库珀的行政伦理理论课件

库珀的行政伦理理论张贺孟令茹徐光伟马梦瑜庞学东门谦符有育朱恩雨王小妹王迎鑫吴娜娜库珀的行政伦理理论张贺孟令茹徐光伟马梦瑜庞学1目录行政理论及其重要性行政伦理行为的实现途径行政伦理的概念基础—公民权理念行政伦理的核心问题——新政责任简评目录行政理论及其重要性行政伦理行为的实现途径行政伦理的概念基2

特里·L·库珀（TerryL.Cooper），美国著名的行政伦理学家，美国南加州大学（USC）“公民与民主价值”（社会伦理学）专业教授。库珀教授的研究方向主要是行政伦理、行政理论、公民参与、社区组织以及公民角色。他是USC“邻里参与项目”联合调查员之一，也是USC“公民主动参与”中心主任。其主要研究领域是公民参与、公共伦理学、美国传统中的公民权。作为美国乃至西方行政伦理学领域的著名学者，库珀以其丰富的背景知识长期致力于公共行政伦理与公民权研究，尤其是作为行政伦理学领域的资深研究者和实践者。他的著述甚丰，其中《行政伦理手册》奠定了他在西方行政伦理学界的权威地位，并被我国学者所熟知；而《行政伦理学》一书更使其蜚声海内外，使其成为该领域的领军人物。库珀简介行政理论及其重要性特里·L·库珀（TerryL.Cooper），美国3行政伦理的概念诠释

所谓行政伦理，一般是指行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和，它是维持行政管理活动相关各方之间合理和正当关系的原则和规范。库珀更倾向于从有助于行政管理实践的角度来探讨行政伦理问题，他所关注的是可能正在发生的行为过程中的伦理问题，在他看来，一旦这样的事情发生了，我们就要处理冲突、紧张关系以及不确定因素和危险。他明确指出：“我们可以把伦理问题的处理看作是在时间和信息约束的范围内为我们所面临的具体情境设计最佳行动步骤的一种过程。作为一个初始的步骤，我们必须有一个在动态而不是静态意义上认识伦理的框架。”为此，他认为必须有一个关于伦理概念的操作定义，而不能仅局限于普通教科书或词典上的伦理定义。他认为，“所谓伦理，意味着要就义务、后果和最终目的进行实质性的推论”。行政伦理的概念诠释所谓行政伦理，一般是指行政人员在行4

他运用操作定义的方法对行政决策的伦理实现方式进行了阐释，人们在行政决策过程中对伦理问题的处理一般都是在以下四个思考层次中进行的：1.情感表达层次、即仅仅就一些问题或事情表达自己的情感。在他看来，这种情感表达既不想引起回应也不想劝阻别人，既不提供有关事态的证据也不提供详细的事态描述，不过，这一层次的处理方式也可能会随着情感表达主体和情感表达强烈程度的变化而变成更为系统和理性的处理方式。2.道德规则层次、即涉及恰当行为的问题并且开始对备选方案和后果进行评估。库伯认为，这是严肃提出问题并予以严肃回答的第一层次，在这个层次，人们往往要根据某些被奉为道德规则的准则、格言和谚语来思考行动步骤并与其后果。他运用操作定义的方法对行政决策的伦理实现方式进行了阐5

3.伦理分析层次、指的是就实现某一价值所必需的行为或存在状态而做出的一种陈述，它明确地把某一种价值与一种普遍的行为模式联系在一起。当可利用的道德规则在特定情况下不能正确发挥作用时，我们就需要从根本上对我们所要遵循的道德规范进行再思考。库伯认为，在常规的行政角色行为中，我们通常并不需要进行这种根本性的再评价，但有时，由于问题太独特、太复杂或者其后果影响面太大，以至于我们只能选择对隐含在我们常规行为规范之中的伦理原则进行在审查。4.后伦理思考层次、表现形式就是“我为什么应该遵守道德规范”。在库伯看来，只有当我们陷入非常棘手的伦理困境时，我们才可能会在这一层次进行思索。这一思考目的是要设法为我们珍视在伦理层次上发现的那些东西找到某种根据。通常，当我们发现了一种允许我们自己进行道德博弈的恰当理由时，这种后伦理思考层次的任务也就完成了。3.伦理分析层次、指的是就实现某一价值所必需的行为或6加强行政伦理建设的重要性

库珀对行政伦理的探讨是从对行政角色的分析入手的，而他正是通过对行政角色的的分析而引出了行政伦理的核心概念——“责任”一个人总是在社会中扮演着特定的角色，而每种角色都具有构成其行为规范的特定的社会期待，每个角色都代表着一系列的义务和责任，正是因为“角色”这个概念把社会“期待”与“义务”和'责任“结合在一起，使人们在各种角色的名义下让自己承担着义务和履行着责任。与每个在现实社会中的普通人一样，行政人员也必须同时在家庭、组织、社区以及在社会中承担一系列义务与责任，夹杂着不同的利益，在具体的行政实践中，附着在行政人员身上的各种角色也会发生冲突。他们必须采取行动解决这些冲突，但他们作为角色扮演者具有很大的随意性，尽管法律和法规会从原则上对行政人员的行为进行规范，但它们只是提供一些含义宽泛的倾向性指导。所以，在随意性很大的情况下，要想做出负责任的行政决策，通过加强行政伦理建设来提高决策者的伦理水平和增强其良知就显得至关重要。

加强行政伦理建设的重要性库珀对行政伦理的探讨是从对行7

行政人员所处的社会现实环境也使得他们缺乏对行政伦理素质的修炼进而降低了其应对行政伦理困境的能力。在所谓的”务实“行动中，人们只关心”怎么办“的伦理，而对于”后果会怎么样“却很少思考。行政人员和行政组织往往看不到系统学习行政伦理知识的意义，进而在行政人员中会出现这样一种倾向，要么完全忽视对行政伦理知识的学习，要么也是草草应付了事。他们在行政实践中，一旦遇到责任冲突和伦理困境便难以应对。这也从另一方面说明了行政人员在现代社会环境中必须通过加强伦理知识的学习来加强其责任意识，进而提高在行政实践中应对行政伦理困境的能力。行政人员所处的社会现实环境也使得他们缺乏对行政伦理素8行政伦理的概念基础——公民权理念一、公民权理念：在库珀看来，公民权是指对一个社区中个体成员的权限和义务进行界定的身份和角色。这种身份和角色可以是根据宪法、宪章和法律规定的资格、权利和义务正式编辑整理出来的，或者也可以是价值、传统和共识非正式决定的。二、公民权理念的发展（1）公民权经典论述是亚里士多德在《政治学》中首先提出的。总的来说是公民在城邦工作中试图达到最高目的并进行自决。（2）法国政治思想家卢梭在亚里士多德传统的基础上对公民权的进一步理解，公民权是一种生活方式，包含着一种对社区及其成员的承诺，对公共事务的一种重要参与水平，一种将个人利益置于更广泛的社会利益之下的临时意愿。（3）美国政治理论家沃林也认为，公民权将同代人的多种角色集合在一起的整合经验。行政伦理的概念基础——公民权理念一、公民权理念：在库珀看来，9三、库珀的公民权理念库珀正是基于西方政治思想史的这些公民权理论观点而将公民权理念视为行政伦理的概念基础。库珀认为公民权理念与公共行政的关系极为密切，公民角色是认识公务员角色的基础。作为公共概念基础的公民权理念由来已久。在他看来，公务员就不仅仅是技术专家、解决问题的人或政府雇员，他们最好被理解为某种将公民的责任延伸到其一生工作中的人。行政人员（公务员）首先是公民社会的追求公共利益或共同利益的公民，其次才是技术专家或政府雇员，无论哪一种角色，必须承担公民责任！可以这么说共同利益就是他们的特质。三、库珀的公民权理念10四、“公民美德”与“行政责任”库珀认为，公务员所从事的公共服务本质上是民主政体中所有公民所期待的公民美德的一个扩展部分。公民美德的理念体现了为公众服务的观念。从本质上看，公务员所从事的公共服务正是来源于责任和义务这些公民美德。库珀明确指出：“行政官员的伦理身份于是就应该是被雇佣来作为我们中的一员而为我们工作的公民；他们是一种职业公民，他们所委以从事的工作是我们在一个复杂的大型政治共同体中所不能亲自干的工作。行政官员应该是那些“特别负责任的”公民，他们是公民这个整体的委托人。责任就其精髓而言就是一个伦理问题，而且，行政官员的角色也应该被视为一个合乎伦理的行动主体。四、“公民美德”与“行政责任”11行政责任的基本类型客观责任主观责任行政伦理的核心问题——行政责任行政责任的基本类型客观责任行政伦理的核心问题——行政责任12客观责任

在库珀看来，所有的客观责任都包括对某人或某集体负责，也包括为某一任务、下属人员和目标的实现负责。他认为，如果把客观责任的这两个方面放在行政角色的组织和政治背景中加以解释，我们就可以澄清政策过程中关键角色之间的责任关系。首先，行政人员最为直接地要为执行其组织上司的指示或彼此达成共识的目标任务而对上级负责，他们还要为其下属的行为而对其组织上司负责。其次，行政人员要为执行体现民选官员意愿的公共政策而对民选官员负责。最后，行政人员还要为洞察、认识和权衡公民的偏好、需求和其他利益而对公民负责。客观责任在库珀看来，所有的客观责任都包括对某人或13主观责任

在库珀看来客观责任源于法律、组织、社会对行政人员的角色要求，但主观责任却植根于行政人员自己对忠诚、良心和身份的信念。他强调，主观责任作为对行政人员信仰、个人与职业价值观以及性格特征的一种表达，它与更为明确的客观责任的表达一样具有真实性。因而库珀认为，一个负责任者的行为是与其所扮演角色的伦理准则相称的，保持高度的主观责任非常重要，它不仅有利于培养整体意识、自尊心和认同感，也有利于客观责任的履行。主观责任在库珀看来客观责任源于法律、组织、社会对行政14行政伦理困境——责任冲突

库珀认为，面对冲突性责任是行政人员体验伦理困境最典型的方式。从根本上讲，这种困境涉及我们怎样有意，无意地为价值和原则排序的问题。在他看来，行政人员的角色发生冲突的可能性总是存在的，而且也时常与公民角色发生冲突。不仅如此，在个人利益，组织利益和公众利益之间以及在组织中的上司，政府官员和法律之间也常常会发生利益和权力的冲突。1、因角色冲突而产生的行政伦理困境角色概念是角色责任冲突的关键原因。在特定情形中，我们所体验到的特定角色的价值是不相容的或是相斥的。库珀举例说，在工作中，我们可能会面临作为工作人员与我们作为一位好母亲、善良的基督教徒或美国行政学会的称职会员相矛盾的角色期待，这就是库珀所谓的“内部角色与外部角色”的冲突。有时也会发生"内部角色与内部角色“的冲突。这两种角色冲突均可以使行政人员陷入伦理困境。

行政伦理困境——责任冲突库珀认为，面对冲突性责任是行15

2、因权力冲突而产生的行政伦理困境权力冲突是指两种或两种以上的客观责任之间的冲突，这些客观责任是由两个或两个以上的权利来源从外部强加的。库珀认为，如果两种权力对我们的行为要求是不相容的，那么就会面临着这种行政伦理困境。3、因利益冲突而产生的行政伦理困境库珀把作为行政伦理困境之产生根源的利益冲突界定为我们自己的个人利益与我们作为一个公共官员的义务之间发生的冲突。在实际行政工作中，当我们受聘扮演公务员角色而体验着公共利益与个人利益之间的紧张关系时，我们就面临着这种伦理困境。2、因权力冲突而产生的行政伦理困境16行政伦理困境的传统应对方法

库珀认为，传统上，在公共组织中保持负责任行为的一般方法有两种:一是外部控制；二是内部控制。1.外部控制所谓外部控制，是指从公务员自身外部强行对公务员个人的伦理越轨行为实施的控制因素，例如，采取新立法、制定新规则、颁布新制度，或者是重新安排组织构成或建立新组织以便更严格的监管下属组织，实施外部控制的理论基础是:个人判断力和职业水平不足以保证人们合乎伦理规范的行为。芬纳认为，外部控制是民主政体中确保行政责任的最佳手段，行政官员之所以应该服从民选官员，是因为民选官员直接对人民负责，如果没有外部控制，权力滥用就不可避免。他主张只有被统治者手中所掌握的法律和制度控制才能使行政人员产生负责任的行为，只有外部控制才是保持政治责任行为的必要因素。在芬纳看来，尽管诸如教育和职业准则等内部控制机制对于法律约束力等外部控制机制具有辅助性作用，但它的作用也仅此而已，因为它所能发挥的作用就是告知行政官员行使自由裁量权，而无权强迫和控制行政官员这样做。行政伦理行为的实现途径行政伦理困境的传统应对方法库珀认为，传统上，在公共组17

2.内部控制所谓“内部控制”，则是试图通过培训和职业性社会化过程来培养和强化公务员的职业价值观和职业准则，以建立一种内部控制机制来保证公共组织中符合伦理规范的行为，进而防止公务员出现伦理越轨行为。这种机制之所以被称为内部控制，其原因在于它们是由一系列公务员自己内心的价值观和伦理准则组成的，而且它们要在缺乏规则和监督机制的情况下鼓励从事合乎伦理规范的行为。2.内部控制18

其实，在内部控制和外部控制问题之争的背后是人性假定的问题。我们不应简单说哪一种控制机制就具有绝对优势，例如，库珀就指出，作为提高行政责任的手段，尽管内部控制可以通过内化于行政人员心中的价值观来防范他们在决策过程中的伦理失范行为，有助于产生一个更具有回应性和创新性的官僚体制。但这种内部控制机制也有其弱点，例如，在当今这个多元化社会中，我们很难就行政人员应该采取哪一种价值观达成共识，而且，如果，行政人员个体将其价值观应用于具体问题的决策时，我们也很难保证他不会满足自我利益的方式行事，更何况在对抗性价值观之间也还存在着发生冲突的可能性。正是基于对这两种控制机制的利弊分析，库珀断定，当务之急是要在内部控制和外部控制之间设计一种平衡机制并寻求二者之间的和谐一致，以通过各自积极功能的充分发挥来相互补充，进而增强对行政人员负责行为的控制力。也正是基于这种认识，库珀才试图通过设计一种集内部控制与外部控制于一体的整合机制来对伦理和价值观与法律、规则、制度和官僚组织进整合，进而建立一种实现行政伦理行为的设计途径。其实，在内部控制和外部控制问题之争的背后是人性假定的19实现行政伦理行为的正确路径选择之一:内外控制机制之整合个人品质:包括伦理决策技巧、心理态度、美德和职业价值观。库珀看来，内在的品质可以为行政人员正确行使自由裁量权提供持续性指导，才能保证行政人员的行为，既符合组织目标又符合民主社会的公民义务。组织结构：包括明确的职责、合作性安排、异议渠道和参与程序。库珀认为，必要的组织可以通过对责任的明确规定来增强行政层级的责任，组织成员通过代表和参与决策制定过程获得对组织效益负责任的动力。整个组织中的主客观责任的增强可以使组织成员集中精力实现组织目标。组织文化：包括榜样、行政规范和信条。库珀认为，应充分发挥组织文化对于行政伦理所具有的积极功能，以一种集中于组织整体设计的方法把组织结构的完善与组织文化的建设联系起来，建立一种组织文化和组织结构携手共同培育、奖赏和维护公共服务价值观的整合系统。实现行政伦理行为的正确路径选择之一:内外控制机制之整合个人品20社会期待：指人们在不同方面对政府工作人员所寄予的希望。包括公众参与和法律与政策两方面。一方面，公众参与可以增强行政人员的公众意识，还能够有助于澄清和明确法律和政策的意图，所以要与公民保持密切联系。另一方面，法律和政策可以通过界定行政自由裁量权限来对行政人员的行为进行外部控制，将行政责任与政府的立法机关，行政机关和司法机关联系起来。总之，这四种构成要素需要被调整到可以最大限度地以一种平衡的方式强化彼此作用的发挥。最重要的是处理好这四种要素之间的关系，既要维护民主价值观和程序，又要承认公民的首要性。也就是说，公共行政人员的个人品质必须通过支持公众参与和尊重法律而有利于对民主制度下的公众作出回应，组织结构必须为公众参与提供渠道，组织文化建立的规范基础必须使公共组织的成员具有遵纪守法的倾向并且使得公众能够参与治理过程，必须将它们整合成为一种有利于相互促进、共同发展的环境系统。社会期待：指人们在不同方面对政府工作人员所寄予的希望。包括公21

如前所述，客观形式的行政责任既包括对上级负责，也包括为下级负责，而前述对内外控制机制的整合主要涉及的是后一个方面，即在公共组织中保持负责任的行为以及行使让下属履行职责的责任，其最基本的要求就是找到限定和指导下属自由栽量权的方法。

实现行政伦理行为的正确路径选择之二:保持个体伦理自主性如前所述，客观形式的行政责任既包括对上级负责，也包括22

其实，公共组织需要对其负责的委托人往往有多种形式，他们不仅包括组织中的上司和民选官员，而且还包括法官和公民，在此，库铂特别强调，在各种形式的委托人中，公民是终极性的委托人，公共组织应该对公民及其利益负责。尽管管理者有必要在日常工作中防止和打击因追求个人利益而不负责任地行使自由栽量权的行为并鼓励为公众利益服务的负责行为，因为组织的目标应该与公民的期待和利益相符合，管理者的责任就是要充当公民的受托人，但是，应然毕竟不等于实然，组织及其管理者有时也会偏离为公众服务的责任转而去为自己服务。当这种情景发生时，行政人员便面临着对自己组织的上级负责与对公民负责之间的责任冲突，此时便出现了一种需要行政人员予以应对的伦理困境。在库珀看来，当这种情况发生时，行政人员个体有必要界分自己对组织的责任范围以保证最终对公民负责，而且基于对公民的基本义务和共有的政体价值，行政人员更有必要抵制组织及其管理者的不负责行为，以示对公民的忠诚，当然，库珀也清醒地认识到，承担伦理行为的义务往往是孤单并且需要为之付出代价的，尤其是那些直面组织腐败和不道德行为并最终选择公民负责的所谓“不忠”的行政人员，很可能会在生活、事业和个人经济收入等方面遭受严重损害。在库珀看来，当面临这种伦理困境时，仅仅通过培养正确的个人品质、或仅仅通过组织文化的干预、或仅仅通过颁布伦理立法，是很难保持负责任行为的。尽管公众利益常常可以通过利益价值观、伦理准则和法律得到表达和实施，但是对抗的组织力量却可以将它们统统推翻。

其实，公共组织需要对其负责的委托人往往有多种形式，他23

因此，当行政人员面临这种伦理困境时，他们就必须通过增强自己的个体伦理自主性来有效地保持自己行政责任的限度和对组织忠诚的限度，具体来说，就是要首先划定工作组织的边界并培养一种超越组织边界的身份认同，其次要为约束组织权力和保护行政人员行使个体伦理自主性的权力建立法律和制度机制，最后还要对组织内外的价值观、权利、需求、职责和义务具有自我意识，以确保行政人员在具体情况下能够作为个体而活动。当然，库珀承认，限定对组织的忠诚度是一件比较困难的事情，因为人类的社会化过程不断地要求我们要认同集体的目标和价值观的组织压力，而且法律和制度也缺乏或无力支持个体伦理自主性，所有这些都使我们周围的环境变得混沌不堪，在如此混沌不堪的环境中，我们无法辨认清楚自己的义务范围。尽管新的立法、新的制度安排以及对组织控制进行限定都是有用的方法，但是，如果不有意识地持续培养对自我利益和角色要求之间动态关系的自我意识，那么法律和组织防护措施都可能无用。所以，上述个体伦理自主性所要求的三个方面缺一不可。因此，当行政人员面临这种伦理困境时，他们就必须通过增24负责任的行政管理模式

库珀整合上述两种路径选择设计出一个在公共组织中实现行政伦理行为的负责任的行政管理的完整模式。目的：帮助管理者构建或重新构建一种有利于负责任行为和支持职业伦理的组织环境，进而为行政人员在实际工作中实现行政伦理行为提供指导库珀认为，负责任的行政管理模式不仅承认行政人员的组织角色义务，更强调行政人员的公民角色义务。负责任的行政管理模式图：P268.负责任的行政管理模式库珀整合上述两种路径选择设计出一25

库珀提醒人们应该明白，上述模式中的这两套构成要素以及据此而采取的行动并非内在、必然或持续地具有对立性，负责任行政行为的构成要素也许在不同程度上会与个体伦理自主性的构成要素有冲突，不过，这种冲突的程度取决于该组织和特定行政人员双方对法定组织使命的回应程度。因此该模式不是要对完全对立的要素简单地进行平衡，而是要对一些在冲突出现的情况下共同发挥作用才能提供矫正力量的要素进行识别，以助于实际行政工作中伦理行为的有效实现，因为这种矫正力量不仅可以对组织的腐败、自我服务和专制产生制衡作用，而且还能够扼制个人的腐败、自我服务和武断专横行为。当然，库珀也承认，虽然这种模式可以为行政伦理行为的实现提供指导，但它本身尚有待进一步完善，尽管如此，它通过揭示保持负责任行政行为的复杂性而向我们昭示了加强行政伦理研究和强化行政人员伦理素质建设的必要性和重要性。库珀提醒人们应该明白，上述模式中的这两套构成要素以及26简评

通过，以便最终找到最合适的决策方法。在他的行政伦理理论中，我们不难发现，他所着力探讨的就是如何保持行政官员个人负责任地就社会价值的安排做出决策这种行为的方法，他试图要确保即使是在缺乏一种“实际伦理处方”的情况下也会对行政官员个人施加某种控制。在他看来，合乎伦理的行政官员应该承担组织责任和角色，同时应将适当的伦理标准应用于行政决策之中。如果行政官员知道他们做出什么样的决定是合法的，使决策过程具有代表性和参与性以及对组织的目标具有明确认识，那么其决策就有可能会受到限制并且可能会负起责任。

简评通过，以便最终找到最合适的决策方法。在他的行政伦27

由此可见，库珀的行政伦理理论是要“阐明行政官员的伦理处境并培养人们对这个问题进行富有想象力的思考，而不是要规定出一套特定的公共服务价值观”，而且他认为自己并“没有试图去为行政官员开出一套合乎伦理规范的实际处方”

他所希望的是要通过对明确的具体行政事物中职业责任的界定来创立一种实用的行政伦理论，他希望更多强调的是行实践中伦理问题的应对与解答，而不是对行政伦理体系的建构，因而他的行政伦理理论所关注的焦点不是行政伦理的“内容”，而是行政伦理的“过程”，尽管他对行政伦理的内容也不可避免地会有所论及。或许，正因为如此，库珀的行政伦理理论遭到了一些批评。例如，现任伊利诺伊大学行政学教授的布鲁斯博士就尖锐地批评库珀的行政伦理决策框架过于狭窄，不足全面反映和说明行政伦理问题。

由此可见，库珀的行政伦理理论是要“阐明行政官员的伦理28

但是，一种完整的行政伦理不仅应该有对行政伦理的过程进行探讨，也应该有对行政伦理的内容分析，只有将动态的过程探讨与静态的内容分析邮寄结合起来，才能全面、准确地揭示行政伦理上述介绍和阐释，我们不难发现，库珀以行政伦理决策过程为切入点，从责任行政这个全新的视野对行政伦理问题进行了较为深入的探讨。库珀所追求的是一种实用的行政伦理理论。他强调，从事实践活动的行政人员不可能与世隔绝地生活在哲学沉思的王国中，他们必须把这些思考与实际行动联系起来。他说其行政伦理就是要通过培养人们解决具体行政伦理问题的技巧来帮助人们养成一种习惯：将具体问题当做培养和完善伦理行为的活的“理论”，在他看来，这种实用的行政伦理理论是在行政人员的现实决策实践中提炼出来的并用于指导行政人员的决策行为，因为合乎伦理的行政过程最终需要行政官员个人应用正确的价值观并且做出正确决策，而他的行政伦理理论正是要说明怎样为我们的价值观排序以及面临行政伦理困境时如何决策。他一再强调，他无意于并且事实上也不可能提供一种体系式的终极方法，他的行政伦理旨在提醒行政人员在面临体伦理冲突时，要尽可能多地发挥自己的道德想象力，设想出更多与具体情景相关的道德问题及其可供选择的决策方案的本质规律。但是，一种完整的行政伦理不仅应该有对行政伦理的过程进29谢谢观赏谢谢观赏30演讲完毕，谢谢观看！演讲完毕，谢谢观看！31库珀的行政伦理理论张贺孟令茹徐光伟马梦瑜庞学东门谦符有育朱恩雨王小妹王迎鑫吴娜娜库珀的行政伦理理论张贺孟令茹徐光伟马梦瑜庞学32目录行政理论及其重要性行政伦理行为的实现途径行政伦理的概念基础—公民权理念行政伦理的核心问题——新政责任简评目录行政理论及其重要性行政伦理行为的实现途径行政伦理的概念基33

特里·L·库珀（TerryL.Cooper），美国著名的行政伦理学家，美国南加州大学（USC）“公民与民主价值”（社会伦理学）专业教授。库珀教授的研究方向主要是行政伦理、行政理论、公民参与、社区组织以及公民角色。他是USC“邻里参与项目”联合调查员之一，也是USC“公民主动参与”中心主任。其主要研究领域是公民参与、公共伦理学、美国传统中的公民权。作为美国乃至西方行政伦理学领域的著名学者，库珀以其丰富的背景知识长期致力于公共行政伦理与公民权研究，尤其是作为行政伦理学领域的资深研究者和实践者。他的著述甚丰，其中《行政伦理手册》奠定了他在西方行政伦理学界的权威地位，并被我国学者所熟知；而《行政伦理学》一书更使其蜚声海内外，使其成为该领域的领军人物。库珀简介行政理论及其重要性特里·L·库珀（TerryL.Cooper），美国34行政伦理的概念诠释

所谓行政伦理，一般是指行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和，它是维持行政管理活动相关各方之间合理和正当关系的原则和规范。库珀更倾向于从有助于行政管理实践的角度来探讨行政伦理问题，他所关注的是可能正在发生的行为过程中的伦理问题，在他看来，一旦这样的事情发生了，我们就要处理冲突、紧张关系以及不确定因素和危险。他明确指出：“我们可以把伦理问题的处理看作是在时间和信息约束的范围内为我们所面临的具体情境设计最佳行动步骤的一种过程。作为一个初始的步骤，我们必须有一个在动态而不是静态意义上认识伦理的框架。”为此，他认为必须有一个关于伦理概念的操作定义，而不能仅局限于普通教科书或词典上的伦理定义。他认为，“所谓伦理，意味着要就义务、后果和最终目的进行实质性的推论”。行政伦理的概念诠释所谓行政伦理，一般是指行政人员在行35

他运用操作定义的方法对行政决策的伦理实现方式进行了阐释，人们在行政决策过程中对伦理问题的处理一般都是在以下四个思考层次中进行的：1.情感表达层次、即仅仅就一些问题或事情表达自己的情感。在他看来，这种情感表达既不想引起回应也不想劝阻别人，既不提供有关事态的证据也不提供详细的事态描述，不过，这一层次的处理方式也可能会随着情感表达主体和情感表达强烈程度的变化而变成更为系统和理性的处理方式。2.道德规则层次、即涉及恰当行为的问题并且开始对备选方案和后果进行评估。库伯认为，这是严肃提出问题并予以严肃回答的第一层次，在这个层次，人们往往要根据某些被奉为道德规则的准则、格言和谚语来思考行动步骤并与其后果。他运用操作定义的方法对行政决策的伦理实现方式进行了阐36

3.伦理分析层次、指的是就实现某一价值所必需的行为或存在状态而做出的一种陈述，它明确地把某一种价值与一种普遍的行为模式联系在一起。当可利用的道德规则在特定情况下不能正确发挥作用时，我们就需要从根本上对我们所要遵循的道德规范进行再思考。库伯认为，在常规的行政角色行为中，我们通常并不需要进行这种根本性的再评价，但有时，由于问题太独特、太复杂或者其后果影响面太大，以至于我们只能选择对隐含在我们常规行为规范之中的伦理原则进行在审查。4.后伦理思考层次、表现形式就是“我为什么应该遵守道德规范”。在库伯看来，只有当我们陷入非常棘手的伦理困境时，我们才可能会在这一层次进行思索。这一思考目的是要设法为我们珍视在伦理层次上发现的那些东西找到某种根据。通常，当我们发现了一种允许我们自己进行道德博弈的恰当理由时，这种后伦理思考层次的任务也就完成了。3.伦理分析层次、指的是就实现某一价值所必需的行为或37加强行政伦理建设的重要性

库珀对行政伦理的探讨是从对行政角色的分析入手的，而他正是通过对行政角色的的分析而引出了行政伦理的核心概念——“责任”一个人总是在社会中扮演着特定的角色，而每种角色都具有构成其行为规范的特定的社会期待，每个角色都代表着一系列的义务和责任，正是因为“角色”这个概念把社会“期待”与“义务”和'责任“结合在一起，使人们在各种角色的名义下让自己承担着义务和履行着责任。与每个在现实社会中的普通人一样，行政人员也必须同时在家庭、组织、社区以及在社会中承担一系列义务与责任，夹杂着不同的利益，在具体的行政实践中，附着在行政人员身上的各种角色也会发生冲突。他们必须采取行动解决这些冲突，但他们作为角色扮演者具有很大的随意性，尽管法律和法规会从原则上对行政人员的行为进行规范，但它们只是提供一些含义宽泛的倾向性指导。所以，在随意性很大的情况下，要想做出负责任的行政决策，通过加强行政伦理建设来提高决策者的伦理水平和增强其良知就显得至关重要。

加强行政伦理建设的重要性库珀对行政伦理的探讨是从对行38

行政人员所处的社会现实环境也使得他们缺乏对行政伦理素质的修炼进而降低了其应对行政伦理困境的能力。在所谓的”务实“行动中，人们只关心”怎么办“的伦理，而对于”后果会怎么样“却很少思考。行政人员和行政组织往往看不到系统学习行政伦理知识的意义，进而在行政人员中会出现这样一种倾向，要么完全忽视对行政伦理知识的学习，要么也是草草应付了事。他们在行政实践中，一旦遇到责任冲突和伦理困境便难以应对。这也从另一方面说明了行政人员在现代社会环境中必须通过加强伦理知识的学习来加强其责任意识，进而提高在行政实践中应对行政伦理困境的能力。行政人员所处的社会现实环境也使得他们缺乏对行政伦理素39行政伦理的概念基础——公民权理念一、公民权理念：在库珀看来，公民权是指对一个社区中个体成员的权限和义务进行界定的身份和角色。这种身份和角色可以是根据宪法、宪章和法律规定的资格、权利和义务正式编辑整理出来的，或者也可以是价值、传统和共识非正式决定的。二、公民权理念的发展（1）公民权经典论述是亚里士多德在《政治学》中首先提出的。总的来说是公民在城邦工作中试图达到最高目的并进行自决。（2）法国政治思想家卢梭在亚里士多德传统的基础上对公民权的进一步理解，公民权是一种生活方式，包含着一种对社区及其成员的承诺，对公共事务的一种重要参与水平，一种将个人利益置于更广泛的社会利益之下的临时意愿。（3）美国政治理论家沃林也认为，公民权将同代人的多种角色集合在一起的整合经验。行政伦理的概念基础——公民权理念一、公民权理念：在库珀看来，40三、库珀的公民权理念库珀正是基于西方政治思想史的这些公民权理论观点而将公民权理念视为行政伦理的概念基础。库珀认为公民权理念与公共行政的关系极为密切，公民角色是认识公务员角色的基础。作为公共概念基础的公民权理念由来已久。在他看来，公务员就不仅仅是技术专家、解决问题的人或政府雇员，他们最好被理解为某种将公民的责任延伸到其一生工作中的人。行政人员（公务员）首先是公民社会的追求公共利益或共同利益的公民，其次才是技术专家或政府雇员，无论哪一种角色，必须承担公民责任！可以这么说共同利益就是他们的特质。三、库珀的公民权理念41四、“公民美德”与“行政责任”库珀认为，公务员所从事的公共服务本质上是民主政体中所有公民所期待的公民美德的一个扩展部分。公民美德的理念体现了为公众服务的观念。从本质上看，公务员所从事的公共服务正是来源于责任和义务这些公民美德。库珀明确指出：“行政官员的伦理身份于是就应该是被雇佣来作为我们中的一员而为我们工作的公民；他们是一种职业公民，他们所委以从事的工作是我们在一个复杂的大型政治共同体中所不能亲自干的工作。行政官员应该是那些“特别负责任的”公民，他们是公民这个整体的委托人。责任就其精髓而言就是一个伦理问题，而且，行政官员的角色也应该被视为一个合乎伦理的行动主体。四、“公民美德”与“行政责任”42行政责任的基本类型客观责任主观责任行政伦理的核心问题——行政责任行政责任的基本类型客观责任行政伦理的核心问题——行政责任43客观责任

在库珀看来，所有的客观责任都包括对某人或某集体负责，也包括为某一任务、下属人员和目标的实现负责。他认为，如果把客观责任的这两个方面放在行政角色的组织和政治背景中加以解释，我们就可以澄清政策过程中关键角色之间的责任关系。首先，行政人员最为直接地要为执行其组织上司的指示或彼此达成共识的目标任务而对上级负责，他们还要为其下属的行为而对其组织上司负责。其次，行政人员要为执行体现民选官员意愿的公共政策而对民选官员负责。最后，行政人员还要为洞察、认识和权衡公民的偏好、需求和其他利益而对公民负责。客观责任在库珀看来，所有的客观责任都包括对某人或44主观责任

在库珀看来客观责任源于法律、组织、社会对行政人员的角色要求，但主观责任却植根于行政人员自己对忠诚、良心和身份的信念。他强调，主观责任作为对行政人员信仰、个人与职业价值观以及性格特征的一种表达，它与更为明确的客观责任的表达一样具有真实性。因而库珀认为，一个负责任者的行为是与其所扮演角色的伦理准则相称的，保持高度的主观责任非常重要，它不仅有利于培养整体意识、自尊心和认同感，也有利于客观责任的履行。主观责任在库珀看来客观责任源于法律、组织、社会对行政45行政伦理困境——责任冲突

库珀认为，面对冲突性责任是行政人员体验伦理困境最典型的方式。从根本上讲，这种困境涉及我们怎样有意，无意地为价值和原则排序的问题。在他看来，行政人员的角色发生冲突的可能性总是存在的，而且也时常与公民角色发生冲突。不仅如此，在个人利益，组织利益和公众利益之间以及在组织中的上司，政府官员和法律之间也常常会发生利益和权力的冲突。1、因角色冲突而产生的行政伦理困境角色概念是角色责任冲突的关键原因。在特定情形中，我们所体验到的特定角色的价值是不相容的或是相斥的。库珀举例说，在工作中，我们可能会面临作为工作人员与我们作为一位好母亲、善良的基督教徒或美国行政学会的称职会员相矛盾的角色期待，这就是库珀所谓的“内部角色与外部角色”的冲突。有时也会发生"内部角色与内部角色“的冲突。这两种角色冲突均可以使行政人员陷入伦理困境。

行政伦理困境——责任冲突库珀认为，面对冲突性责任是行46

2、因权力冲突而产生的行政伦理困境权力冲突是指两种或两种以上的客观责任之间的冲突，这些客观责任是由两个或两个以上的权利来源从外部强加的。库珀认为，如果两种权力对我们的行为要求是不相容的，那么就会面临着这种行政伦理困境。3、因利益冲突而产生的行政伦理困境库珀把作为行政伦理困境之产生根源的利益冲突界定为我们自己的个人利益与我们作为一个公共官员的义务之间发生的冲突。在实际行政工作中，当我们受聘扮演公务员角色而体验着公共利益与个人利益之间的紧张关系时，我们就面临着这种伦理困境。2、因权力冲突而产生的行政伦理困境47行政伦理困境的传统应对方法

库珀认为，传统上，在公共组织中保持负责任行为的一般方法有两种:一是外部控制；二是内部控制。1.外部控制所谓外部控制，是指从公务员自身外部强行对公务员个人的伦理越轨行为实施的控制因素，例如，采取新立法、制定新规则、颁布新制度，或者是重新安排组织构成或建立新组织以便更严格的监管下属组织，实施外部控制的理论基础是:个人判断力和职业水平不足以保证人们合乎伦理规范的行为。芬纳认为，外部控制是民主政体中确保行政责任的最佳手段，行政官员之所以应该服从民选官员，是因为民选官员直接对人民负责，如果没有外部控制，权力滥用就不可避免。他主张只有被统治者手中所掌握的法律和制度控制才能使行政人员产生负责任的行为，只有外部控制才是保持政治责任行为的必要因素。在芬纳看来，尽管诸如教育和职业准则等内部控制机制对于法律约束力等外部控制机制具有辅助性作用，但它的作用也仅此而已，因为它所能发挥的作用就是告知行政官员行使自由裁量权，而无权强迫和控制行政官员这样做。行政伦理行为的实现途径行政伦理困境的传统应对方法库珀认为，传统上，在公共组48

2.内部控制所谓“内部控制”，则是试图通过培训和职业性社会化过程来培养和强化公务员的职业价值观和职业准则，以建立一种内部控制机制来保证公共组织中符合伦理规范的行为，进而防止公务员出现伦理越轨行为。这种机制之所以被称为内部控制，其原因在于它们是由一系列公务员自己内心的价值观和伦理准则组成的，而且它们要在缺乏规则和监督机制的情况下鼓励从事合乎伦理规范的行为。2.内部控制49

其实，在内部控制和外部控制问题之争的背后是人性假定的问题。我们不应简单说哪一种控制机制就具有绝对优势，例如，库珀就指出，作为提高行政责任的手段，尽管内部控制可以通过内化于行政人员心中的价值观来防范他们在决策过程中的伦理失范行为，有助于产生一个更具有回应性和创新性的官僚体制。但这种内部控制机制也有其弱点，例如，在当今这个多元化社会中，我们很难就行政人员应该采取哪一种价值观达成共识，而且，如果，行政人员个体将其价值观应用于具体问题的决策时，我们也很难保证他不会满足自我利益的方式行事，更何况在对抗性价值观之间也还存在着发生冲突的可能性。正是基于对这两种控制机制的利弊分析，库珀断定，当务之急是要在内部控制和外部控制之间设计一种平衡机制并寻求二者之间的和谐一致，以通过各自积极功能的充分发挥来相互补充，进而增强对行政人员负责行为的控制力。也正是基于这种认识，库珀才试图通过设计一种集内部控制与外部控制于一体的整合机制来对伦理和价值观与法律、规则、制度和官僚组织进整合，进而建立一种实现行政伦理行为的设计途径。其实，在内部控制和外部控制问题之争的背后是人性假定的50实现行政伦理行为的正确路径选择之一:内外控制机制之整合个人品质:包括伦理决策技巧、心理态度、美德和职业价值观。库珀看来，内在的品质可以为行政人员正确行使自由裁量权提供持续性指导，才能保证行政人员的行为，既符合组织目标又符合民主社会的公民义务。组织结构：包括明确的职责、合作性安排、异议渠道和参与程序。库珀认为，必要的组织可以通过对责任的明确规定来增强行政层级的责任，组织成员通过代表和参与决策制定过程获得对组织效益负责任的动力。整个组织中的主客观责任的增强可以使组织成员集中精力实现组织目标。组织文化：包括榜样、行政规范和信条。库珀认为，应充分发挥组织文化对于行政伦理所具有的积极功能，以一种集中于组织整体设计的方法把组织结构的完善与组织文化的建设联系起来，建立一种组织文化和组织结构携手共同培育、奖赏和维护公共服务价值观的整合系统。实现行政伦理行为的正确路径选择之一:内外控制机制之整合个人品51社会期待：指人们在不同方面对政府工作人员所寄予的希望。包括公众参与和法律与政策两方面。一方面，公众参与可以增强行政人员的公众意识，还能够有助于澄清和明确法律和政策的意图，所以要与公民保持密切联系。另一方面，法律和政策可以通过界定行政自由裁量权限来对行政人员的行为进行外部控制，将行政责任与政府的立法机关，行政机关和司法机关联系起来。总之，这四种构成要素需要被调整到可以最大限度地以一种平衡的方式强化彼此作用的发挥。最重要的是处理好这四种要素之间的关系，既要维护民主价值观和程序，又要承认公民的首要性。也就是说，公共行政人员的个人品质必须通过支持公众参与和尊重法律而有利于对民主制度下的公众作出回应，组织结构必须为公众参与提供渠道，组织文化建立的规范基础必须使公共组织的成员具有遵纪守法的倾向并且使得公众能够参与治理过程，必须将它们整合成为一种有利于相互促进、共同发展的环境系统。社会期待：指人们在不同方面对政府工作人员所寄予的希望。包括公52

如前所述，客观形式的行政责任既包括对上级负责，也包括为下级负责，而前述对内外控制机制的整合主要涉及的是后一个方面，即在公共组织中保持负责任的行为以及行使让下属履行职责的责任，其最基本的要求就是找到限定和指导下属自由栽量权的方法。

实现行政伦理行为的正确路径选择之二:保持个体伦理自主性如前所述，客观形式的行政责任既包括对上级负责，也包括53

其实，公共组织需要对其负责的委托人往往有多种形式，他们不仅包括组织中的上司和民选官员，而且还包括法官和公民，在此，库铂特别强调，在各种形式的委托人中，公民是终极性的委托人，公共组织应该对公民及其利益负责。尽管管理者有必要在日常工作中防止和打击因追求个人利益而不负责任地行使自由栽量权的行为并鼓励为公众利益服务的负责行为，因为组织的目标应该与公民的期待和利益相符合，管理者的责任就是要充当公民的受托人，但是，应然毕竟不等于实然，组织及其管理者有时也会偏离为公众服务的责任转而去为自己服务。当这种情景发生时，行政人员便面临着对自己组织的上级负责与对公民负责之间的责任冲突，此时便出现了一种需要行政人员予以应对的伦理困境。在库珀看来，当这种情况发生时，行政人员个体有必要界分自己对组织的责任范围以保证最终对公民负责，而且基于对公民的基本义务和共有的政体价值，行政人员更有必要抵制组织及其管理者的不负责行为，以示对公民的忠诚，当然，库珀也清醒地认识到，承担伦理行为的义务往往是孤单并且需要为之付出代价的，尤其是那些直面组织腐败和不道德行为并最终选择公民负责的所谓“不忠”的行政人员，很可能会在生活、事业和个人经济收入等方面遭受严重损害。在库珀看来，当面临这种伦理困境时，仅仅通过培养正确的个人品质、或仅仅通过组织文化的干预、或仅仅通过颁布伦理立法，是很难保持负责任行为的。尽管公众利益常常可以通过利益价值观、伦理准则和法律得到表达和实施，但是对抗的组织力量却可以将它们统统推翻。

其实，公共组织需要对其负责的委托人往往有多种形式，他54

因此，当行政人员面临这种伦理困境时，他们就必须通过增强自己的个体伦理自主性来有效地保持自己行政责任的限度和对组织忠诚的限度，具体来说，就是要首先划定工作组织的边界并培养一种超越组织边界的身份认同，其次要为约束组织权力和保护行政人员行使个体伦理自主性的权力建立法律和制度机制，最后还要对组织内外的价值观、权利、需求、职责和义务具有自我意识，以确保行政人员在具体情况下能够作为个体而活动。当然，库珀承认，限定对组织的忠诚度是一件比较困难的事情，因为人类的社会化过程不断地要求我们要认同集体的目标和价值观的组织压力，而且法律和制度也缺乏或无力支持个体伦理自主性，所有这些都使我们周围的环境变得混沌不堪，在如此混沌不堪的环境中，我们无法辨认清楚自己的义务范围。尽管新的立法、新的制度安排以及对组织控制进行限定都是有用的方法，但