010 第10章 城市人口与社会管理-城市管理学

城市管理学杨宏山编著第10

章城市人口与社会管理21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学重点问题城市流动人口管理手段城市户籍改革的多元利益博弈城市户籍制度改革的价值诉求社会保障制度的主要模式城市社会保障改革的思路单位制管理的特点和制度缺陷城市社区建设的目标定位21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.1城市人口与治安管理1.年龄构成年龄构成是指城市人口各年龄组的人数占总人口的比例，它是人口构成的最重要方面。一般可以将人口年龄分为六组：托儿组（0~3岁）、幼儿组（4~6岁）、小学组（7~11/12岁）、中学组（12~16岁或13~18岁）、成年组（17/19~60/64岁）、老年组（61/65岁以上）。一般来讲，61/65岁以上老人占总人口比例在4%以下可称为年轻型城市，超过7%则为老年型城市。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.1.1

城市人口构成10.1城市人口与治安管理1.年龄构成分析城市人口年龄构成的意义在于：1）比较成年组人口与就业人口（职工人数）可以看出就业情况和劳动力潜力；2）掌握劳动后备军的数量和被抚养人口比例，对于估算人口发展规模有重要作用；3）掌握学龄前儿童的数量和趋向是制定托、幼及中小学等规划指标的依据；4）分析年龄结构，可以判断城市的人口自然增长变化趋势；5）分析育龄妇女人口的数量是推算人口自然增长率的重要依据。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.1.1

城市人口构成10.1城市人口与治安管理2.性别构成性别构成反映了男女之间的数量和比例关系，它直接影响城市人口的结婚率、育龄妇女、生育率和就业结构。国家统计局2004年人口变动情况抽样调查结果显示，中国出生人口性别比更是高达121.2，出生婴儿的男女比例出现严重不平衡现象。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.1.1

城市人口构成10.1城市人口与治安管理3.阶层构成阶层构成是指城市人口由于收入差距而形成不同的经济阶层分类。阶层构成反映了城市社会的贫富悬殊状况。国际社会公认的基尼系数安全界限为0.45，超过这个界限，表明社会收入分配差距过于悬殊，会严重危及社会稳定。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.1.1

城市人口构成10.1城市人口与治安管理4.户籍构成它根据城市常住人口的户籍所在地状况进行分类。中国自1958年开始实行城乡户籍壁垒制度，此后的很长时期内，城市人口几乎等同于市区户籍人口。改革开放以来，随着劳动力市场的逐步放开，大量农村富余劳动力涌入城市，外来流动人口比重不断上升。按照是否拥有本市户籍，可以把城市常住人口分为户籍人口和流动人口（务工人口）两类。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.1.1

城市人口构成10.1城市人口与治安管理城市人口构成还有职业构成、家庭构成、文化程度构成等分类。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.1.1

城市人口构成10.1城市人口与治安管理1.城市户籍人口管理城市户籍人口管理是对拥有本市户籍人口的行政管理工作，主要涉及人口登记、户籍管理、计划生育管理等内容。我国由公安部门负责人口登记和户籍管理工作。城市户籍人口的户政管理工作，主要包括以下几个方面的内容：（1）户口登记（2）人口卡片（3）迁移登记（4）居民身份证制度（5）人口统计21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.1.2

城市人口管理10.1城市人口与治安管理2.城市外来人口管理城市外来人口管理是针对常住城市的非本地户籍人口的行政管理活动。当前，外来人口已经成为我国城市经济发展的重要支撑。外来人口流动的基本趋势是，从落后地区向发达地区流动，从西部内地向东南沿海流动，从小城镇向中等城市和大城市流动。外来人口长期在城市居住和就业，其具有“冬去春来”的“候鸟”特征。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.1.2

城市人口管理10.1城市人口与治安管理2.城市外来人口管理（1）外来人口对城市发展的作用1）提供了大量廉价劳动力，降低了城市生产成本，为城市经济繁荣作出了贡献，给当地居民生活和工作带来了便利。2）促进了城市就业竞争，增强了劳动力市场的竞争性。3）减轻了农业富余劳动力给土地带来的沉重压力，避免了不必要的人力资源浪费，促进了土地适度规模经营。4）促进了城市资金、技术、信息和管理经验向农村的扩散和传播。5）大量外来人口进城，加快了城市化的发展步伐。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.1.2

城市人口管理10.1城市人口与治安管理2.城市外来人口管理（1）外来人口对城市发展的作用当然，外来人口大规模进城也在一定程度上加重了城市基础设施的负荷，加剧了城市公共服务的供需缺口。另外，外来人口流动的自发性和低组织性，对社会治安具有不利影响。一些外来务工经商人员缺少诚信意识，遵纪守法观念淡漠，文化素质和个人修养不高，容易引发违法犯罪问题。在城市犯罪中，外来流动人口作案的比例很高。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.1.2

城市人口管理10.1城市人口与治安管理2.城市外来人口管理（2）外来人口的管理方式1）外来人口登记制度2）单位制管理制度3）社区制管理制度4）社会治安综合治理制度21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.1.2

城市人口管理10.1城市人口与治安管理2.城市外来人口管理（3）外来人口的权益保障2003年以来，中央政府把鼓励农民外出打工，作为增加农民收入的重要途径。要求各地对进城务工农民“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”，减少对农民流动就业的歧视。2003年10月，国务院明确要求“流入地政府负责进城务工就业农民工子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主”。同时，国家也在不断出台一些配套改革政策和措施，保护流动人口的权益。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.1.2

城市人口管理10.1城市人口与治安管理1.城市治安管理的含义城市治安管理是指为维护城市社会的秩序状态，维护公民生命和财产安全，保障城市发展和日常生活的顺利进行，城市治安机关和其他治理主体依法开展预防和打击违法犯罪的各项管理活动。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.1.3

城市治安管理10.1城市人口与治安管理2.城市治安管理机关公安机关是城市治安管理的主要机关，负责统一领导、调动和配置城市警力。城市企事业单位一般都内设有安全保卫部门，它们在业务上协助公安机关开展工作，但自身并不具有治安管理权限。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.1.3

城市治安管理10.1城市人口与治安管理3.城市治安管理手段（1）及时搜集信息情报（2）建立网格化巡警机制（3）加强基层社区警务工作（4）完善城市治安应急管理系统（5）加强对民房出租屋管理（6）提高警察素质，实行依法治警21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.1.3

城市治安管理10.2城市户籍制度改革城市户籍管理是指城市有关机关依法对市民的基本情况进行收集、确认和登记的行政管理工作。为收集人口统计的基本资料，世界各国都有人口登记和管理措施。发达国家的户籍管理仅限于公民身份登记，户口登记不分任何类别和户别，登记内容仅仅包括出生、死亡、婚姻、迁移、亲属关系、居住变动等基本信息。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.2.1

城市户籍管理的含义10.2城市户籍制度改革1.城乡二元户籍制度的创设继1951年实行城市户口登记之后，1954年12月，我国开始建立农村户口登记制度。1955年11月，国务院发布《关于城乡划分标准的规定》，它把人口统计指标分为“农业人口”和“非农业人口”，城乡分割的二元社会结构初露端倪。为了制止农民大量外流，减少城市管理压力，1958年1月，全国人大常委会通过《户口登记条例》，它第一次以法律形式对人口自由流动实施严格限制。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.2.2

城市户籍制度的演进10.2城市户籍制度改革2.“上山下乡”运动自1963年起，国家有组织地动员城镇青年“上山下乡”，去农场就业或去农村人民公社插队。“文化大革命”期间，在“接受贫下中农再教育”、“农村广阔天地，大有作为”的号召下，更多的城镇知青放弃城市户口成为农民。据统计，从1962年到1979年，全国下乡的知青共1776万人，国家为此拨付安置经费75亿元。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.2.2

城市户籍制度的演进10.2城市户籍制度改革3.改革开放以来的户籍政策调整1977年首次提出了“农转非”政策，即“每年批准从农村迁入市镇和转为非农业人口的职工家属人数，不得超过非农业人口数的1.5‰”。改革开放以来，为适应经济发展的需要，国家多次对户籍管理制度进行调整，如允许农民进入集镇落户，取消城市户口的粮油凭证供应体系。1998年7月，经国务院批准，公安部对户口管理进行“四项改革”，可准予在该城市落户。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.2.2

城市户籍制度的演进10.2城市户籍制度改革3.改革开放以来的户籍政策调整2001年3月，九届全国人大第四次会议提出，“改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制。取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间的有序流动。”21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.2.2

城市户籍制度的演进10.2城市户籍制度改革3.改革开放以来的户籍政策调整纵观改革开放以来城市户籍制度改革，它具有以下一些特点：（1）以渐进式改革为基本推进方式，对原有制度具有强烈的路径依赖性。（2）中小城市特别是小城镇的改革步伐远远快于大城市。（3）附加在户籍制度之上的各种社会福利政策成为户籍改革的最大障碍所在。（4）城市户籍改革实行区别对待政策。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.2.2

城市户籍制度的演进10.2城市户籍制度改革1.中央政府的利益诉求中央政府追求经济快速发展和国家政治、经济、社会的长期稳定。因此，中央政府主张推进城市户籍制度改革，促进生产要素的合理流动。由于不同城市的发展存在很大差异性，中央政府担心改革过快影响发展效率和社会稳定。基于以上考虑，中央政府对户籍改革持积极稳妥态度，在具体政策出台上显得较为谨慎，更多地带有指导性。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.2.3

户籍改革的多元利益博弈10.2城市户籍制度改革2.城市政府的利益诉求追求经济快速增长就成为了城市政府的首要政策目标。为了发展地方经济，城市政府在户籍改革上的普遍做法是，对高素质劳动者和城市投资者开放户口，而对低素质劳动力实行严格的流入限制和迁入限制。随着地方分权改革的发展，城市政府的事权和财权不断扩大。在户籍制度改革上，地方政府拥有较大的主动权。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.2.3

户籍改革的多元利益博弈10.2城市户籍制度改革3.外来人口的利益诉求包括农民工在内的城市外来人口，显然对户籍改革持欢迎态度，他们普遍期望降低大中城市的落户门槛。外来人口由于没有本地户口，他们在社会保障、社会福利和公共服务方面存在较大差距，受到明显歧视。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.2.3

户籍改革的多元利益博弈10.2城市户籍制度改革4.城市人口的利益诉求城市人口由于拥有本市户籍，享受相对较高的教育、卫生、医疗、就业和社会保障等福利待遇，是现行户籍制度的既得利益者。他们自然不愿意放弃眼前的利益和优越感。如果放开户籍管制制度，城市人口将会面临更加激烈的就业竞争。因此，城市人口普遍主张维持现行户籍制度。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.2.3

户籍改革的多元利益博弈10.2城市户籍制度改革1.户籍制度改革的价值诉求迁徙自由应当成为公民的一项基本社会权利。在市场经济体制下，从户籍制度改革的价值诉求看，应取消区别对待不同素质劳动者的歧视性政策，赋予全体国民平等的迁徙自由权。自由迁徙并不意味着所有劳动者都会行使这项权利，但它必须尊重那些具有迁徙意愿者的行动权利。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.2.4

户籍制度改革的基本思路10.2城市户籍制度改革1.户籍制度改革的价值诉求一方面，要逐步降低城市户籍的“含金量”，逐步剥离附加在城市户籍之上的就业、住房、医疗和教育等社会福利，取消“农业户口”与“非农业户口”的差别，使户籍管理功能回归本位，为城乡统一的人口登记管理创造条件；另一方面，应逐步弱化人口迁徙的制度壁垒，允许那些具有合法职业、稳定收入、固定住所的外地劳动力进城落户。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.2.4

户籍制度改革的基本思路10.2城市户籍制度改革2.自由迁徙的政策效应（1）自由迁徙有利于打破城乡二元经济结构（2）自由迁徙有利于引入竞争机制，促进生产要素合理配置（3）自由迁徙有利于增加农民收入（4）迁徙自由有利于西部地区经济社会的协调发展（5）自由迁徙有利于减轻国家扶贫开发任务（6）自由迁徙有助于形成竞争性的城市治理机制21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.2.4

户籍制度改革的基本思路10.3城市社会保障管理1.社会保障的概念社会保障是指政府通过国民收入再分配，对社会成员的基本生活权利提供安全保障的各项制度和措施。社会保障的特征：（1）保障性（2）强制性（3）互济性（4）福利性（5）社会性21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.3.1

社会保障的基本含义10.3城市社会保障管理2.社会保障的作用（1）有利于缓和社会矛盾、维护社会稳定（2）有利于缩小贫富差距、实现社会公平（3）有利于保障基本需求，促进社会发展（4）有利于精简机构、提高行政效率21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.3.1

社会保障的基本含义10.3城市社会保障管理3.社会保障的主要内容（1）社会保险社会保险是指根据国家立法，由劳动者、工作单位和政府共同筹集资金，在劳动者及其亲属遇到年老、疾病、残疾、失业等特殊情形时，给予物质帮助，以保障其基本生活需要。社会保险主要包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险等。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.3.1

社会保障的基本含义10.3城市社会保障管理3.社会保障的主要内容（2）社会救助社会救助是指劳动者在不能维持其最低生活水平时，根据有关法律规定，有权要求政府向其提供满足最低生活所需要的物质援助的保障制度。社会救助是公民的一项基本权利，其目标是通过救济克服贫困。社会救助包括自然灾害救助、失业救助、孤寡病残救助和城市困难户救助等。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.3.1

社会保障的基本含义10.3城市社会保障管理3.社会保障的主要内容（3）社会优抚社会优抚是指国家按照法律规定，对为保卫国家安全而作出贡献的特殊公民给予的优待和抚恤。社会优抚是一种特殊的社会保障，它兼有物质保障和精神鼓励的性质，主要针对现役军人及其家属、烈属、残疾军人、退休军人、退伍和转业军人等特殊群体，给予优待、抚恤或就业安置等。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.3.1

社会保障的基本含义10.3城市社会保障管理3.社会保障的主要内容（4）社会福利社会福利是指国家、社会和企事业单位为保障社会成员维持一定生活水平，提高人们的物质文化生活质量，而提供的福利补贴、福利设施和福利服务。我国城镇居民享受的公共休闲设施、公共交通补贴、儿童免费预防接种等，都属于社会福利。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.3.1

社会保障的基本含义10.3城市社会保障管理1.投保资助型保障模式2.福利国家型保障模式3.国家统筹型保障模式4.强制储蓄型保障模式21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.3.2

社会保障的主要模式10.3城市社会保障管理1.中国社会保障的现状我国已经形成了以社会保险为核心的社会保障体系。它具体包括：1）社会保险。除养老保险外，我国还逐步建立了失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险制度。2）社会福利。主要制度安排包括老年人社会福利制度、残疾人社会福利制度、儿童社会福利制度。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.3.3

社会保障的制度改革10.3城市社会保障管理1.中国社会保障的现状3）社会优抚。主要表现为针对军人及其家属的社会安置制度。4）社会救助。主要制度安排有城市居民最低生活保障制度、灾难救助制度、流浪乞讨人员救助制度、社会互助制度。5）住房保障。主要制度安排包括住房公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.3.3

社会保障的制度改革10.3城市社会保障管理2.现行社会保障制度的问题（1）社会保障覆盖面过于狭窄（2）社会保障结构不合理，对弱势群体的保障不足（3）社会保障改革缺乏统一论证，导致多头管理、效率低下（4）社会保障基金运行机制不完善，基金管理存在较大风险（5）社会保障法制化进程缓慢21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.3.3

社会保障的制度改革10.3城市社会保障管理3.社会保障改革的思路（1）社会保障覆盖全民化（2）社会保障模式多样化（3）社保资金筹集多元化（4）社保资金管理专业化21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.3.3

社会保障的制度改革10.4城市基层社区管理1.单位制的制度缺陷单位制的特点：（1）单位直接隶属于党政部门（2）社会成员高度依赖于所在单位（3）单位职能宽泛化，管理活动封闭化21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.4.1

单位制和街居制的问题10.4城市基层社区管理1.单位制的制度缺陷单位制的制度后果是，社会成员高度依赖于所在单位，单位又依赖于从党和政府那里获得按计划分配的资源，从而导致社会生活高度政治化。通过单位制管理系统，党和政府控制着单位，而单位控制着个人，国家政权实现了对各种社会资源和社会成员的全面控制。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.4.1

单位制和街居制的问题10.4城市基层社区管理1.单位制的制度缺陷改革开放以来，经济体制改革对传统单位制管理体制形成挑战：首先，所有制结构变化对单位制构成挑战其次，市场经济对单位制构成挑战最后，社会流动对单位制构成挑战21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.4.1

单位制和街居制的问题10.4城市基层社区管理2.街居制的管理困境所谓街居制管理，即通过街道办事处和居民委员会开展工作。新中国成立后，城市基层管理实行以单位制管理为主，街居制管理为辅的体制。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.4.1

单位制和街居制的问题10.4城市基层社区管理2.街居制的管理困境改革开放以来，城市街道和居委会的管理职能不断增加，甚至出现严重超载问题：一方面，随着经济体制改革的深入，单位承担的社会职能外移，要求街道和居委会承接这些职能。另一方面，随着老龄人口、下岗失业人员、社会闲散人员以及外来人口的增多，街道和居委会工作增加了大量新的管理和服务内容。再者，随着我国城市管理重心的下移，很多政府部门将大量事务下派到街道，街道增加了很多新的管理任务。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.4.1

单位制和街居制的问题10.4城市基层社区管理2.街居制的管理困境街道和居委会尽管承担了许多新的工作任务，但其管理权力却十分有限。以街道办事处来说，区级政府及各职能部门将大量的事务交给街道，但街道办事处却没有相应的法定地位和权力来承接这些事务，不仅在财政和人员编制上受制于上级政府，而且没有独立的行政执法权。居委会工作人员的津贴、办公经费、活动开支，都经由街道下拨控制，居委会工作处于被动地位。居委会对上过分依赖，向下又难以深入到居民中去。尤其在出现物业公司和业主委员会后，居委会工作面临极大挑战。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.4.1

单位制和街居制的问题10.4城市基层社区管理1.社区的概念社区是指由居住在同一地域内，具有共同联系和彼此交往，并且具有相互归属感的社会群体组成的相对独立的社会共同体。每个社区都有特定的人口和地理区域，其居民之间有着共同的社会规范、价值观念以及社会交往。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.4.2

城市社区管理的含义10.4城市基层社区管理1.社区的概念社区的基本功能有：（1）社会服务功能（2）社会化功能（3）社会控制功能（4）社会参与功能21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.4.2

城市社区管理的含义10.4城市基层社区管理2.城市社区建设的兴起20世纪90年代以来，由于城市基层管理出现许多新问题，依靠单位制和街居制管理已经难以有效治理，我国城市管理开始推进社区建设。2000年11月，国务院办公厅下发文件，要求在全国范围内推进城市社区建设。随着自由职业者、下岗失业人员等无单位归属人群以及流动人口的不断增加，城市基层社会承担的管理任务越来越繁重。社区建设和管理成为城市基层管理的基本趋向。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.4.2

城市社区管理的含义10.4城市基层社区管理3.城市社区管理的主体中国城市社区管理，是指在中共市委和市政府的领导下，由民政部门牵头，以街道办事处为指导，以居民委员会为主体，以社区内各种单位为依托，实行居民自我教育、自我服务、自我治理的管理系统。（1）居民委员会（2）街道办事处（3）社区企事业单位（4）其他派出机构21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学10.4.2

城市社区管理的含义10.4城市基层社区管理4.城市社区管理的内容城市社区管理的总体目标是，建立和完善多层次的社区服务网络，逐步实现居民“老有所养、幼有所托、孤有所抚、残有所助、贫有所济、难有所帮”。概括来讲，城市社区管理的内容主要有：（1）完成街道办事处的委办任务。（2）调解社区纠纷，维护社区和谐。（3）社区环境卫生管理。