信用管理 唐明琴 林江鹏课件 第07章政府信用管理

第七章

政府信用管理本章主要内容第一节政府信用管理概述第二节公债信用管理政府信用管理概述公共信用管理政府信用的内涵政府信用的功能政府信用的特点西方政府信用理论阐释当前我国政府信用透视政府信用管理的框架公债信用的理论内涵公债信用运行及其风险公债信用管理的主要内容本章需要识记的基本概念政府信用国家信用社会信用公债信用国债政府应债能力公债依存度公债偿债率政府信用监管第一节

政府信用概述一、政府信用的内涵广义：指政府履行对公众承诺的状况，或者是指各级国家行政机关在经济社会管理和服务活动中能够履行契约而取得的信任。狭义：指国家信用。国家信用对内形成国债，对外形成外债。内涵：(1)与公众或企业以平等身份签订契约并按照合约规定行动；(2)依法行政；(3)无法可依时依然做到公平、公正、公开。社会信用、政府信用与国家信用关系：社会信用政府信用企业信用个人信用狭义国家信用二、政府信用的功能（一）政府信用是政府职能顺利实现的保障。（二）良好的政府信用能促进社会主义市场经济发展。（三）良好的政府信用有利于维护社会稳定。（四）良好的政府信用有助于提高我国国际影响力。三、政府信用的特点一是公共性。二是规则性。三是责任性。四是示范性。四、西方政府信用理论阐释㈠政府信用思想的来源——社会契约理论政府产生是人们各自让渡出自己的一部分权力形成公共权力，交之予政府并与政府形成一种契约关系，契约缔结前提是人们对政府的信任㈡政府信用问题的产生——委托—代理理论人们基于对政府的信任，将权力委托给政府行使，期望获得能维持其利益的公共产品，然而现实中政府代理人与选民委托人之间的利益难免会发生冲突，从而产生政府信用缺失问题。㈢政府信用行为的归属——政治合法性问题追求政治合法性是政府信用行为的最终目的五、当前我国政府信用透视

（一）我国政府信用总体良好，但缺失现象不容乐观

政府信用是否缺失三个衡量标准：一是名实是否一致，即政府职能的设置、政府权力的配置和政府责任的承担是否相一致二是言行是否一致，即政策制定是否与政策执行相一致三是“信民”与“民信”是否一致，即政府取信于民的政策制定是否与公众对政府的理性预期及信任期待相一致（二）我国政府信用缺失的表现1.政府内部活动缺乏信用的表现第一，欺上瞒下、数字注水。第二，多头管理、权责不明。第三，权力寻租、滥用职权。2.政府外部活动缺乏信用的表现第一，政策制定及信息公布缺乏信用。第二，经济活动缺乏信用。第三，执法活动缺乏信用。（三）我国政府信用缺失的危害1.毁掉了政府机构公信力政府的行政行为难以得到公众的理解和配合，造成政府无力提供最基本的公共服务。2.影响地方经济发展政府信用危机引发的行政效率低下、乱收费、乱罚款、黑恶势力猖獗等行为恶化了投资环境3.影响政府的公众形象和国际形象政府的公正性和权威性受到质疑4.影响执政地位的巩固和提高影响人民对政府的信赖，影响执政地位的巩固六、政府信用管理框架(一)政府信用管理的定义

政府信用管理是指政府为了实现信用活动、维持公众与政府之间的信用关系的正常运行、防范或降低失信风险而进行的收集分析环境要素、制定信用政策、提高公共服务质量、配置信用资源、增强政府能力建设等管理活动。(二)政府信用管理的内容1.政府信用道德建设培养政府官员的诚信意识

把讲信用作为公共伦理的底线

建构“道德型政府”培养官员诚信行为

诚信教育，诚信文化2.政府信用制度建设（1）外部制度建设充分运用行政行为推动社会诚信体系建设。强化信用需求。确立诚信规则。大力扶植和监督信用中介服务行业的发展。（2）内部制度建设建构有公信力的政府。建构服务型政府。建构责任型政府。建构法治型政府。建构有限政府。建构透明政府。建构以人为本的政府。拓展阅读7-1：中国公众对政府信任度高达81%居全球第一爱德曼国际公关（中国）有限公司发布2013年信任度中国调查报告，称中国公众对政府的信任度高达81%，比2012年上升6个百分点；就全球范围而言，公众对政府的信任度仅为48%。公众对企业的预期与企业实际表现间存在着较大的信任差距。中国企业在全球的信任度仍处于不被信任之列（35%），稍高于印度（34%）和墨西哥（31%）。总部设在中国的企业在发达国家的的信任度仅为19%；在发展中国家信任度为58%，在中国本国的信任度最高为79%。媒体在公众中信任稳步增长。包括中国在内的新兴市场对各类媒体的信任值都较发达国家高出至少20%。在中国，公众对媒体的信任度较2012年整体上升了2%，年龄在18至44岁间的群体对媒体更为信任。领导面临信任危机。公众对企业的信任度达到50%，但仅有18%的公众认为企业领导会如实相告，这其中存在着32%的落差；而政府及政府官员间的信任落差是28%。美国和中国两国在企业和企业领导者间的信任差最大，为35%；中国政府及政府官员间的信任度差距最大，达到47%。第二节公债信用管理一、公债信用的理论内涵（一）公债信用的概念公债信用也称财政信用，是以国家(中央和地方政府)为主体，按照信用原则筹集和运用财政资金的一种再分配形式包括两个方面的内容：一是国家运用信用手段筹集资金，如发行国库券、地方政府债券、财政统借统还外债等；二是国家运用信用手段供应资金，如以有偿的方式安排的某些财政支出。（二）公债信用的存在条件1.公债信用存在和发展的必要性解决财政困难问题实现国家干预经济、调节经济的职能2.公债信用存在和发展的基础一是充裕的闲置资金。二是金融机构的发展和信用制度的完善三是与商品货币经济下的社会意识观念相适应。（三）公债信用的性质体现了债权人（公债认购者）与债务人（政府）之间的债权债务关系。体现一定的分配关系，是一种“延期的税收”（四）公债信用的作用1.两种截然不同的认识一种是反对公债存在和发展的古典学派观点。另一种是主张大力发展公债的凯恩斯学派观点。2.公债在我国经济发展中的作用从财政角度看，公债是财政收入的补充形式，是弥补赤字、解决财政困难的有效手段。从经济的角度看，公债是政府调控经济的重要政策工具。（五）公债信用的基本形式1.公债

（1）按发行期，公债可分为短期公债、中期公债和长期公债。（2）按发行地域，公债可分为国家公债和国外公债。（3）按可否自由流通，公债可分为上市公债和不上市公债。（4）按举债形式，公债可分为契约性借款和发行公债券。公债与国债的区别和联系2.国债按契约形式债券型国债和非债券型国债

按发行地域国内国债和国外国债按购债意愿分为强制国债和自由国债按计量单位分为实物国债和货币国债按利率决定分为固定利率国债和浮动利率国债按流通条件分为流通国债和非流通国债按使用方向分为一般国债和专项国债拓展阅读7-2：我国六地方政府自行发债1998年亚洲金融危机期间，国务院决定增发国债，由财政部转贷给省级政府，用于地方的经济和社会发展建设项目。2009年国际金融危机期间，为帮助地方政府解决一揽子经济刺激方案中配套资金不足的问题，国务院同意由财政部代理发行地方债券。2011年，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市四地开展地方政府自行发债试点。2013年，江苏省和山东省加入试点。

3.国库券

是一种可转让公债，是短期国债的最主要形式，期限有3个月、6个月、9个月、最长不超过1年。面额多样，可大可小。一般不记名，不按期付息，债券上只有票面金额，而不载明利率，但出售时按票面金额打一定折扣发行，到期按票面金额足额还本。二、公债信用运行及其风险（一）公债信用运行的基本环节公债的发行公债的流通公债的偿还公债资金使用公债发行风险公债流通风险公债偿还风险公债使用风险（二）公债信用运行风险1.公债发行风险一是公债发行的“挤出效应”：挤出私人部门投资二是公债增发的融资风险：募集资金不足2.公债流通风险由于金融市场波动和结构设计缺陷，而导致的公债到期偿还实际数额、国债价格和收益率等的重大变化，对公债管理所产生的负面影响。3.公债使用风险由于国债资金管理使用不当导致资源配置无效而带来的损失。4.公债偿还风险债务人无法如约足额偿还到期债务的可能性。(三)公债信用风险的特征1.公债信用风险具有隐蔽性只要公债能获得市场认同，就能持续发行，公债风险就可以推迟爆发，因而公债信用风险具有隐蔽性。2.公债信用风险具有累积性只有公债规模达到一定程度，才会对经济运行带来全局性、系统性的损伤。在此之前，公债风险是可控的，其负面影响不易为公众所觉察。拓展阅读7-3：地方政府债务四种管理体制（一）市场约束型建立在完全分权基础上，不需中央政府批准代表：加拿大与新西兰（二）共同协商型建立在较大程度分权基础上，需协商代表：澳大利亚和丹麦等北欧国家（三）制度约束型建立在部分分权基础上，受约束代表巴西、波兰、美国、南非、德国等（四）行政控制型建立在集权基础上，全面行政管理法国、韩国、日本等三、公债信用管理的主要内容（一）公债发行管理1.内债发行规模风险管理（1）与国债投资者投资能力的适应程度

国债应债率=国债累计余额/当年居民储蓄存款余额（2）与社会经济承受能力的适应程度

国债负担率=一定时期的国债累计余额/GDP（3）与财政偿债能力的适应程度

财政收入偿债率=偿还内债的债务支出/财政收入（4）与财政支出之间的适应程度债务依存度=当年国债发行规模/财政支出2.外债发行规模风险管理（1）偿债率。20%为宜，最高不要超过25%。偿债率=当年的外债本金和利息偿还额/当年贸易和非贸易外汇收入（2）债务率。债务率=外债余额/当年贸易与非贸易外汇收入（3）负债率。指一国对外债务的负担程度。外债余额/同期商品及劳务出口外汇收入额

100%外债余额/同期国民生产总值

不超过20%外债还本付息额/同期国民生产总值

5%以内年末利息支付额/同期国民生产总值

在3%以内

3.国债发行结构风险管理

指国债发行人通过合理确定发行条件的不同组合和量的比例以达到降低风险的目的。注重推进品种结构多样化、利率结构基准化、期限分布平缓化、币种结构相关化。4.国债发行风险综合管理

投标竞争不足、利率定价偏高、投资主体弱小、市场准入较严、政策告示不强，是形成国债综合管理风险的潜在因素。稳步推进发行方式竞争化、利率水平市场化、投资主体机构化、市场准入宽松化、公开操作告示化、债务管理规范化。（二）公债流通管理1.国债流通规模管理（1）国债流通规模的衡量指标绝对指标：国债流通规模＝国债自营买卖交易额＋国债代理买卖交易额

国债自营买卖交易额=国债自营买入额＋国债自营卖出额国债自营库存＝国债自营买入额－国债自营卖出额相对指标：国债流通率=国债流通规模/国债累计发行规模×100%国债余额流通率=国债流通规模/国债余额×100%证券国债流通率=国债流通规模/全社会证券流通规模×100%（2）国债流通规模对货币流量的影响处于准货币地位的流通国债的换手对货币流通量将产生两方面影响：一是弥补货币流通量的不足，帮助物质商品实现其社会价值；二是排挤信用货币量，引发通货膨胀。国债流通规模的临界值通常考虑四个关键性指标：国债流通率、国债余额流通率、证券国债流通率、流通国债需要的货币量。2.国债流通结构管理（1）国债流通期限结构管理长期、短期、中期国债相结合，品种丰富，各期限国债相互搭配、相互补充，形成一体化的流通品种系列（2）国债收益率曲线和流通结构管理国债收益率曲线是描述在某一点上一组上市交易的国债收益率和它们剩余期限之间相互关系的数学曲线。国债收益率，反映市场利率的期限结构，揭示市场利率的总体水平3.国债流通品种结构管理可流通国债（无记名式和记账式）是国债的主要品种，非流通国债（凭证式）是国债的重要补充和组成部分。4.国债投资者结构管理政府债券的主要投资者是各种机构投资者，如养老