第四讲 地方政府的类型

第四讲

地方政府的类型前言：地方政府体制回顾地方政府体制简称地方政体。指依照各国行政区划设立的地方各级政府的职能、机构、类型、组织形式等一系列制度。

主要涉及地方政府如何构建和如何运行的问题。（一）地方政府职能地方政府职能是达成地方政体的首要内容。指的是地方政府管理地方国家、社会公共事务的职责和功能。具体包括干什么，怎么干的问题。

（三）地方政府的权力地方政府职能的履行需要相应的权力配备，地方政府权力由哪几部分构成，权力来源如何，不同配置产生什么不同的后果。（二）地方政府构成地方政府的构成是地方政府体制的主要内容。地方政府机构是各级地方政府行使职能的主体，地方政府职能主要是通过地方政府机构来表现。

（三）地方政府类型地方政府体制的一个重要内容还包括地方政府类型。地方政府类型不同，表现方式有别，承担和履行的职能及其方式就有所不同。

（四）地方政府组织形态地方政府组织形态是地方政体的不可缺少的内容。一级政府内部一般是官僚制，跨层级则不一定是层级节制体系。

一、

地方政府的分类方法地方政府类型的划分，无疑也可因需要和目的的不同，而有多种划分的方法：

从历史角度考察分为：古代、近代、现代地方政府；从地方政府管辖的地域、居民规模出发分为：大、中、小地方政府；从社会制度角度分：奴隶、封建、资本主义与社会主义国家地方地方政府。此外以层级、目的等均有不同分类。影响地方政府体制的因素主要有：第一，设置目的不同。

第二，地方制度。即处理中央与地方关系的制度，反应地方政府在国家政治体系中的地位。

第三，在行政层级中所居的位置。

一地方政府依不同标准归入不同类型。

二、按设置目的分类的地方政府按设置目的划分的地方政府也分为四个类型；一般地域型地方政府；

市镇型地方政府；

民族区域型地方政府；

特殊型地方政府。

（一）一般地域型地方政府基于按地域进行管理的一般需要组成的国家结构单元所设置的政府。它是地方政府中的主导类型。特征：

第一，纯粹出于地域治理的需要设置。第二，所辖包括城镇和乡村地区。

第三，设置无特殊要求。

我国的省、县、乡政府即是一般地域型政府。

省（23）

县（1463）

乡（14119）

（二）城镇型的地方政府国家基于市镇地区专门管理的需要组成的国家结构单元所设旨的政府，称为城镇型地方政府。在我国主要指市、市辖区和镇。市；

井；

城；

镇；

1、设置出于两方面考虑：第一，非农业居民为主，生活高度社会化，差生了不同于农业自然经济的公共管理需求。

第二，经济发展，在国家中的地位日益重要，影响扩大，需加强管理。

2、设置标准。设置城镇政府大都包括两个因素：要有一定数量的城镇居民，具体数量或人口密度；

城镇本身具有某种重要的地位，政治、经济、文化。

3、我国现行市镇设置的人口标准（1）设立镇的标准链接\我国现行建镇标准.doc（2）设立县级市的标准链接\设立县级市的标准.doc（3）设立地级市的标准链接\设立地级市的标准.doc（4）设立直辖市的标准：区位、人口、经济4、数量：2006年，直辖市（4）、地级市（283）、县级市（369）、镇（19369）（三）民族区域型地方政府多民族单一制国家为解决少数民族问题，在民族聚居区域组成的国家结构单元中，设置并赋予一定自主权的政府，称为民族区域型地方政府。

1、目的：落实国家民族政策，维护少数民族权益，促进少数民族发展，增进民族团结，保持社会稳定和国家统一。

2、标准：民族构成比例。3、2006年为止，中国民族区域型地方政府数量：内蒙民族区域自治由来.flv自治区（5）；

自治州（30）；自治县（120，包括3个自治旗）（四）特殊型地方政府国家基于各种特定政治需要或行政需要，设置的少量各式各样的国家结构单元，为此所设置的政府，总称为特殊型地方政府。

1、这类地方政府通常有如下特点：第一，有特定的设置目的；

第二，一国同一时间里，数量总是很少的；

第三，存在时间相对较短，设置的原因消失，就可能被其他类型地方政府取代。

第四，通常在体制都有某种特殊安排。

2、特殊型地方政府设置的具体目的，一般有两种：第一，基于政治上的考虑。与中央政府关系或政治体制上特殊，或者兼有之。

第二，主要基于行政管理上的考虑。大都基于某种经济上的原因。

此外，在美国还存在为管理某一单项职能而设的特殊型地方政府。

3、民族自治区与特别行政区的异同点：共同点：第一，都享有自治权。第二，与中央都是地方与中央的关系。不同点：第一，二者设置目的不同。第二，地方制度、自治程度不同。第三，社会制度不同。三、按地方制度分类的地方政府地方制度指处理一个国家的中央与地方政治、行政关系的制度安排。反映地方政府在国家政治体系中的地位，地方政府作为一个独立法人的程度。按照地方制度的不同，地方政府可分为三类：行政体地方政府、自治体地方政府和混合体地方政府。（一）行政体地方政府行政体地方政府是完全由中央政府或上级政府任命产生，完全隶属于中央政府，服从其指挥，对其负责的地方政府。

1、基本特征是：第一，是中央和上级政府的下级行政机关，没有独立的法人资格。第二，没有代表当地公民利益的代议机关，实质上是集政治统治权、行政管理权于一身的实体。

第三，行政体地方政府的权限来源于中央，不确定，易走极端。

2、行政体地方政府的优点主要表现在：第一，政令统一，行政效率高，有助于增进国家的统一和政治统治。

第二，中央政府能从大局出发，全面统筹，克服地方保护主义。

第三，地方事务由中央政府的代表主持、全国政策统一，同一方式施行于全国，避免畸轻畸重，发展不均衡。

3、行政体地方政府的弊病主要为：第一，广大居民被排除在外，不符合政治民主原则。第二，各地的情况有关异，整齐划一政策难收到实效。

第三，天高皇帝远，易受地方官员蒙蔽。

第四，地方正常积极性无从发挥。

4、行政体地方政府的存在情形及表现：存在：典型,传统中央集权制国家—中国仍维持传统中央集权制的国家—沙特地方自治国家部分高层地方—挪威

联邦制国家中直属联邦地区的政府—加拿大西北地区和育空地区表现：一般国家越大、社会发展水平越高，其弊病表现越突出。反之，则易显示出其某些优点。

总体上讲，已不适合现代社会的需要，因而很少存在，仍然采用的国家，也都采取了相应的改善措施，如成立一个反映当地居民意志的咨议机构。

（二）自治体地方政府地方政府由本地域居民选举产生，只对当地居民负责，在国家宪法和法律的范围内，它拥有大小不等、程度不同的地方自治权。1、基本特征：第一，权力依法由当地居民授予。

第二，是拥有独立法人资格的公共团体。

第三，同中央及上级政府不存在直接的上下命令与服从关系。

第四，地方自治体制是公共权力在政治层面上的纵向分权。

2、优点：(1)增进地方政治民主，保障自由，能有效地监督政府的行为。(2)能更好地发挥地方的积极性，从实际出发，办好本地的各项事务。

(3)经费由地方自筹资金解决，其使用效果居民最易切身体受，利于对政府费用使用的监督。4、弊端：第一，中央政令难以得到完全贯彻。

其二，容易造成保护主义，增加了地方政府之间的矛盾等等。

其三，由于资源不同，容易造成区域发展不平衡。

（三）混合体地方政府（民主集中制）产生过程与自治体同，行政机关与上级关系与行政体同，故称混合体地方政府。1、基本特征是：其一，地方存在代议机构，并由代议机构选出执行机关和行政机关。其二，行政集权，地方行政机关是中央和上级行政机关在当地的代表，是它们的下级机关。其三，政治分权，各级权力机关非上下隶属关系，只存在法律监督和指导关系。

2优点：其一，它有政治上的分权，既体现全局利益，又体现地方利益，兼顾两个积极性。其二，它有行政上的集权，保证执行上的高效。3、缺点：其一，大多取代行政体地方政府而创建，易出现地方行政体政府的弊端。

其二，缺乏成功的经验，特别是在地方国家权力机关的体制和职权行使方面需完善。四、按行政层级分类的地方政府依照地方政府在行政层级中所居的位置对地方政府进行的类型划分。一般可作如下分类：(1)直接与地方居民发生关系的地方政府，称为基层地方政府。(2)直接与中央发生关系的地方政府，称为最高层级地力政府。（3）介于基层与最高层之间的地方政府，称为中间层级地方政府。（一）基层地方政府指对所辖地域承担直接管理与服务职责的地方政府最低层级，直接面向地方居民，是国家的政治基础。1、基层地方政府的特点：从类型看，基层地方政府易采用自治体制。

从体制看，基层地方政府适立采用议行合一制。

从组织看，基层地方政府组织较简单，行政部门设置也不太多。

2、与其他层级相比，其承担的职能的特点是：(1)职能数量相对地要少；(2)内容同居民日常生活密切相关；

(3)性质多呈现社会管理的特性。

3、中国基层地方政府：乡（14119）、民族乡（1088）、镇（19369）。（二）最高层地方政府最高层地方政府是指在国家结构体系中，位居中央政府之下，是最高层级的地方政府。1、特点：其一，设置特点。中央分支，地方上级，显示出明显的政治性。

其二，权限划分。既拥有中央政府赋予的较大的权限，又受中央政府的严厉控制。

其三，职能的履行。以间接方式为主。2、中国高层地方政府：省、自治区、直辖市、特别行政区。（三）中间层地方政府介于基层地方政府和最高层地方政府之间的地方政府。

1、特点：第一，设置特点。中间层级地方政府的设置，更多出于管理上的需要。影响其设置的因素大致有：(1)国土面积的大小和人口的多少；(2)基层地方政府单位的数量；(3)有效管理可能达到的幅度；(4)国家的政治体制。

第二，设置发展变化持点。随着社会发展出现合并趋势，而减少了基层政府单位的设置数。

第三，其他方面的特点，具有介乎基层与最高层两者之间的性质。

五、不同类型地方政府的区别（一）设置目的目的标准一般市镇民族管理市镇一般政策公共物品权限民族特区地方制度社会制度按设置目的分类的地方政府的区别设置目的设置标准权限社会制度一般地域型纯出于地域治理需要而设

无特殊要求一般权限社会主义城镇型满足城市社会公共管理的需要非农居民需达到一定数量，具有特殊重要的作用较大的市拥有立法权，计划单列市还拥有省一级财政权限社会主义民族区域型落实国家的民族政策，维护少数民族的权益，增进民族团结辖区内少数民族需达一定比例拥有部分自治权社会主义特殊型政治需要、行政管理需要着眼于未来所应发挥的职责和功能拥有高度自治权资本主义（二）地方制度与中央关系产生构成权力按地方制度分类的地方政府之间的区别不同点类型产生方式权力来源与中央政府关系构成职权范围行政体地方政府由中央或上级政府任命产生直接来源：中央或上级政府根本来源：暴力完全隶属于中央不存在决议机关，只存在行政机关行使治理本地域的权力，不具备独立的法人资格自治体地方政府当地居民直接选举产生直接来源：居民间接来源：中央政府根本来源：人民不存在命令、指挥与服从的关系（不存在行政隶属关系）由权力机关和行政机关构成拥有法定的独立处置权力（组织权、财政权、地方立法权、制裁权等）

混合体地方政府当地居民直接或间接选举产生存在不同形式的上下级关系存在代议机构，并由代议机构选出执行机