第六章 当代西方国家的行政制度

第六章当代西方国家的行政制度第一节国家元首第二节中央政府第三节公务员制度本章主要内容第一节国家元首一、国家元首的概念国家元首是国家对内对外的最高代表或国家象征，是国家机构的重要组成部分。1．国家元首是最早产生的国家机构2．在西方奴隶制和封建制时期，国家元首一般指君主（1）政教合一：君主的权力与宗教权力结合在一起（2）“执政官”或“奥古斯都”3．现代国家元首是国家行政权的一部分二、国家元首的形式1．个人国家元首2．集体国家元首3．无国家元首或国家元首不明确三、国家元首产生的方式1．世袭制（1）嫡长子继承制（2）王储选择制（3）顺序继承制（4）继承者须达到法定年龄2．选举制（1）由公民投票直接选举产生（2）由公民投票间接选举产生（3）由议会或特定的选举团体选举产生四、国家元首的任期1．终身任职制（1）退位（2）让位（3）废黜2．限期任职制五、国家元首的地位及其职权（一）元首的地位1．对外，代表国家，是国家的象征。有权派遣本国使节，签署本国国书，接受外国国书；在国外享有外交特权；参加对外谈判，缔约2．对内居于国家机构的首脑部位第一，是最高国家行政权力的一部分，如美国总统第二，是最高权力机关的一部分，如英王形式上是议会的一部分第三，握有实权，如美、法、俄罗斯等国的总统第四，徒有虚名，如君主立宪制下的君主（二）元首的职权1．公布法律权2．发布命令权3．召集议会权4．外交权5．统帅军队权6．任免权7．赦免权8．荣典权（三）英国国王1．职权2．作用（1）是国家统一和民族团结的象征（2）维系英国与英联邦各国传统关系（3）在实际生活中发挥国事顾问的作用（4）在政府面临危急时刻时，英王起到维护政局稳定的重要作用（四）日本天皇1．天皇由国家最高统治者变为国家的象征2．铲除天皇制的神权政治的根基，使天皇从神变为人3．消除天皇在财产上凌驾于政府与国会之上的特权，将皇室财产化为国家所有（五）美国总统1．美国总统权力的法律来源（1）宪法授予：主要指事实上的元首权、行政权、立法倡议权和否决权、外交权和军事权（2）国会授权：即国会以法律形式授予总统的委托立法权（3）先例：即前任总统在行使行政权力方面的实际作法对以后总统权力的扩展关系重大（4）最高法院裁决：即最高法院通过案件的判决，对宪法作出新的解释，或扩大或限制总统的权力2．总统的实际权力（1）作为事实上的国家元首，总统几乎是“国家稳定的一种宗教象征，一位使政府人格化的伟人”，总统行使大量象征性的礼仪性职能（2）作为行政首脑或最高行政长官，总统领导内阁，主持内阁会议并独自作出决定（3）在外交事务方面，根据宪法总统和国会共同行使外交权（4）作为全国武装力量总司令，总统对海陆空三军不仅拥有管理权，而且还有军事指挥权（5）在立法方面，根据宪法总统不享有立法权，但事实上总统是主要立法者，享有立法创意权，立法否决权和委托立法权（六）法国总统1．任免总理及其他政府成员，组织政府2．主持部长会议和签署法令3．颁布法律，有权要求议会对法律重新审议4．担任军队的最高统率并主持最高国防会议和国防委员会的会议5．直接掌管外交事务，委派驻外大使及特使，接受外国大使及特使，进行谈判并批准条约6．作为司法独立的保证人，担任最高司法会议主席并拥有赦免权7．解散国民议会的权力8．要求举行公民投票的权力9．“根据形势采取必要措施”的非常权力（七）法、美国总统的不同点1．法国总统是法国政治制度的“拱心石”，实际上拥有超越于立法、行政司法三权之上的政治地位而并非仅仅掌握着国家的行政权。2．法国总统自1962年以来经公民直选和两轮多数制产生，任期为7年，与美国总统直接选举和相对多数制产生，任职4年相比，拥有更大的政治合法性和权威。3．由于其特殊的宪政地位，法国总统拥有解散国民议会，要求举行公民投票和根据形势采取必要措施的非常权力4．1958-1986年近30年中，法国政坛形成了总统、总理和议会多数党同属于一个政党的“总统多数派”局面，有利于总统将一个温顺的议会多数和政府总理牢牢地控制在自己的手中，从而在实际政治过程中大大加强了总统的权力。（八）俄罗斯总统1．组阁权和人事任免权2．立法方面的权力3．总统有权发布命令和指示，作为对联邦法律的补充4．军队权5．外交权6．以宪法规定的程序决定全民公决（九）德国总统（虚位元首）1．组织政府方面，总体只能照例任命联邦议院选举产生的联邦总理和总理提名的部长2．在立法方面，总体只能签署由议会两院通过的法律和命令3．在对外方面，总统须经联邦立法有关主管机关同意才可签约4．总统行使解散联邦议院的权力时，需根据总理的提议在21天内解散联邦议院5．宣布立法紧急状态须经联邦参议院同意6．总统的指示和命令须经总理或有关部长副署第二节中央政府一、“政府”概念1．广义的政府具有制定法律、执行法律和维护法律的公共权力组织机构，包括国家元首、立法机关、行政机关、司法机关等所有国家机构。2．狭义的政府仅指国家行政机关或执行机关。二、政府的组织原则和组织形式1．组织原则（1）相容或不相容原则（2）禁止兼职和从事营业原则（3）政府成员必须是文职而非军职原则2．组织形式（1）内阁制政府第一，内阁制常由在议会中占多数席位的政党或政党联盟的领袖受国家元首之命组成，政府必须取得议会多数的支持第二，内阁首脑和大臣应定期向议会报告工作，并在国家元首颁布的法律和命令上签署，表示内阁对议会负责。第三，内阁成员通常也必须是议员，他们即是重要的执法者，也是主要的立法者。第四，内阁对其政策由内阁全体连带向议会负责，当议会通过对内阁的不信任案或否决内阁的信任案时没内阁应总辞职或提请国家元首下令解散议会，重新大选已决定原内阁的去留。（2）总统制政府第一，政府又总统选举中获胜的总统负责组成第二，总统即是国家元首，又是政府首脑，独揽行政大权，政府成员一般由他任命，由他领导并向他负责。第三，政府与国会完全分离，政府成员不得兼任国会议员，不能参加国会立法的讨论的表决，在形式上不能向国会提出法案或预算案第四，政府不对国会负连带责任（3）混合制政府第一，形式上总理是政府首脑，但实际上总统是政府决策的核心，总理只起辅佐总统的作用。第二，总统以宪法管理任命议会多数党领袖为总理，或经议会同意任命总理，并根据总理的提议任免政府其他成员，总统不是政府的一部分却负责组织政府第三，政府组成实行不相容原则，即政府成员不得同时兼任议会议员第四，总统不对议会负政治责任，只对选民负政治责任，总理代表政府向议会负责，当议会通过对政府的不信任案时，总理必须向总统提出政府辞职。三、政府的构成1．政府首脑及其办事机构（1）英国首相（2）美国总统（3）法国总统（4）法国总理（5）德国总理（6）日本首相（7）俄罗斯总统（8）俄罗斯总理2．政府部长及政府各部（1）英国政府部门的设置第一，职能类第二，地区类第三，中央经管类（2）美国政府部门的设置（3）法国政府部门的设置（4）德国政府部门的设置（5）日本政府部门的设置（6）俄罗斯政府部门的设置3．政府中的其他机构（1）日本首相府直属的“三委九厅”（2）美国政府中的独立机构第一，行政管理性机构第二，独立管制机构行使监督和管制私人企业的职能；兼有半立法、半司法的职能；实行委员会负责制四、政府的职权及其责任1．政府的职权（1）行政立法权（2）制定和执行政策的权力（3）掌管军队、警察和监狱（4）掌管行政机构（5）参与立法，行使政府对立法的监督和制约权（6）编制国民经济预算并向议会提出财政预算案（7）主管国家文教卫、社会福利等（8）处理与其他国家或地区的外交关系（9）司法行政权（10）其他方面的职权2．政府对国家社会事务的管理和调节（1）设置政府直属机构，制定政策和发展规划（2）通过国有化和举办公用事业或国有企业等措施，保障经济发展的需要（3）加强政府对经济直接而广泛的干预和调节3．政府的责任（1）议会制国家政府的责任（2）总统制国家政府的责任（3）半总统制国家政府的责任五、政府的决策1．政府的决策形式（1）英国政府的决策形式第一，内阁会议第二，内阁委员会第三，小型的特别委员会（2）德国政府的决策形式第一，总理原则第二，部门原则第三，集体原则（3）美国政府的决策形式（4）法国政府的决策形式2．政府的决策过程（1）精英主义者的理论（2）理性主义决策分析理论（3）多元主义政治观（4）渐进主义决策分析理论第三节公务员制度西方国家的行政制度包括两类：政务类官员事务类官员

政务类官员一般经过议会，或总统选举产生或由政府首脑按照政党政治原则以一定程序任命产生它形式上体现出政府决策官员与政党选举共进退的民主代表性，以及政府决策通过政府内阁向议会负责或由总统向选民负责的政治责任原则事务类官员即职业性公务员,由公开考试根据其专业技术才能择优选拔产生，除非重大过失可终身任职，不与政党共进退形式上体现了政府政策执行者的公平性、知识专业性、绩效性和稳定性一、西方国家的公务员与公务员制度1．概念公务员在不同的国家有不同的说法，在英美等国称为“文官”；在法国、瑞士称为“公务员”或“公职人员”；在联邦德国称“联邦公务员”，一般称呼为“公务员”。2．各国公务员的范围3．公务员制度指有关公务员考试、录用、考核、奖惩、待遇、培训、晋升、调动、解职、退休，以及分类管理等方面的规章制度和体制的总和。4．西方公务员制度的产生（1）恩赐官职制（2）政党分赃制5．英国文官制度的建立（1）1854“关于建立英国文官制度的报告”（2）1855年枢密院令（3）1870年枢密院令二、西方国家公务员制度立法概况1．在制定公务员总法规的基础上，制定各种补充法规、条例和实施细则2．没有制定公务员总法规，只制定一些单项法规、条例和规定3．虽然制定了公务员总法规，但经多次修改和补充，其作用实际上已被各单项法规所取代三、西方国家公务员制度的基本特征1．公开考试和择优录用，保证政策执行者产生公平性（1）机会均等（2）公开招考（3）择优录用2．严格考核和奖优罚劣，保证政府行政的绩效性（1）职责一致原则（2）奖惩结合原则（3）公平对待原则3．职务常任和权利保障，保证政府的稳定性（1）职务常任又叫做“无过失不被免职”，指公务员一经公开考试和择优录用后，若没有重大责任过失不得被免职，即终身任职或职业保险。（2）公务员职务常任制的产生第一，是工业革命后经济的发展，政府职能日益复杂化、专业化的客观需要第二，在总结政党分肥制的经验教训的基础上逐步形成和建立的（3）公务员权利保障的含义第一，通过各种公务员法规对公务员的基本权利予以明确规定第二，当公务员的权利受到侵犯，有权向司法机关提出申诉（4）公务员的权利和义务第一，公务员是国家公民，享受公民的基本权利，也履行一般公民应尽的义务第二，作为国家公务员，国家和社会赋予其特定的身份、地位和职权，因此又不能等同于一般公民（5）公务员的工资和福利第一，同工同酬原则第二，定期提薪原则第三，平衡原则第四，工资同物价挂钩原则4．严明职业道德与行为规范，保证政府行政的廉洁性（1）要求公务员忠于国家