),它用来描述这样一些机制，对于这些机制，过程的所有参与者将发现违背过程的规则是不利的。或者说，如果某种行为方式与人的自然倾向相符合，就称为激励相容。激励性规制政策德姆塞茨（Demsetz，1968）在前人理论的基础上提出，要在政府规制中引入竞争机制，通过拍卖的形式，让多家企业竞争行业独占权，这就是特许投标竞争（FranchiseBidding）。李特查尔德（Littlechild，1983）设计的RPI-X价格上限规制（PriceCapRegulation）方案，最早于1984年由英国运用于电信业，然后逐渐推广到其他国家，目前已成为西方最有影响的规制方案。施莱佛（Shleifer，1985）提出了区域间比较竞争的理论模型，用来开展不同地区之间垄断企业的间接竞争，以刺激垄断企业提高效率、降低成本、改善服务，并且为政府规制部门提供了被规制企业真实成本信息的参考。实践表明，特许投标竞争、价格上限规制、区域间比较竞争等激励性规制政策的实行使企业受到了利润刺激或竞争性刺激，对于促进企业削减成本、提高生产效率以及资源配置效率具有积极意义。一、激励性规制的目标——有效竞争自然垄断行业具有显著的规模经济，追求这种规模经济带来的好处，由一家或少数几家企业提供产品又会因垄断经营而扼杀竞争活力。可见，规模经济与竞争活力成为自然垄断行业政府规制部门的两难选择。激励性规制的目标便是使规模经济和竞争活力相兼容，即实现有效竞争。有效竞争的衡量标准许多学者对有效竞争的标准作了长期艰苦的探索，并取得了一些研究成果，其中最主要的是梅森标准和斯蒂芬标准。1957年，美国哈佛大学教授梅森（Mason）将有关有效竞争的定义和实现有效竞争的条件的论述归纳为两大类：一类是寻求维护有效竞争的市场结构，以及形成这种市场结构的条件，被称为有效竞争的“市场结构基准”，其主要内容包括：1.市场上存在相当多的买者和卖者；2.新企业能够进入市场3.任何企业都没有占有很大的市场份额；4.任何企业（集团）之间不存在共谋行为。另一类是从竞争可望得到的效果出发，寻求竞争的有效性，称为有效竞争的“市场效果基准”，其主要内容是：1.企业存在不断改进产品和生产工艺的市场压力；2.在成本下降到一定程度时，价格能够向下调整，具有一定的弹性；3.生产集中在最有效率的规模单位下进行，但未必是在费用最低的规模单位下进行4.生产能力和实际产量基本协调，不存在持续性的设备过剩；5.不存在销售活动中的资源浪费现象。1958年，美国经济学家史蒂芬·索斯尼克（StephenSosnick）依据结构——行为——绩效分析范式概括了包含15个方面内容的有效竞争标准。结构标准包括：不存在进入和流动的资源限制；存在对上市产品质量差异的价格敏感性；交易者的数量符合规模经济的要求。行为标准包括：厂商间不相互勾结；厂商不使用排外的、掠夺性的或高压性的手段；在推销时不搞欺诈行为；不存在有害的价格歧视；竞争者对于其对手是否会追随其价格调整没有完全的信息。绩效标准包括：利润水平刚好足够酬报创新、效率和投资；产品质量和产量随消费者需求的变化而变化；厂商竭力引入技术上更先进的产品和技术流程；不存在“过度”的销售开支；每个厂商的生产过程是有效率的；最好地满足消费者需求的卖者得到最多的报酬；价格变化不会加剧经济周期的不稳定。以上标准在实践当中操作起来有一定的困难，为了进一步把握有效竞争的衡量标准，需要明确有效竞争的主要特征：第一，竞争收益大于竞争成本。市场竞争能自发地促进社会资源的优化配置，也会造成生产能力过剩，生产要素闲置，社会资源浪费，使社会付出高昂的竞争成本。可见市场竞争一方面会产生竞争收益，另一方面又会产生竞争成本。有效竞争必须是竞争收益大于竞争成本的竞争。用竞争效益公式来衡量：

竞争效益＝竞争收益/竞争成本

有效竞争必须是竞争效益大于1的竞争，而且这只是有效竞争的最低限。至于竞争效益具体要达到多大，需要根据各国各时期自然垄断行业的具体情况而定。第二，适度竞争。适度竞争的对立面是过度竞争或者竞争不足。过度竞争表现为企业数量超过市场需要，规模经济效益差；而竞争不足则会抑制竞争功能的有效发挥，影响社会资源的合理配置和使用。有效竞争要求把这些消极现象控制在较低的限度内，只有适度竞争才能产生较大的竞争效益。在特定时期内，由于具体自然垄断行业受规模经济、技术水平等因素的制约，随着市场竞争度的提高，竞争收益往往呈现先递增后递减的变动趋势，而竞争成本一般随着市场竞争度的提高而增加。我们可用图1表示：0D1

D0

D2

D

竞争收益或成本

竞争收益曲线竞争成本曲线

图1市场竞争度和竞争收益、竞争成本的关系

由上图可见，竞争收益先是递增，当市场竞争度小于D1时，竞争成本大于竞争收益，表现为竞争不足；在D0处竞争收益达到最大，然后递减，在D2处竞争收益和竞争成本相等；当市场竞争度继续增加时，竞争成本便大于竞争收益，竞争净收益为负值，表现为竞争过度。可见，（D1，D2）是适度竞争范围，在此区间才能保证竞争收益大于竞争成本。而且，必然存在这样一种市场竞争度状态（D0），它能使竞争收益最大。第三，符合规模经济要求。规模不经济状况下的竞争是一种低水平的竞争，多表现为竞争过度造成的效率低下。这显然与追求较高经济效率的有效竞争目标相违背。因此，有效竞争应该是在满足最小经济规模条件下的竞争。认识有效竞争的重要特征，是讨论有效竞争的标准的理论前提。有效竞争是规模经济和竞争活力相协调的一种理想状态。由于规模经济与竞争活力是从两个方向来提高经济效率，所以，要达到有效竞争状态，就要综合考虑规模经济与竞争活力，要求两者适当地做出“让步”。我们需要确定的是，这个“让步”应该在什么限度之内。根据规模经济理论，当企业处于适度规模范围（即“最小最佳规模”到“最大最佳规模”区间）时，其平均生产成本和交易成本较小，规模收益较大。因此规模经济“让步”的最低限就是保证特定自然垄断行业内的企业规模不低于最小最佳经济规模；而市场竞争度“让步”的最低限则是要保证竞争收益大于竞争成本，即属于适度竞争。由于规模经济与竞争活力都有一个最低限，所以有效竞争能否实现，取决于这两者是否存在交集。因此存在以下三种情况：适度规模适度竞争适度规模适度有效规模

竞争

适度竞争适度竞争图A

图B

图C由图A可以看出，规模经济与竞争活力是完全不相融的，即便要企业达到最小最佳规模也会使市场出现竞争不足，同样，若要市场实现适度竞争，企业就无法实现规模经济。在这种情况下，根本无法实现行业内部直接的有效竞争。政府规制部门只能在规模经济和竞争活力中选择其一，不能做到两者兼顾。对这种自然垄断行业不宜采用直接竞争的规制政策，但可以考虑实行特许投标竞争等间接竞争的规制政策。由图B可以看出，规模经济与竞争活力在某一点上实现了统一，只有在这一点上才能既保持适度规模，又实现适度竞争，即实现有效竞争。但在实际生活中，这种情况是很少见的，也是很难维持的，因此，只是作为理论上的一种特例提出。由图C可以看出，适度规模与适度竞争相交的区域既可以实现规模经济，又可以保持竞争活力，这个区域是有效竞争区域。虽然在这一区域内获得的规模效益和竞争效益不一定是最大的，但两者的综合效益最大，能实现经济效率极大化的目标。二、特许投标竞争特许投标竞争是一种间接规制方式，它的出现是为解决竞争和政府规制的矛盾，或者说是为解决规模经济和竞争活力的矛盾。在某些自然垄断行业，经营虽然不具有竞争性，但可以对这种垄断经营权的获得展开竞争，这就是特许投标竞争的含义。1、特许投标竞争理论1859年，英国人凯德维尔克（Chadwick）研究了当时在法国的自来水业中实行的特许投标制度，并建议把它作为维多利亚社会改革的一个环节而将其引进被规制的产业，从而引起了对特许投标竞争制度在理论上和政策上的讨论。但这一制度真正引起人们关注却是在1968年德姆塞茨（Demsetz）发表了《为什么规制基础设施》这篇重要的论文之后。在这篇论文中，德姆塞茨提出了特许投标理论，并将其作为自然垄断行业的规制方法。2、特许投标竞争政策特许投标竞争政策的实行，是为解决政府规制部门面临的两难选择。如前所述，当适度规模与适度竞争不存在交集，无法同时实现时，市场无法通过直接竞争而实现效率最大化。如果政府规制部门对其不加规制，则会因竞争而损失规模经济；如果政府规制部门为实现规模经济而实行限制进入的规制政策，又会因垄断高价而损失分配效率，扭曲社会资源配置；如果政府规制部门在采取限制进入的规制政策的同时，试图利用其他规制政策来限制垄断高价，提高产品或服务质量，又会因信息不对称而效果不佳，或者需要支付高昂的规制成本。在这种情况下，实行特许投标政策会收到比较好的效果。特许投标竞争政策的基本思路是：在某些特定的自然垄断行业或业务领域，通过拍卖的形式，让多家企业竞争特许经营权，并在一定时期内将其授予许诺以优质低价提供产品或服务的企业，禁止其他企业进入该行业或业务领域，以此来追求规模经济。在特许经营权到期后，重新组织对特许经营权的投标竞争，以此来防止因垄断经营而造成的生产无效率和因垄断高价而造成的分配无效率。同时通过市场竞争定价也可以避免因成本、价格等方面的信息不对称而造成规制失灵，降低规制成本。我们用下图加以说明：

P4

P3

P2

P1

O

pD(p)AC1(Q)

AC2(Q)

AC3(Q)

AC4(Q)Q

图6－3特许投标和价格决定

在图中，假定有4家企业为取得特许经营权而参加竞争性投标，其生产函数各不相同。以ACi（Q）表示第i（i＝1,2,3,4）家企业的平均成本函数。在这种情况下，社会福利最大化的最优选择是让第1家企业获得特许经营权，以P1的价格向市场提供产品或服务，这就能够实现让最有效率的企业以其平均成本或接近于平均成本（介于P1和P2之间）的价格向市场提供产品或服务。到期后，特许经营权将通过新一轮的投标竞争授予成本更低的企业。这样，市场中既存的和等待进入的企业都有提高内部效率的刺激，而且，这种效率提高带来的好处也会逐步转移给消费者。3、特许投标竞争理论在实践中遇到的问题

在理论上，特许投标竞争似乎是一种很有吸引力的方法，它既实现了规模经济，又通过对特许经营权的竞争提供了改进技术、提高经济效率的刺激。更重要的是，由于是市场竞争决定价格而不是规制部门决定价格，使传统政府规制所难以解决的信息不对称问题得以解决，大大地降低了规制成本，减轻了规制部门的负担。在实践中，特许投标竞争在一些领域中也有一些很成功的例子。例如，1986年由伦敦商学院所作的一项研究表明，英国政府在打扫建筑物、清理街道、收集垃圾等公共业务中，由于采取了竞争投标制，在保持原来服务标准的同时，成本平均降低了20％，每年节省开支13亿英镑。

特许投标竞争在实践中也会遇到一些不可避免的问题:第一，竞争不充分。造成特许权投标竞争不充分的原因有两个方面：一是存在投标者串通合谋的可能，当投标者数量很少时，这种可能性会更大；二是已经拥有特许经营权的现有企业在竞争中拥有战略性优势，使其他企业不愿与它竞争。这种战略性优势来自两个方面：经营管理经验的独占和信息不对称。例如，在重新投标竞争特许经营权时，原来拥有特许经营权的企业A，由于从过去的经营活动中获得了经营管理经验，因此可以利用这些经验减少经营成本，从而更有可能获得新一轮的特许经营权。其他企业由于知道自己在经验方面处于劣势，难以在竞争中获胜，因此会降低与企业A竞争特许经营权的积极性。同时，拥有特许经营权的企业A掌握的关于成本和需求的信息比其他企业更多，也会使其他企业产生这样的预期：如果自己以比企业A更低的报价夺得了特许经营权，很可能是因为自己掌握的有关信息不够充分而报价过低，最后可能得不偿失。其他企业的这种预期会阻碍其与企业A竞争未来的特许经营权。也就是说，信息不对称使企业B在博弈中处于劣势。第二，资产转让和资产评估问题。现有企业A的资产在重新投标时通常不能全部折旧完，如果它在竞争投标中被新企业B击败，就产生了如何处置企业A的资产的问题。新企业B在夺得了特许经营权后也面临着重新投资的问题。按照经济效率的要求，有必要履行将企业A的未折旧完的资产转让给企业B的手续，那么如何评估这部分资产的价值就成了资产转让问题的关键。如果企业A只能将资产转让给企业B而无法挪作他用，那么它只能接受数额极小的资产报废价值；相反，如果企业B除了购买企业A的资产以外别无选择，那么它就必须支付数额极大的资产更新价值。一般地说，在自然垄断行业中沉淀成本极大，资产的更新价值与报废价值之间的差额也相当大，因此要达成一个介于两者之间的合适的资产转让价格，所产生的讨价还价和仲裁的费用也相当大。由于资产转让问题的存在，使得现有企业与准备进入的企业不能处于同一起跑线上，从而造成了竞争不充分。若以X和Y分别表示企业A和企业B在未来的特许经营中能够创造的利润额（不含资产转让成本和讨价还价费用）；以Z表示在企业B赢得未来特许经营权后付给企业A的资产转让成本；以CA和CB分别表示企业A和企业B在资产转让过程中的讨价还价费用。这样，如果企业A赢得了下一期的特许经营权，它就可能得到X，如果企业A没有得到特许经营权，它可以得到Z－CA。所以企业A争取特许经营权的刺激是X－Z＋CA。如果企业B在竞争中取得了特许经营权，它只能得到Y－Z－CB，如果企业B没有得到特许经营权，它就一无所得。因此，只要X－Z＋CA＞Y－Z－CB，即X＋CA＋CB＞Y，那么企业A就比企业B有更大的刺激去竞争特许经营权。可见，只要讨价还价费用大于零，即使企业A与企业B利用特许经营权获得的利润相等（X＝Y），企业A也比企业B有更大的刺激去竞争特许经营权。讨价还价费用（CA＋CB）对企业A具有正面影响，其数额越大，对企业B参与投标竞争的阻碍越大。资产转让成本Z的大小也会影响企业B的投标竞争行为。当Z＜Y－CB时，企业B就会与企业A争夺特许经营权，这是因为，虽然Z减少了企业B的刺激，但特许经营权对企业B来说仍然有利可图。而当Z＞Y－CB时，无论企业B如何投标，它都不可能获得利润，此时企业A将成为唯一的竞争者。Z的大小也是企业A考虑投资决策的决定因素。如果企业A失去特许经营权，Z就会变得很小，那么只要企业A存在丧失特许经营权的可能，它就会尽量减少投资，特别是在特许经营权即将到期的时候；相反，如果资产有随着通货膨胀等因素增值的可能，企业A就有过度投资的刺激。可见Z的大小能够影响到企业的投资战略、投标行为和投标竞争决策。由于在资产转让和资产评估中会出现许多问题，有人建议由公共机构负责资产投资，而企业仅仅对该项资产的经营权展开投标竞争。但这种投资决策与经营决策相分离的做法，必然会影响市场力量作用的范围，产生新的委托代理问题。第三，特许经营合同的款项与管理问题。如果与产品有关的技术和市场具有不稳定性，那么，确定特许经营合同的具体款项就是一项十分复杂的工作，而且，在合同执行过程中需要较为严格的监督和管理。如果为了克服合同款项和管理上存在的困难而采用短期合同，会使前面提到的资产转让和资产评估问题频繁地出现，也会因频繁地组织特许经营权竞争而产生大量的费用。回顾实行特许投标制度的历史我们就会发现，每当特许经营权期满时，就会出现削减固定资本投资和减少设备维护管理费用的现象，而政府规制部门并不拥有约束企业这种行为的有效手段。可见，在那些存在较大的需求和技术不确定性的行业，以特许投标方式竞争垄断经营权并不比直接政府规制有更大的优势。通过以上分析我们可以发现，并非所有自然垄断行业都适用特许投标竞争的规制方式，它需要具备以下一些特点：第一，适度规模与适度竞争不能同时实现，无法在行业内部直接引入竞争；第二，资产专用性低，等待进入的企业可以经营其他业务而现实地存在，同时避免在特许经营权转让过程中出现资产评估讹诈，降低讨价还价的费用；第三，沉淀成本较小，资产转让价值较低，使其他企业较易进入该行业；第四，需求和技术等因素具有稳定性，在特许经营权合同期限内不会发生较大的变化。三、区域间比较竞争区域间比较竞争是将受规制的全国垄断企业分为几个地区性企业，使特定地区的企业在其他地区企业成就的刺激下而提高自己内部效率的一种方式。区域间比较竞争理论适用于具有地区性垄断特征的行业，是政府规制的一种实用理论，在规制实践中也得到了成功的应用。1、区域间比较竞争理论的简单描述某些自然垄断行业（如电力、煤气和自来水）具有地区性垄断的特点。由于在某一地区内只有一家（或几家）企业提供产品或服务，政府为防止垄断高价，并保证供给稳定，往往采取成本加成的价格规制，即政府根据生产成本制定价格，成本越高，规制价格也越高。而事实上，政府根本无法掌握企业的真实成本，企业利用垄断地位，隐瞒真实成本，使政府制定的价格大大高于其真实成本。这样，旨在保护消费者利益的规制政策反而使企业获得了稳定的垄断利润。同时，由于成本高低并不影响企业的利润，使得企业完全没有改进生产、降低成本的刺激，不利于生产效率的提高。可见，传统的规制政策保护了低效率，损害了消费者利益，必须设计一种新的理论来指导政府的规制实践。出于这种需要，区域间比较竞争理论应运而生。它针对垄断具有地域性这一特点，通过促进不同地区被规制企业间的竞争来提高经济效率，降低规制成本。假定某一个自然垄断行业由南、北两个地区性企业S和N垄断经营，每个企业在各自的地区范围内具有自然垄断性。同时，假定这两个地区的成本和需求等状况完全相同。在这种情况下，即使政府并不知道其真实成本也可以通过区域间比较竞争的规制政策提高生产效率、降低规制成本。政府制定这样一个规制政策：在一定时期内，S能够制定的最高价格水平取决于N的实际成本水平。反过来，S的价格水平也就是N被允许制定的价格水平。这样，由于S的价格只与N的实际成本相联系，而与本企业的成本无关，S就会通过不断降低成本来增加利润；而N的价格水平也与本企业的成本无关，只取决于S的价格水平，那么N也会为取得更多的利润而不断降低成本。同时，通过周期性地调整规制价格水平，就可以使行业价格与行业成本不断趋向一致。只要S和N之间不存在合谋行为，这一方法就能为促进生产效率和分配效率提供可能性。在存在多家地区性垄断企业的自然垄断行业中，政府可以以效率较高的企业的经营成本为基准，也可以以平均经营成本为基准制定规制价格，促使各地区性企业为降低成本，增加利润而开展间接竞争。在现实中自然垄断行业往往是由多家地区性企业垄断经营的，这样，该行业的企业更不容易达成合谋，区域间比较竞争的政策也将更加有效。对区域间比较竞争理论前提的修正:这个理论的一个重要前提是，各地区性垄断企业的经营环境基本相同，这是非常不符合实际的。因为各企业所处地区各有起不同的自然和经济条件，因而在经营成本上存在较大差异。施乐佛（Shleifer，1985）对其假设前提进行了修正。施乐佛（Shleifer）根据可观察的环境特征，运用回归分析“过滤”一部分企业环境的差异因素。基本的操作方法是：令为不同企业面临的可观察环境特征向量。政府规制部门运用线形回归方法C=+来估计平均成本C对的回归系数。则企业i被预测的单位平均成本为Ci=+i，其中i是企业i的可观察环境特征向量。然后，政府规制部门以Pi=Ci决定企业i的规制价格。由此可见，正确选择是这种规制方法成功的关键。如果几乎包含了企业所有的外部环境特征，而且这些特征都是可观察的，那么上述规制方法将会很有效果。否则这种方法就难以奏效。例子：英国政府对自来水供应行业的规制。英国的地区性自来水供应公司在英格兰和威尔士有10个，在苏格兰有12个。1989年英国政府应用区域间比较竞争规制理论对自来水供应行业实行改革，取得了较好的效果。英国政府认为，对自来水供应行业制定规制价格，不仅要有一个统一的标尺（以经营成本较低的企业为基础），还要适当考虑各地区的经营环境差异。因此，政府在为每个自来水供应公司制定规制价格时，对不同企业作了比较效率评估，它将每个企业的经营环境中可能会引起经营成本差异的多种影响因素综合为“解释因素指数”（explanatoryfactorindex），再假定企业的单位成本与“解释因素指数”存在线性关系，然后利用回归分析方法估计出系数。最后，根据每个企业的影响因素回归估计其成本水平，进而决定规制价格。这样，那些经营效率较高，成本较低的企业就能获得较多的利润，从而促使企业为使其成本低于其它企业的平均成本而展开间接竞争。目前，中国的电力、自来水和煤气供应等自然垄断行业是由各地区性企业垄断经营的。政府通常以企业的实际成本为基础制定规制价格，这就使企业缺乏降低成本，提高经营效率的刺激。因此，区域间比较竞争理论在我国具有很广阔的应用前景。在实际应用中我们应该注意正确观察和评估各个企业面临的经营环境，从而得出正确全面的“解释因素指数”。同时还应防止有些企业不去努力提高自己的经营水平，降低成本，却采取破坏其他企业的办法来获得更多的利润，促进公平竞争。四、直接竞争

自然垄断行业的所有业务并非都