大陆金融管理制度

大陆金融管理制度：演变、改革与问题中央财经大学法学院曾筱清2009-5-271978年，中国人民银行才从财政部独立出来。银行体系及其基本职能才逐步得到恢复和加强，但仍然是兼有中央银行职能和商业银行职能的“大一统”的国家银行体系。在这种体制下，中国人民银行既行使中央银行职能，又办理具体的商业银行业务；既是金融行政管理机关，又是经营金融的经济实体。中国人民银行按照行政区划在全国普设分支机构，并统一按照总行的指令性计划办事，实行存贷分离、统存统贷。一、大陆金融监管制度的历史沿革大体而言，可分为五个时期（一）1949-1978年，单一制银行体制时期（或称一级银行体制、大一统银行体制时期）特点：中国人民银行货币发行与银行业务经营一体；金融管理与具体业务操作一体；中国人民银行的营业网点遍布城乡。（二）1979-1986，中央银行体制的确立时期在这一时期，逐步建立起适应大陆有计划商品经济发展需要的二级银行体制，又称中央银行体制。1986年1月7日国务院发布实施《银行管理暂行条例》，以行政法规的高度确认了该体制。在恢复、分设专业银行、中国人民保险公司的基础上，中国人民银行开始专门执行央行的职能；设立中国工商银行办理工商信贷和城镇储蓄业务。（三）1987-1993，试办商业银行和非银行金融机构，完善中央银行体制的时期在这期间，重新组建了交通银行等全国性综合银行，设立了中信实业银行等全国性商业银行和招商银行等区域性商业性银行；大力发展保险、信托、证券等非银行金融机构，开办中外合资银行或财务公司等。到1993年底，大陆除了四大国家专业银行外，还有交通银行等9家银行，4000多家城市信用合作社，50000多家农村信用合作社。还有各类保险公司20家，信托投资公司380多家，企业集团财务公司50多家，金融租赁公司14家，证券公司80多家。还有225家外国金融机构在大陆设立了代表处和营业性分支机构。至此，大陆初步形成了以中央银行为领导，以国有专业银行为主体，多种金融机构并存、分工协作的金融体制。（三）1987-1993，试办商业银行和非银行金融机构，完善央行体制的时期（四）1994-2002，初步建立适应社会主义市场经济需要的金融体制改革的时期1992年10月，中共十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标。据此，1993年12月国务院发布了《关于金融体制改革的决定》和《关于进一步改革外汇管理体制的通知》，决定自1994年1月1日起开始进行金融体制的多方面改革。改革的总目标：建立“三个体系”、实现“两个真正”。具体包括：（1）建立在国务院领导下，独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系；（2）建立政策性金融和商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系；（3）建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系；（4）把中国人民银行办成真正的中央银行，把国有专业性银行办成真正的商业银行。并为此进行了外汇管理体制、银行体制等方面的改革，颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》等一系列金融法律、法规和规章，金融体制改革取得初步成果。（四）1994-2002，初步建立适应社会主义市场经济需要的金融体制改革的时期（五）2003年至今，进一步全面深化金融体制改革时期以2003年3月十届全国人大一次会议通过决议决定设立中国银监会统一行使对银行业金融机构的监管职能为发端，以同年10月中共中央十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》为标志，大陆进入了进一步全面深化金融体制改革的时期。第一，深化化各类金融融机构的现现代化、股股份制改革革，深化政政策性银行行改革，完完善金融资资产管理公公司运行机机制，完善善农村金融融服务体系系；第二，积极极推进资本本市场的改改革开放和和稳定发展展，扩大直直接融资，，建立、健健全多层次次的资本市市场体系；；第三，稳定定推进利率率市场化，，完善人民民币汇率形形成机制，，逐步实现现资本项目目可兑换，，建立和完完善统一、、高效、安安全的支付付清算系统统，改进中中央银行的的金融调控控，以建立立健全货币币、资本、、保险市场场有机结合合、协调发发展的金融融调控机制制，维护金金融运行和和金融市场场的整体稳稳定，防范范系统性风风险；改革的主要要目标和任任务：改革的主要要目标和任任务：第四，健全全金融风险险监控、预预警和处置置机制，强强化金融监监管手段，，防范和打打击金融犯犯罪，增强强监管信息息透明度并并接受社会会监督，以以完善金融融监管体制制，建立健健全各金融融监管机构构相互间以以及同中央央银行、财财政部门的的协调机制制，提高金金融监管水水平，依法法维护金融融市场的公公开公平有有序竞争，，防范和化化解金融风风险，保护护存款人、、投资者和和被保险人人的合法权权益；第五五，，加加快快建建设设企企业业和和个个人人信信用用服服务务体体系系，，建建立立信信用用监监督督和和失失信信惩惩戒戒制制度度，，逐逐步步开开放放信信用用服服务务市市场场，，形形成成以以道道德德为为支支撑撑、、以以产产权权为为基基础础、、以以法法律律为为保保障障的的社社会会信信用用制制度度，，建建立立健健全全社社会会信信用用体体系系。。2006年年3月月，，十十届届全全国国人人大大四四次次会会议议通通过过的的《《““十十一一五五””规规划划纲纲要要》》进进一一步步丰丰富富、、细细化化了了前前述述改改革革目目标标和和内内容容，，并并强强调调改改革革主主要要通通过过法法律律手手段段，，辅辅以以经经济济手手段段加加以以落落实实，，同同时时，，注注重重将将改改革革措措施施以以法法律律、、法法规规和和规规章章形形式式确确定定下下来来。。明确：金融改改革的最终任任务是要建立立金融机构组组织体系、金金融市场体系系、金融调控控监管体系和和金融法律制制度体系。（五）2003年至今，，进一步全面面深化金融体体制改革时期期围绕前述目标标，相继进行行了以下改革革：——利率市场场化、汇率形形成机制改革革；——上市公司司股权分置改改革；——引进国外外战略投资者者的国有商业业银行改制上上市改革；——银行信贷贷资产证券化化试点；——金融监管管分工与协调调机制改革。。二、大陆重大大金融监管改改革事件回顾顾（一）机构改改革1、监管机构构改革——中中国人民银行行的三次职能能转变（1）1983年9月，，国务院颁布布了《关于中中国人民银行行专门行使中中央银行职能能的决定》，，规定中国人人民银行从1984年1月1日起，，专司中央银银行职能，不不再对企业和和个人办理金金融业务，至至此，中央银银行制度基本本确立。中国人民银行行的三次职能能转变（2）1992年10月26日，中国国证监会正式式成立；1998年11月18日，，中国保监会会正式成立；；证券、保险险市场的监管管职能先后从从中国人民银银行的金融监监管职能中剥剥离出来；（3）2003年3月10日，第十十届全国人大大第一次会议议审议通过《《关于国务院院机构改革方方案的决定》》，2003年4月26日，全国人人大常委会通通过新设中国国银监会行使使原由中国人人民银行履行行的监督管理理职权的议案案，2003年4月28日，中国银银监会正式挂挂牌成立，实实现中央银行行的货币政策策职能与对银银行业（包括括信托业）监监管职能的分分离。现行金融管理理体制中国银监会成成立后，分业业经营、分业业监管的金融融管理体制得得以从组织上上建立，即即“一行三会会”。其中，“三会会”，也并业业界称为“三三驾马车”，，对金融机构构实行机构监监管；“一行行”即中央银银行，对金融融机构实行功功能监管。2、严格分业业的法律逐步步松动变化，，给金融监管管带来新的挑挑战2002年，，修改《保险险法》：监管管机构批准的的其它业务。。2003年，，修改《商业业银行法》：：国务院另有有规定的除外外。2005年，，修改《证券券法》：国家家另有规定的的除外。立法例2003年12月27日日全国人大常常委会通过《《关于修改商商业银行法的的决定》，将将《商业银行行法》第43条第2款修修改为：“商商业银行在中中华人民共和和国国境内不不得向非银行行金融机构和和企业投资。。但是，国务务院另有规定定的除外。””立法解释：“为国国务院院将来来适当当放宽宽商业业银行行投资资渠道道留有有余地地。””立法例例修订前前的《《证券券法》》：证券券业和和银行行业、、信托托业、、保险险业分分业经经营、、分业业管理理。证证券公公司与与银行行、信信托、、保险险业务务机构构分别别设立立。修订后后的《《证券券法》》：证券券业和和银行行业、、信托托业、、保险险业实实行分分业经经营、、分业业管理理，证证券公公司与与银行行、信信托、、保险险业务务机构构分别别设立立。国国家另另有规规定的的除外外。修改理理由：：随着金金融改改革不不断深深化，，严格格分业业经营营的做做法在在实践践中已已经开开始被被突破破，出出现了了在集集团控控股下下分设设银行行、证证券、、保险险机构构的模模式，，特别别是商商业银银行已已经设设立了了基金金公司司，保保险资资金按按一定定比例例直接接进入入资本本市场场。修修改后后的《《证券券法》》增加加“国国家另另有规规定的的除外外”，，将既既成事事实合合法化化，并并为以以后金金融改改革留留下空空间。。（二二））金金融融监监管管制制度度不不断断完完善善2001年年12月月，，以以加加入入WTO为为契契机机，，逐逐步步建建立立和和完完善善各各项项金金融融监监管管制制度度。。2002年年1月月，，以以中中国国银银行行在在美美分分行行违违规规操操作作案案为为契契机机，，严严格格商商业业银银行行的的信信贷贷业业务务风风险险控控制制。。2004年年6月月，，以以逐逐步步放放款款保保险险公公司司资资金金的的投投资资渠渠道道为为契契机机，，全全面面推推行行保保险险公公司司以以偿偿付付能能力力为为核核心心的的风风险险管管理理。。1、、商商业业银银行行内内控控制制度度逐逐步步建建立立并并完完善善2002年5月，中国人人民银行发布布《商业银行行内部控制指指引》；2002年9月，中国人人民银行发布布《商业银行行内部控制指指引》；2005年1月，中国银银监会发布《《商业银行内内部控制评价价试行办法》》；2007年7月，中国银银监会发布《《商业银行内内部控制指引引》。2、商业银行行信息披露制制度逐步建立立并完善在2002年年5月之前，，大陆并没有有商业银行信信息披露制度度的专门立法法，仅仅有个个别关于银行行信息披露的的原则性条款款散见于《中中国人民银行行法》及《商商业银行法》》之中，以及及相适应的《《公司法》、、《金融业会会计准则》等等。上市商业业银行则遵守守《证券法》》、以及证券券业监管部门门制定的《公公开发行证券券公司信息披披露编报规则则》等法律和和管理规章。。2002年5月，中国人人民银行发布布了《商业银银行信息披露露暂行办法》》（以下简称称为《暂行办办法》），迈迈出了我国银银行信息披露露的制度化、、规范化的重重要一步。2003年12月，修改改了《中国人人民银行法》》和《商业银银行法》，并并通过了《银银行业监督管管理法》，对对银行信息披披露的相关规规定进行了完完善和协调。。如，《中国人人民银行法》》第三十五条条：“中国人人民银行根据据履行职责的的需要，有权权要求银行业业金融机构报报送必要的资资产负债表、、利润表以及及其他财务会会计、统计报报表和资料。。”证券业、保险险业、信托业业的监管制度度，都初具规规模，得到了了很大程度上上的重视。每推出一项新新的金融业务务，都有相应应的管理规定定出台。小结从2001年年12月11日，大陆正正式成为WTO第143个成员国起起的七年多时时间里，大陆陆的监管者、、金融企业，，在资本充足足率监管、完完善内部控制制制度和信息息披露制度等等方面，取得得了良好的成成绩，为金融融业未来的健健康发展奠定定了制度基础础。但是，我们也也清醒地看到到：加入WTO后的五五年过渡期已已经结束，大大陆的金融监监管制度建设设还存在着诸诸多的不足，，金融企业的的竞争能力还还有待提高，，立法在安全与效率的的兼顾方面还需要做做出更优的选选择与安排。。以企企业业债债券券、、公公司司债债券券的的分分割割管管理理为为例例，，分分析析多多头头管管理理和和市市场场分分割割的的不不良良影影响响。。三、、大大陆陆金金融融监监管管制制度度改改革革的的成成绩绩和和问问题题（一一））改改革革取取得得的的成成绩绩1、、现现代代金金融融监监管管理理念念正正在在逐逐步步形形成成2、、优优胜胜劣劣汰汰的的市市场场竞竞争争秩秩序序正正在在形形成成3、、金金融融生生态态环环境境建建设设提提上上了了议议事事日日程程中国国人人民民银银行行上上海海分分行行行行长长胡胡平平西西，，在在2005年年3月月份份接接受受记记者者提提问问时时，，回回答答道道：：金金融融生生态态可可理理解解为为一一定定时时间间和和空空间间范范围围内内，，金金融融市市场场、、金金融融机机构构、、金金融融产产品品要要素素之之间间及及其其与与外外部部环环境境之之间间相相互互作作用用的的系系统统。。《银银行行业业监监督督管管理理法法》》中中的的监监管管理理念念共六章，50条，是大陆陆第一部对银银行业监管的的专门法律。。从该法的内容容看，一方面面，这部法律律大量吸收和和借鉴了巴塞塞尔银行监管管委员会提出出的银行监管管最佳做法和和相关文件，，以及其他国国家或地区银银行业法律制制度中的立法法经验，有一一半以上的内内容反映出先先进的监管理理念；另一方方面，这部法法律明确了监监管机构的职职责，可以说说是一部授权权法，而且在在授权的同时时，强化了行行使监管权力力的手段和措措施。值得一提的是是，该法从制制度架构上设设置了监管机机构行使权力力的必要程序序和约束与监监督机制。金融生态环境境建设金融运行的外外部环境就是是所谓的金融融生态环境，，它包括法律律法规和司法法执法体系、、经济基础和和企业改革、、金融部门的的独立性、社社会信用体系系、诚信环境境、会计与审审计准则、中中介服务体系系等一系列内内容。（1）征信信信息数据库建建设（2）中介服服务机构的诚诚信建设（3）金融机机构的独立性性和透明度（二）改革存存在的问题1、金融监管管机构之间的的协调成本加加大，协调机机制尚未建立立；2、混业经营营趋势增强，，相关立法过过于分散；3、政府行政政型的监管模模式仍占主导导，市场约束束机制尚未完完全建立。（三）需要面面对并亟须解解决的问题1、依法建立立金融监管协协调机制现行法律规定定《中国人民银银行法》第9条规定：““国务院建立立金融监督管管理协调机制制，具体办法法由国务院规规定”；该法法第35条第第二款规定：：“中国人民民银行应当和和国务院银行行业监督管理理机构、国务务院其他金融融监督管理机机构建立监督督管理信息共共享机制”。。《银行业监督督管理法》第第6条规定：：“国务院银银行业监督管管理机构应当当和中国人民民银行、国务务院其他金融融监督管理机机构建立监督督管理信息共共享机制”。。有关协调的实实践2000年9月，中国人人民银行、中中国证监会、、中国保监会会建立三方监监管联席会议议制度；2003年6月月，中国银监监会、中国证证监会、中国国保监会成立立专门工作小小组，起草了了三方《在金金融监管方面面分工合作的的备忘录》（（以下简称““《备忘录》》”），同年年9月，三方方召开了第一一次监管联席席会议，讨论论并通过了上上述三方《备备忘录》，建建立了定期和和不定期联席席会议制度；；2004年年3月，三家家监管机构召召开了第二次次监管联席会会议；2004年6月底底，中国银监监会在其网站站公布了三家家监管机构签签署的《备忘忘录》。《在金金融监监管方方面分分工合合作的的备忘忘录》》主主要内内容《备忘忘录》》内容容包括括指导导原则则、职职责分分工、、信息息收集集与交交流和和工作作机制制等几几个方方面。。对金融融控股股公司司的主主监管管制度度；；三家监监管机机构对对其监监管对对象的的信息息收集集与交交流制制度；；就重大大监管管事项项和跨跨行业业、金金融控控股集集团的的监管管、跨跨境监监管中中的复复杂问问题及及时进进行磋磋商；；建立每每季度度召开开联席席会议议的工工作机机制和和讨论论、协协商具具体专专业监监管问问题的的经常常联系系机制制；明确三三家监监管机机构出出台重重大监监管政政策的的会签签制度度。对《备备忘录录》的的简要要评价价其历史史性意意义值值得肯肯定。。其过渡渡性的的不足足应有有充分分的认认识。。其一，，三家家行政政级别别相同同、相相互没没有隶隶属关关系的的政府府监管管机构构各自自为自自己和和对方方约定定义务务或权权力；；其二，，金融融监管管联席席会议议制度度中没没有来来自中中国人人民银银行的的声音音，则则这种种制度度内在在已有有的缺缺陷便便不言言自明明；其三三，，金金融融监监管管协协调调机机制制的的建建立立，，是是一一项项涉涉及及面面广广的的系系统统工工程程。。中国国人人民民银银行行新新““三三定定方方案案””2008年年8月月14日日，，中中国国人人民民银银行行对对外外公公布布了了其其主主要要职职责责内内设设机机构构和和人人员员编编制制等等新新““三三定定””规规定定。。新““三三定定””规规定定中中要要求求，，央央行行会会同同银银监监会会、、证证监监会会和和保保监监会会建建立立金金融融监监管管协协调调机机制制，，以以部部际际联联席席会会议议制制度度的的形形式式，，加加强强货货币币政政策策与与监监管管政政策策间间以以及及监监管管政政策策、、法法规规间间的的协协调调，，建建立立金金融融信信息息共共享享制制度度，，防防范范、、化化解解金金融融风风险险，，维维护护国国家家金金融融安安全全。。根据新“三三定”规定定，国家发发展和改革革委员会、、财政部、、中国人民民银行等部部门要建立立健全协调调机制，各各司其职，，相互配合合，发挥国国家发展规规划、计划划、产业政政策在宏观观调控中的的导向作用用，综合运运用财税、、货币政策策，形成更更加完善的的宏观调控控体系。职责（七））：负责会会同金融监监管部门制制定金融控控股公司的的监管规则则和交叉性性金融业务务的标准、、规范，负负责金融控控股公司和和交叉性金金融工具的的监测。2、建立适适于金融综综合经营的的金融监管管体制改革革思思路路：：大大部部制制？？渡过过形形式式：：成成立立金金融融监监管管协协调调委委员员会会中央央汇汇金金公公司司中央央汇汇金金公公司司是是2003年年12月月16日日成成立立的的，，经经国国务务院院批批准准组组建建的的国国有有独独资资投投资资公公司司，，代代表表国国家家对对中中国国银银行行和和中中国国建建设设银银行行等等重重点点金金融融企企业业行行使使出出资资人人的的权权利利和和义义务务。。目前汇金金公司由由国务院院国有独独资商业业银行改改革领导导小组指指挥运作作。它是是中国金金融稳定定局的窗窗口。有有关金融融稳定的的行政性性措施是是由金融融稳定局局制定并并执行的的，而市市场化的的措施则则是由中中央汇金金公司来来操作。。因此，，汇金公公司是国国务院维维护金融融稳定、、防范和和化解金金融风险险的一个个“工具具性”公公司。国家外汇汇管理局局局长郭郭树清出出任中央央汇金公公司董事事长，副副董事长长为证监监会主席席助理汪汪建熙，，原央行行金融稳稳定局局局长谢平平出任中中央汇金金公司总总经理。。中央汇金金公司董董事会其其他成员员包括：：外管局局副局长长李东荣荣，外管管局储备备管理司司司长黄黄国波，，财政部部金融司司副司长长孙晓霞霞，财政政部预算算司副司司长王卫卫星，央央行货币币金银局局局长叶叶英男。。监事会会成员包包括：财财政部财财政监督督司司长长耿虹、、央行会会计司司司长胡正正衡和经经济学家家邓先宏宏。从中央汇汇金公司司董事会会和监事事会成员员的“豪豪华阵容容”来看看，虽然然中央汇汇金公司司名为公公司，但但很多人人认为它它仍是政