新加坡对大众传媒的法律管制

《新加坡对大众传媒的法律管制》【篇名】新加坡对大众传媒的法律管制【作者】王靖华.【刊名】东南亚纵横2005年02期新加坡的社会治理是以“严刑峻法”著称于世的。据不完全考查,自１９世纪６０年代李光耀任总理至１９９１年,新加坡共制定各种法律法规３８３种①。几乎所有社会行为都被细密的法律条文所覆盖。在对大众传媒业的管制方面,法律更是充当主角。一、新加坡对大众传媒管制的政治尺度和道德尺度作为一个社会信息运动系统,大众传媒具有强大的影响力。任何一个国家和社会都将其置于社会管理内容的重要方面。国家对大众传媒的管制主要体现于政治控制,即通过制定有关的法律法规和政策以保障传媒的信息传播活动能够不破坏国家安全、社会稳定并配合政府实现发展目标。在新加坡,既没有以立法形式正式颁布《新闻法》,也没有借助其原殖民国英国的判例法形式,而是把有关新闻传媒的法规写进其他的专用法律中或法律条款中②。与传媒相关的法律有宏观的如《宪法》、《刑法》、《内部安全法》等等,也有具体的如《不良出版物法》、《报纸与印刷所法》、《电影法》、《新加坡广播局法》、《广播法》、《网络行为法》等等。新加坡对大众传媒的法律管制总体来说依据两个尺度,即政治和道德两方面标准。（一）政治标准。这一标准主要是要求大众传媒在信息传播过程中,不准宣传共产主义思潮、原教旨主义和大民族主义观念,严禁危害政局稳定和影响社会公共安全的内容传播。同时对于外国报刊、外国驻新加坡记者及外来的电影、报刊、电视等制品严格审查,禁止有攻击新加坡政府或其领导人内容的信息在国内传播。新加坡《刑法》第５０５条规定,凡是“制作、出版或传播任何声明、传谣或报道”,其目的在于引起或可能引起新加坡的武装力量或任何人叛乱、玩忽职守的;或目的在于“引起或可能引起公众或部分公众害怕或担心,并因此使任何人实施或反对公共安全秩序的”;或目的在于“煽动或可能会煽动任何阶级或社团实施一项反对任何其他阶级或社团的”行为,可处长至２年的有期徒刑,或罚金,或两罚并处。也就是说,大众传播所载信息,不得带有引发社会动荡、团体争斗的意图,这里也应包括可能引起宗教冲突的传播行为。但该条也同时规定,如果某一传播行为有理由被认为其内容是真实的,在实施该行为时不存在上述动机的不属于本条意义的犯罪。《不良出版物法》第３条第１款规定:“如果部长认为某人在新加坡境内外出版或印刷的出版物或系列出版物的进口、销售或发行可能违反公共利益,那么,他有自由裁量权在《政府公报》上发布一项命令,禁止该出版物或系列出版物或者该人印刷或出版的所有出版物的进口、销售或发行。”这里,“可能违反公共利益”所指内容宽泛而不具体,而“违禁出版物”的范围也仅以此条为辨别标准。可以看出,这一法律在不同的条件下对出版物的约束能力具有弹性和主动权。该法第４条规定,进口、出版、出售、帮助销售、发行或复制任何违禁出版物或摘录其中内容的将构成犯罪,没有正当理由拥有违禁出版物或其摘录的将构成犯罪。第５条则规定当某人在不知情的时候得到了违禁的出版物,一旦知情,“则应将该出版物或其摘录送交警察局的有关负责官员,违者构成犯罪”。第１１条则明确要求“进入新加坡的任何人”,必须“声明他是否携带出版物”并“出示该出版物以供检查”,违者构成犯罪。法律对违禁出版物的控制之严格可见一斑。同样严格的管制在《报纸和印刷所法》中也有醒目的体现。该法第３条规定,新加坡境内的人,如要开设印刷所并用来印刷文件,必须取得由部长颁发的期限为一年的许可证。有关的部长拥有对于许可证的颁发、永久撤消或随时中止效力的自由裁量权。针对在新加坡境外出版的可能会影响到新加坡国内政治统治的报纸,该法也有细致的条文。第１７条规定:“部长可以在《政府公报》上发布命令,声明在新加坡境外出版的某种报纸为涉及新加坡国内政治的报纸。”一旦某境外报纸被“声明”,则该报纸的进口、出售、发行必须事先获得部长批准,同时部长有权限制发行或销售量。这类报纸不准由进入新加坡的人带入境内,而在新加坡国内要订阅“被声明的外国报纸”,只能通过由部长授权的发行人来进行,违者构成犯罪。１９９６年制定、１９９７年修订的《网络行为法》明确规定,由新加坡广播局对网络内容进行管制,规定了网络服务提供商（ＩＳＰ）和网络内容提供商（ＩＣＰ）在网络内容传播方面所负的责任及禁止性资料的范围。其中第４条对“禁止性资料”作了明确的规定,凡与政治标准相关的如与“公共利益”、“国家安定”的基础相违背的资料,包括种族歧视、宗教仇恨等,均在禁止范围之内③。此外,《内部安全法》中也涉及对大众传媒的管制。根据该法,内政部长可以国家安全、反颠覆或维护国家安全和秩序等理由,禁止出版物的印刷、出版、发行、售卖以及拥有④。众所周知,新加坡不仅立法严,而且执法苛。法律不会被当成一纸空文。１９７１年５月,新加坡内部安全委员会曾以“倾向共产党”、“危害国家安全”的罪名逮捕了《南洋商报》的４名高级职员,其中包括总经理李茂成、总主笔李星可、总编辑同道章等。因该家报纸有宣扬华人和其他种族的矛盾的倾向。当时,李光耀这样评说:“任何人要借着假造的理由,虚构华族语文和文化将面对被消灭的危险,以期鼓起种族情绪,都要受到严厉的处分。为此,政府对《南洋商报》４名高级职员及编辑采取了行动。”⑤对于涉嫌有外国敌对势力影响国内传媒的情况,新加坡政府表现强硬。如１９７１年以“接受共党资助”为理由迫使《东方太阳报》关门;指责《前锋报》记者收受“不友善的外国资金”而撤销该报的印刷许可证;１９７６及１９７７年间,几十名经常著文批评政府的新闻工作者以参与“共党阴谋”等罪名被捕⑥。不仅新加坡国内传媒受到严格管制,在对待外国传媒方面也不例外。根据新加坡有关法律,政府有权限制任何在新加坡发行的未经审查、涉及新加坡国内政治的外国报刊。１９８６年,新加坡政府指责美国《时代》周刊的一篇文章《钳制异议者的声音》,认为该报歪曲事实,要求其更正但遭到拒绝。而后,政府下令限制其在新加坡的发行量,由原来的１８０００份减半,１９８７年再次减到３０００份。不久,《亚洲华尔街日报》、《亚洲新闻》、《远东经济评论》和《经济学人》杂志都先后因各种报道触怒新加坡政府而被限量发行或禁止入境⑦。１９９４年,美国《国际先驱论坛报》发文《所谓的“亚洲价值观”是经不起考验的》,该文批评新加坡存在“王朝政治”,称李光耀的接班人吴作栋是“王朝政治”的“傀儡”,而李显龙能成为副总理是利用了与李光耀的裙带关系;两个月后,该报又刊文暗指李光耀曾对其反对党进行打击。为此,１９９５年７月,李光耀、李显龙、吴作栋分别以诽谤罪向《国际先驱论坛报》索赔。新加坡高等法院对此案做出判决,判处该报赔偿吴作栋３５万新元,李光耀和李显龙各３０万新元。其结果虽未完全执行,但该报及作者登了道歉启事,并在新加坡高等法院的敦促下,不得不同意支付李光耀２１．４万美元的名誉赔偿金⑧。这不仅表明了政府的强硬立场,而且其不是说说而已的态度使外国媒体对涉及新加坡的评论可能会有所收敛。（二）道德标准。这一标准要求大众传媒所传播的内容,不得与政府提倡的社会价值观相违,尤其禁止传媒进行鼓励、放纵和渲染淫秽色情的内容和极度暴力的内容,以维护社会道德和信仰的安全,从而维护政府的统治及民众思想的净化。《刑法》第２９２条规定,无论何人,“出售、租借、发放、公共展览或以任何方式传播,或为出售、租借、发放、公共展览或传播的目的,制作、生产或拥有任何淫秽书籍、册子、报纸、图画、绘画、作品或图像或其它任何淫秽物品的”,在知情时参与上述物品的运输、交易、介绍的,“处可长至三个月的有期徒刑,或罚金,或两罚并处”。但同时,为维护宗教信仰的自由,本条将出于宗教目的而使用的可能会被该条规定视为“淫秽”的作品置于“例外”,从而使这一条规定在具体实行时避免被误解。《电影法》第２９条规定,任何人如拥有、放映或发行淫秽或色情影片即构成犯罪。有关的执法人员在确信某人拥有色情影片,则可在任何时候,在必要的帮助下强行进入相关场所进行搜查,查封此种影片及放映和制作设备,拘禁拥有和放映上述影片的嫌疑人。《网络行为法》规定的“禁止性资料”中也体现了道德标准。明确了与“公共道德”、“公共秩序”、“公共安全”的基础相违背的资料包括色情、暴力等内容,禁止在网上传播⑨。目前,新加坡已在互联网络上设立了网络警察,凡是私自从国际互联网络上获取色情材料或色情片者,一旦被发现将会被逮捕法办。新加坡政府在动用法律赋予的权力中显示不出丝毫的折扣。１９９２年,曾有４名男女青年被指控为贩卖黄色录像,理由是在他们的提包中检查出了２０盒黄色录像带。其中３人在法庭认罪之后,被处以２万新元的罚款,另一女青年否认有罪,于是此案件被搁置。后经过延期审理,这位女青年受到了更重的罚款⑩。在新加坡,凡大众传媒中包含有被政府认为对社会能造成不良影响的内容比如色情、暴力等等都被严格把关,坚决取缔。电影和电视录像带在放映及发行之前,必须经过有关部门严格审定、批准。对于来自国外的这类产品则持更加严格的标准,凡是政府认定为不宜在公众中传播的内容,一律剪掉。比如,来自中国的电影《红高粱》在经过有关部门审查后,认为存在一些不符合道德标准的镜头,在放映时被删剪。来自外国的书刊在进口时必须经过严格的检查,确认合格的才准许进入。像《花花公子》这样的色情杂志是严格禁止出售的。各类舞台演出在面世前必须经过有关部门对演出的角本进行审查。为严加防范有悖于道德标准的内容经卫星传输渠道传入,新加坡的法律还规定,除了经过金融管理局批准的极个别银行出于工作业务的需要外,任何单位和居民都不允许安装卫星天线,接收国外电视节目。二、新加坡有关大众传媒法律的特点在没有一个统一的约束整个大众传媒的法律的情况下,新加坡各类有关的法律足以能涵盖现实社会中与传媒有关的绝大多数行为。新加坡有关大众传媒法律的特点表现如下。（一）法律条文细而全面。新加坡的法律条文不嫌繁琐。法律规章对于各条款的文字表述都力求做到准确、细致、全面,以便给司法者带来方便。例如,在《刑法》中,关于制黄、售黄、贩黄的行为在第２９２条已有规定,但第２９３条又特别强调,如果这类行为的受害人为“２０岁以下的任何人”则所处的刑期则从３个月增至６个月;在《不良出版物法》中,第４条规定了进口、出版、出售、发行等任何违禁出版物的犯罪的处罚,但对于初犯和重新犯罪的人的处罚是区别对待的,对重新犯罪者的处罚较重;再比如《电影法》的第１３条规定,任何进口的、未经委员会准许的影片,不得从它所进口的船上、新加坡港务局的仓库、邮局、火车站或其他场所“移动”,违反者即构成犯罪;第１４条规定,经批准从仓库中取出的影片必须在４８小时内返还该仓库,违犯者构成犯罪。另外法律对各种犯罪行为的处罚规定详细,罚金数额具体。（二）执法者权力大而灵活。在有关的法律中,部长对于自己根据法律做出的某些批准,可以在任何时间给予撤销,而且“可以不阐明理由”。例如撤销对某人直接或间接通过其被指定人持有超过一定报业公司３%的普通股,“可以不阐明理由”（《报纸和印刷所法》）;对于在新加坡销售和发行的外国报纸的许可,“部长可以在规定一定条件后批准许可,也可以拒绝批准或撤销许可而不阐述理由”（《报纸和印刷所法》第１６条）;没有许可官颁发的许可证,任何人不得从事电影业务,但许可官发证与否,“无需说明理由”,且“许可官可以随时变更或取消许可证的现行条件,或者规定新的条件”（《电影法》第７条）。在针对违禁出版物方面,有关的部长不仅拥有法律赋予的禁止某出版物的进口、销售、发行的自由裁量权,并且他可以在任何时间撤销、变更,或修正自己的命令（《不良出版物法》第３条）。另外,法律还规定,在许多必要的场合下,警察可对一些可疑场所进行搜查而无需持搜查证件。有关的部长等法律执行官员,因掌握各自范围内的主动灵活的权力,他可以根据情况需要调整对相应大众传媒的管制力度,或张或弛,尽在掌握之中。（三）经济手段的密切渗透。许多人熟悉“Ｓｉｎｇａｐｏｒｅｉｓａｆｉｎｅｐｌａｃｅ”的双关说法。这一方面说明新加坡作为一个花园城市国家有美丽的景色,另一方面是说这里法制严格,罚款是社会管理中的一个极其普遍的手段。作为一种经济惩罚手段,在新加坡的法律中,“罚款”被广泛使用。在对大众传媒的法律约束中,几乎任何一条对犯罪行为的处罚都配合着“罚款”。如对于从境外进入新加坡的人,检查员有权要求其声明是否带有出版物并出示,违反者构成犯罪并处１０００新元以下罚款或６个月以下监禁或二者并处;除非有特殊的规定,不遵守《报纸与印刷所法》者构成犯罪,由地区法院或治安法官处以５０００新元以下罚款或二年以下监禁或二者并处。有意思的是,据新加坡统计局的统计,新加坡自１９８５年来所得罚款总数为９亿多新元,年均为９１１２万新元。新加坡“推行罚款措施的初衷当然不是为了增加国库收入,但推行的结果的确取得了这方面的收获,这在世界上恐怕是绝无仅有的了”。值得一提的是,有关法律对报业公司的经济控制甚为严格。《报纸与印刷所法》规定,每家报业公司有两种股份,分别为董事股和普通股,只有获得部长书面批准,公民或个人才可能得到由报业公司发行或转让的董事股,而且未经部长批准,董事股不可被抵押。同时,董事股也不能在任何股票交易所上市。董事股之所以受到严格控制,是因为其持有人在报业公司的董事或其他成员任免时,每一股可以有２００票的投票权,而一股普通股则只有一票。也就是说,只有董事股的持有人决定着报业公司的权力归属,说到底,这一权力还是在于部长,在于政府。为避免因资本集中造成普通股股权集中,从而影响人员任免,法律还规定,任何持有某报业公司普通股的人,未经部长批准,不能使所持的普通股超过该家报业公司普通股的３%,超过者即构成犯罪,超出部分应被没收。这样,通过法律的手段在经济上确保了政府对报业集团高层管理人员的控制。新加坡严明的法治是其经济迅速发展、社会稳定有序的重要保障。对传媒的管制在过去的３０年中,支持了政府倡导的“亚洲价值观”,并避免了因经济的发展而可能带来的信息多元化造成的混乱。但是,“有限度开放的方法至少可以阻延经济发展带来的资讯开放的冲击。这是否长远有效,则另当别论”。随着科技进步和资讯发达,新加坡的社会环境和价值观也发生了一定的变化,因而对传媒审查的标准也在相应调整。新加坡审查检讨委员会认为,政府可以适度地放宽现有的一些审查尺度,并调整各类媒体的分级制度,给成年人提供更多选择。但同时,也必须更严格地管制以儿童和青少年为对象的媒体内容,尤其是那些渲染暴力的题材,以免他们受到不良资讯的影响。委员会建议,一切有害社会秩序、亵渎种族和宗教的内容继续被禁止,渲染暴力的内容则应更严格管制。审查尺度获得放宽的包括同性恋课题和非渲染的性爱描述,它们将获得更灵活的处理。这些都表明了新加坡政府在对传媒管制方面的变通性和适应性。但是,像其他国家一样,新加坡对大众传媒管制所面对的环境也处于较大变动之中。比如,网络时代的到来,不仅对传统的信息控制提出了更高的技术要求,而且防不胜防;新加坡的年青一代被一些学者称为“独立后新生代”、“看电视长大的麦当劳少年”,他们的生活方式与老一辈相比有很大不同,如坚持娱乐至上、消费第一、淡漠政治等等。这些可能较易接受西方观点的人们不久将会占据社会的主要位置,从而使信息的管理环境发生变化。从外部看,以美