第四节立法机关的会议制度和议事程序

第四节

立法机关的会议制度和议事程序一、立法机关的会议制度立法机关是合议制的决策机构，其任何职权都必须通过一定形式的会议来行使。可以说，会议制度的内容极其广泛，涉及立法机关活动的方方面面。这里，我们主要学习和讨论一下立法机关的会期制度、会议公开制度、言论免责制度和多数决制度。1、会期制度议会是否需要长期开会？会期制度就是立法机关开会的起讫时间，以及前后两次会议之间的间隔期限。这个制度通常由宪法或者法律加以规定。议事机关行使职权的最基本形式就是召开会议，通过会议作出决定。因此，会期的长短直接反映着立法机关的地位和权能。许多国家的议会都是在长期开会，会期一般都在三个月以上，有的国家在半年以上。议会不仅长时间开会，而且集会时间较为固定。我国宪法和有关法律规定，全国人大每年举行一次会议，于每年第一季度举行。地方各级人大会议每年至少举行一次（实际上通常也只举行一次），一般在全国人大会议前举行。但会议的召集时间，全国和地方都没有具体规定，一般是在每次会议召开之前由常委会通过关于召集人民代表大会第×次会议的决定来规定。另外，我国宪法和法律对会期的持续时间也没有规定，从实际运作来看，全国人大会议一般为半个月左右。但是，人大开会时间较短，任务却很重。事实上由于会期过短，除去听报告及其他活动，人大很难在每次会议上安排多少时间去审议和讨论议案。虽然目前延长人大的会期还存在诸多困难，但是常委会却作为经常开会的议事机关而存在。1987年，《全国人大常委会议事规则》正式规定，常委会会议每两个月举行一次，必要时，可召集临时会议。现在常委会一般在每双月下旬召开会议，会期为一周左右。地方人大常委会一般每两个月至少举行一次会议。还应大幅度增加常委会的会期，真正成为常设性的国家权力机构。2、会议公开制度议会会议公开，是指议会开会时，可以自由旁听，自由报道，议事记录全部公开发表。会议公开制度要求立法机关在举行会议的一定时期之前，应发出通告，公开议程，宣布会议的时间、地点、讨论事项等内容。公众可以观察会议的进程，有权出席旁听会议、目睹立法者的争论及其结果，有权取得会议的信息、文件和记录。会议记录除应特别保密的之外，均必须发表，公布于众。同时，舆论机构可以通过各种传媒报道会议的情况；而且，新闻媒体对立法过程的报道，应当是基于公开原则的自觉行为，而不能仅仅是从政治宣传的角度所作的法制宣传或舆论导向。世界各国普遍强调议会会议的公开举行，并对举行秘密会议作了严格的限制。我国宪法对会议的公开举行未作要求，根据全国人大组织法和议事规则的规定，全国人大的会议同样以公开举行为原则，秘密举行为例外。全国人大议事规则规定：大会全体会议设旁听席；旁听办法另行规定。目前尚缺乏相应的具体规定。在地方人大的实践中，一般只限于邀请民主党派、人民团体、群众组织以及有关单位的人员到会旁听。除旁听外，我国还有列席制度。此外，从七届全国人大二次会议开始，在每次人大会议正式召开之前，都要举行新闻发布会，向新闻界和社会舆论告知本次大会的指导思想、基本精神、主要内容和议题等。3、言论免责制度当代各民主国家的宪法大多规定了议员在议院内的言论和表决，在院外不负责任，不受追究。民意代表的这种特权一般被称作言论免责权或议员的言论自由。概括起来，主要有以下几点内容：（1）永久性免责。（2）言论免责的保障范围包括议员因执行职务所进行的各种行为；不但指在议院全院会议中的活动，也包括在委员会、办公室等国会其它机构中的活动，甚至及于对外的职权行使。（3）议员不但无须对其在议院内的言论负责，而且对于以院令公布或出版的议事记录、报告或其他文件中的言论，也无须负责。（4）议员在议会内的言论虽然对外免除责任，然而在议会内仍须遵守议会规则的约束。我国现行宪法规定，全国人大代表在全国人大的各种会议上的发言和表决，不受法律追究。全国人大组织法将言论免责权的适用范围扩大到了全国人大常委会。地方组织法又将这个制度延伸到地方各级人大代表以及常委会组成人员。4、多数议决制度立法机关会议制度中的一个重要问题就是确立作出决定时所应遵循的规则。多数议决原则已经成为代表机关议事程序中的一项基本定律。但是，“多数”一词的意义并不确定。在不同的情况下，针对不同的问题，往往对“多数”有着不同的标准和要求。民主社会中的“稳定的多数”与“变动的多数”首先，占多大比例，可以称作多数？其次，是什么范围的多数？世界各国议会机关对议案的表决主要有三种计票标准：（1）是“出席且参加表决人数”的多数。出席而不参加表决（如弃权或者投空白票）的不计算在内。（2）是“全体出席人数”的多数。即以全体出席人员为计票标准，而不论其是否参加了表决。（3）是“全体成员”的多数。不论是否出席或参加表决。二、立法机关的议事程序1、提出议案2、审议议案3、表决议案4、公布三、立法机关的有关案例1978年的“议会调查案”表明，少数派系的调查权利构成了德国分权机制的重要保障，因而不能被多数派系随意剥夺或限制。德国一个州（石勒苏益士——荷尔斯泰因州）的宪法，对州议会中的少数派的调查权力作了类似于联邦宪法的规定。根据该州宪法，在作为少数党的社会民主党的提请下，州议会成立了特别调查委员会来调查州政府官员的行为。多数党——基督教民主党——所控制的议会通过决议，在委员会的调查清单上附加问题，其中一个问题特别针对社民党议员。议会少数派在宪法法院宣称多数决议违宪。宪法法院（第二庭）判决多数决议违背了三权分立的宪法原则：“对议会民主，调查委员会发挥重要作用。它们使议会独立于内阁、官员和法院，来自行审查事实，而同时又行使着法院和特殊行政机构的权力。因此，[委员会]能够审查事实，并加以必要澄清，以履行其作为大众政府机构的宪法义务。调查委员会的任务是去支持议会工作，并为议会决定打下基础。调查的焦点自然集中于议会对内阁与行政的控制。[调查]被设计来澄清涉嫌滥用权力的政府事件。这类控制对三权分立具有重要意义，并只有在议会和执法机构之间存在政治对立关系时，才能受到保障……而对这种控制的保障，正是少数权利的宪法意义之所在。议会和内阁之间的对立，原来存在于立宪君主时期，现在这种对立状态已发生变化。在议会民主中，多数党通常支配着内阁。今天，这种关系的特征体现于[两种势力的]政治对立：一边是内阁和支持它的议会派系，另一边则是反对党派。因此，对于议会体制的政府，议会多数并不主要监视内阁。这正是反对派的任务，而作为常规，它们是少数派。要使议会控制实现其目的，就不得削弱少数建立调查委员会的宪法保障之权利。”“然而，建