土地储备制度与模式

资产管理部

2013年10月土地储备制度和模式目录一、土地储备概述二、土地储备制度及新政解读三、土地储备典型模式四、省级土地储备模式的探索五、我司争取省级土地储备职能的设想一、土地储备概述一、土地储备概述土地储备的运作过程是将“生地”整理开发成”熟地”的过程，是土地的一级开发过程。土地一级开发可以由土地储备机构承担，也可以由土地储备机构委托或通过招标方式选择有实力的经济实体承担。土地一级开发是指土地储备机构按规定确定土地一级开发单位，依照土地利用总体规划和城市规划，对国有土地、集体土地依法实施拆迁、收回、征收和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。（开发整理、储备开发、土地整治、土地整理等其他叫法）（一）土地储备相关概念一、土地储备概述（二）土地储备范围

下列土地可以纳入土地储备范围：

(一)依法收回的国有土地；

(二)收购的土地；

(三)行使优先购买权取得的土地；

(四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；

(五)其他依法取得的土地。一、土地储备概述（三）土地储备资金来源土地储备资金来源于下列渠道:(一)财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；(二)财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金;(三)土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款;(四)经财政部门批准可用于土地储备的其他资金;(五)上述资金产生的利息收入。一、土地储备概述财务费用基础设施建设费用管理费和工作经费征地拆迁安置补偿费用项目前期费用土地招拍挂中的交易费用不可预见费用土地储备成本（四）土地储备成本构成（五）土地储备流程土地取得土地存储土地开发土地出让农村集体增量土地城市国有存量土地征收收回收购优先购买置换一级开发整理土地储备临时利用土地出让一、土地储备概述市、县国土资源部门市、县人民政府土地储备交易机构一级开发实施单位监督审批部门收储让主管部门收储让具体组织部门收储具体实施单位审批土地储备计划拟订土地储备计划组织储备、融资、出让负责一级开发业务监督审批委托招标（五）土地储备流程一、土地储备概述编制土地储备计划市县人民政府批准计划编制土地储备实施方案对实施方案提出改进意见根据国民经济城市规划土地利用年度计划等编制指导性无权威的批准可被后期否定项目投资分析参与项目竞争委托或招标确定土地一级开发实施主体钉桩、勘界土地储备机构自主开发模式社会企业项目管理模式社会企业带资开发模式项目立项申请交通评价市政综合咨询环境影响评价林木文物处理与保护意见办理规划意见书获得立项核准或备案拆迁范围暂停事项申请拆迁许可证办理征地市政建设拆迁安置建设储备开发验收储备土地入市建设用地预审用地预审告知征地批复及农转建批复办理企业的第一次竞争，通常是成本低者开发，项目分析内容具体，包括拆迁补偿等具体方案向国土申请向发改委申请向规委提出申请，确定规模容积率等指标如何实施、开发程度具体到每块地国土部门组织各部门发表原则意见政府准备工作阶段企业开始参与阶段行政审批阶段企业项目实施与交付行政程序视角下土地储备程序质量及成本验收（六））土地地储备备作用用（动动因））加强土土地调调控，，规范范土地地市场场运行行；促进城城市土土地的的节约约集约约利用用和土土地资资源的的合理理利用用；显化了了土地地资产产价值值，增增加了了政府府土地地收益益；落实了了土地地利用用规划划，提提高城城市建建设用用地的的保障障能力力，促促进城城市建建设有有序发发展；一、、土地地储备备概述述年份全国土地出让金总收入全国地方财政一般预算收入所占比重（%）20011296780316.620022417851528.420035385985054.7200458941189349.6200555051510136.5200676771830441.92007119482357350.72008974128650342009159003258048.82010270004061366.52001～2010年出让让金占地方方财政政本级级收入入比重重情况况表单单位位：亿亿元目录录一、土土地储储备概概述二、土土地储储备制制度及及新政政解读读三、土土地储储备典典型模模式四、省省级土土地储储备模模式的的探索索五、我我司争争取省省级土土地储储备职职能的的设想想二、土土地储储备制制度及及新政政解读读（一））我国国供地地制度度发展展历程程（政政府主主导下下的市市场化化过程程）供地方式时间特点供地流程法规政策划拨方式1988年以前无偿划拨、无期限、无法正常流转，主要用地单位为国家机关、事业单位、国企和军事用地项目立项地——土地供应划拨与出让并存1990年—1998年土地供应双轨制，市场机制发展，用地主体多元化，民营乡企出现，房改后房地产市场起步项目立项——土地供应项目立项——缴纳土地出让金—土地供应1988年《土地管理法》，1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》协议出让1998年—2004年生地、毛地出让，协议出让；多头供地，政府无法了解和控制供地情况；容易出现腐败现象；政府收益低，国有资产流失；一级开发和二级开发合二为一；开发商和原土地使用权人进行谈判；开发商向发改委、规委等部门办理项目立项和明确规划条件，土地部门无否定权；土地部门办理协议出让手续1998年《土地管理法》，1999年《城镇住房制度改革》，1999年国土资源部《划拨用地目录》招拍挂出让2002年—熟地出让、公开出让；统一供地渠道，政府可有效监管；公开推地，杜绝腐败；政府收益增加，开发被分为一级和二级两个阶段土地供应——“招拍挂”；招拍挂公开出让土地；投标或竞拍获得土地；2002年《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，2004年831大限，2007年《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》招拍挂出让协议出让划拨出让14第一阶阶段：：地方方探索索阶段段1996年，我我国第第一家家土地地储备备机构构——上海市市土地地发展展中心心正式式成立立；1997年，杭杭州、、青岛岛相继继建立立了土土地储储备制制度；；1999年，国国土资资源部部向全全国推推广了了杭州州、青青岛两两市土土地储储备的的经验验；2007年国土土资源源部对对内蒙蒙古省省级土土地收收储模模式继继续给给予关关注和和支持持。（二））我国国土地地储备备制度度发展展历程程摸着石头过过河先地方后国国家先探索后规规范先实践后立立法二、土地储储备制度及及新政解读读2001年，《国务院关于于加强国有有土地资产产管理的通通知》（国发〔2001〕15号），明确确提出：“为增强政政府对土地地市场的调调控能力，，有条件的的地方政府府要对建设设用地试行行收购储备备制度。市市、县人民民政府可划划出部分土土地收益用用于收购土土地，金融融机构要依依法提供信信贷支持””。这是国务院院文件第一一次提出建建立土地储储备制度，，也是目前前为止有关关土地储备备的最高级级别文件。。第二阶段：：全国推行行阶段二、土地储储备制度及及新政解读读2006年，《国务院办公公厅关于规规范国有土土地使用权权出让收支支管理的通通知》（国办发发〔2006〕100号）要求求财政部部门制定定土地储储备资金金财务管管理办法法，国土土部门制制定土地地储备管管理办法法；2007年，财政部国国土资源部部联合下发了了《土地储备资金金财务管理暂暂行办法》（财综〔2007〕〕17号）；2007年，国土资源源部、财政部部、人民银行行联合下发了了《土地储备管理理办法》（国土资发〔2007〕〕277号），对土地地储备制度作作了系统性规规定；第二阶段：全全国推行阶段段二、土地储备备制度及新政政解读2012年11月5日，《国土资资源部部财财政部部中中国人人民银银行中中国国银行行业监监督管管理委委员会会关于于加强强土地地储备备与融融资管管理的的通知知》（国土资发发〔2012〕162号）正式下下发。截至目前，，全国已有有2000多个省、自自治区、市市、县相继继成立了土土地储备机机构。一是土地储储备缺乏上上位法支持持。二是保障土土地储备运运行的机制制缺乏系统统性。目前运行中中存在的主主要问题：：二、土地储储备制度及及新政解读读国土资发〔2012〕162号文件的主主要内容。。全文共分六六个部分。。一、加强土地储储备机构管管理。二、合理确确定储备土土地规模结结构。三、加强储储备土地前前期开发管管理。四、加强土土地收储及及管护工作作。五、规范土地地储备融融资行为为。六、严格格土地储储备资金金管理。。（三）土土地储储备新政政解读二、土地地储备制制度及新新政解读读建立土地地储备机机构名录录制要求净地地收储核发融资资规模控控制卡贷款期限限上限调调至五年年贷款用途途可不对对应抵押押土地土地储备备新政162号文解读读二、土地地储备制制度及新新政解读读（三）土土地储储备新政政解读《通知》的亮点：：1.加强土地地储备机机构管理理建立土地地储备机机构名录录制。国国土部门门按照《土地储备备管理办办法》的规定进进行审核核，符合合以下5条标准的才可列列入名录录：（四）土土地储储备新政政二、土地地储备制制度及新新政解读读1）事业单单位：非非企业、、融资平平台公司司；2）隶属国国土资源源主管部部门；3）具有独独立的法法人资格格：有正正规的组组织机构构代码；；4）承担本本行政辖辖区土地地储备工工作：有有“三定定方案””等证明明文件，，不包括括开发区区、各类类新区等等非正规规行政区区划；5）市、县县人民政政府批准准成立：：有市、、县（不不含区））政府或或机构编编制委员员会的批批准文件件；1.加强强土土地地储储备备机机构构管管理理国土土资资源源部部将将在在土土地地市市场场动动态态监监测测监监管管系系统统中中增增加加土地地储储备备信信息息模模块块，对对列列入入名名录录的的土土地地储储备备机机构构的的运运行行情情况况进进行行检检测测监监管管，，并并将将相相关关信信息息与与财财政政、、银银行行和和银银监监部部门门共共享享。。列入入名名录录的的土土地地储储备备机机构构应应将将纳入入储储备备的的土土地地、、已已供供的的储储备备土土地地、、储储备备资资金金收收支支、、各各类类融融资资贷贷偿偿情况况，，及及时时在在系系统统中中填填报报。。建立名录录制的主主要目的的是为了了与其他他融资平平台相区区别，名名录以外外的各类类单位不不得享受受土地储储备的相相关政策策，银行行等金融融机构也也不得向向其发放放土地储储备贷款款。《土地储备备机构名名录》查询网址址：二、土地地储备制制度及新新政解读读（四）土土地储储备新政政《通知》的主要内内容：5、规范范土地融融资行为为合理确定定贷款期期限，最最长不超超过五年。贷款用途途可不对应应抵押土地地的相关关补偿、、前期开开发等业业务，但但贷款使使用必须须符合土土地储备备资金使使用范围围，不得得用于城城市建设设及其他他与土地地储备业业务无关关的项目目。【“城市建设””不包括储储备地块内内的通路、、水、电、、气、暖及及平整工程程】（三）土地地储备新政政解读入储备库的土地待补偿、待前期开发地块抵押放贷使用银行二、土地储储备制度及及新政解读读储备土地不不得为土地地储备机构构以外的企企事业法人人融资担保保。《国土资源部部关于规范范土地登记记的意见》（国土资发发[2012]134号）规定，，列入名录录的土地储储备机构方方可申请储储备土地登登记、申领领土地使用用证。经市、县人人民政府批批准，产权权清晰、申申请资料齐齐全的储备备土地，可可办理登机机，核发国国有土地使使用证。二、、土土地地储储备备制制度度及及新新政政解解读读（三三））土土地地储储备备新新政政解解读读土地储备融融资贷款：：1.名录：必须须在国土资资源部发布布的土地储备机机构名录中。2.有证：抵押押土地，有有符合条件件的国有土地使使用证。3.有卡：有财财政部门核核准的年度融资规规模控制卡卡，本次融资资及年内累累计不超过过上限。4.时限：不超超过五年。5.用途：可不对应抵押土地的的相关补偿偿、前期开开发等业务务。二、土地储储备制度及及新政解读读（三）土地地储备新政政解读目录录一、土地储储备概述二、土地储储备制度及及新政解读读三、土地储储备典型模模式四、省级土土地储备模模式的探索索五、我司争争取省级土土地储备职职能的设想想三、土地储储备典型模模式管理模式：：“两块牌牌子一套班班子”（一）上海海模式土地储备市场化运作载体土地储备机构中心主要从从事土地收收购储备，，管理市场场运行。集集团负责投投、融资等等工作。中中心与集团团相互配合合完成全市市土地储备备工作。一般先由中中心与被征征地、被收收购、被拆拆迁人进行行协商，达达成被偿协协议后，由由地产集团团负责拆迁迁和一级开开发工作。。投资收益模模式：上海市土地地储备中心心可以单独独直接储备备，也可以以和各区（（县）土地地储备机构构联合储备备。联合储备拟拟依法征收收后实行出出让的原农农村集体所所有土地的的，市土地地储备中心心与区县土土地储备机机构按5：5投资，收收益市与与区（县县）按5：5分成；其其他按7：3投资与分分成。经经协商，，比例可可以适当当调整。。（一）上上海模式式三、土地地储备典典型模式式业务模式式：(一）作为为市政府府设立的的土地储储备前期期开发运运作载体体，受市土地地储备中中心委托托，进行行储备土土地前期期开发；（二）按按照市政政府授权权要求，，受市土土地储备备中心委委托，对对滩涂资资源开发发实施建建设管理理；（二）房房地产开开发经营营与保障性住住房建设设。（一）上上海模式式三、土地地储备典典型模式式（二）重重庆模式式管理模式式：土地储备备机构为为集团公公司下属属单位，，合署办办公，一一套人马马。重庆市地地产集团团有限公公司成立于2006年9月，是经经重庆市市人民政政府（渝渝发[2006]176号文件批批准，在在重庆市市地产集集团的基基础上成成立的国国有独资资企业。。重庆市市国有资资产监督督管理委委员会是是本公司司的唯一一出资者者，持有有本公司司100%的股股份份。。重庆庆市市地地产产集集团团成立立于于2003年4月，，系系重重庆庆市市人人民民政政府府（（渝渝府府[2003]211号））和和重重庆庆市市机机构构编编制制委委员员会会（（渝渝编编[2003]10号））批批准准设设，，为为市市政政府府直直属属的的、、实实行行独独立立核核算算、、经经费费自自理理的的事事业业单单位位。。市市地地产产集集团团公公司司的的领领导导班班子子由由市市国国资资委委按按有有关关程程序序任任免免和和管管理理。。市市地地产产集集团团公公司司与与市市地地产产集集团团合合署署办办公公。。三、土土地储储备典典型模模式主营业业务及及盈利利模式式:主营业业务：：公司主主要经经营范范围包包括土土地整整治储储备、、利用用自有有资金金从事事城市市基础础设施施项目目和社社会公公益性性项目目投资资。公公司的的主要要业务务主体体是重重庆市市地产产集团团专门门负责责全市市经营营性土土地储储备整整治，，具体体包括括土地地储备备和土土地整整治两两项业业务。。三、土土地储储备典典型模模式（二））重庆庆模式式盈利模模式：：土地储储备管管理费费和土土地整整治收收入是是公司司最主主要的的收入入来源源。土土地储储备业业务集集中在在下属属的重重庆市市地产产集团团。重重庆市市地产产集团团从土土地储储备整整治工工程费费用中中按比比例提提取管管理费费用和和增值值收益益返还还：按当期期土地地储备备整治治工程程的征征地拆拆迁补补偿安安置费费的8%、当当期城城市房房屋拆拆迁安安置补补偿成成本支支出的的4%、当当期整整治工工程的的前期期工程程费和和整治治工程程费支支出总总额的的8%提取管管理费费。从土地地储备备增值值收益益中提提取10%作为““土地地储备备整治治发展展专项项资金金”。。目录录一、土土地储储备概概述二、土土地储储备制制度及及新政政解读读三、土土地储储备典典型模模式四、省省级土土地储储备模模式的的探索索五、我我司争争取省省级土土地储储备职职能的的设想想四、省省级土土地储储备探探索（一）全国国建立省级级土地储备备机构情况况省（自治区）土地储备机构名称开展省土地储备时间特点内蒙古内蒙古自治区土地储备登记中心2005年不参与利益分配，土地收益全部留归地方财政，由市县上报项目，自治区优中选优负责融资（与市县完全不争利，省级储备资金没有积累）海南海南省土地储备整理交易中心海南省地产(集团)有限公司2008年7月各市县主城区土地原则上不纳入省级土地储备，只合作运作主城区以外成片地块配合旅游岛建设。省与市县七三分成。建立省级交易。宁夏宁夏回族自治区土地征收储备局2008年11月与市县联合储备，二八分成，争利不明显，效果较好广西广西壮族自治区土地储备中心广西地产(集团)有限公司2011年10月省级储备与联合储备相结合。设立了省级土地储备范围，七三分成；联合储备按合同约定。收益30%留存集团公司。与市县争利明显。土地供应在所在市县山东山东省土地储备中心、山东省土地储备开发集团有限公司2013年9月同时成立了省土地和矿业权交易中心，成立土地资产管委会。刚成立，分成模式不明，先期储备边远地块，着意不与市县争利明显，建立省级交易。另有黑龙江江省、河南南省、新疆疆建设兵团团等省级，，以及北京京、上海、、天津、重重庆等四个个直辖市建建立了土地地储备机构构（二）海南南省省级土土地储备机构部门职能分工具体承担工作海南省土地储备联席会议领导协调机构在省政府领导下，具体负责研究制定政策措施、土地征储和供应计划，协调解决土地储备中的困难和问题，监督检查土地储备运营工作。海南省地产（集团）公司实施机构具体承担储备土地的市场运作、开发整理和投融资功能（包括土地融资、资本运作、基础设施投资、储备地块开发等，确保储备土地保值增值）海南省土地储备整理交易中心对全省储备土地进行统筹管理的职能机构具体承担土地征收、土地收购、土地储备管理及组织储备土地出让供应等工作，参与并配合土地经营工作，并对储备土地开发经营情况进行监督。海南省国土环境资源厅土地的行政管理对土地储备运营进行政策性指导与行政监督省发改委立项储备土地项目立项省建设厅规划储备土地的规划省财政厅资金储备土地启动资金筹措、成本核算与返还、资金监管1.运行机制四、省级土土地储备探探索34储备范围：：原则上市县县城区以内内的土地收收储及交易易由地方政政府自理，，省级收储储中心不干干涉、不插插手。但市市县城区范范围之外的的省级重大大基础设施施或是与““海南旅游游岛”开发发建设有关关的大片区区开发，一一般由省级级收储中心心来做2.范围及流程程（二）海南南省省级土土地储备四、省级土土地储备探探索3.资金流程及及收益分配配（二）海南南省省级土土地储备四、省级土土地储备探探索1.运行机制机构部门职能分工具体承担工作自治区土地储备委员会领导决策机构负责研究决定自治区本级土地储备工作中的重大事项，研究制定有关土地储备政策制度，审定自治区本级年度土地储备计划和筹融资计划。广西地产（集团）公司实施机构负责自治区本级收储土地的开发整理和运营、利用土地进行融资；参自治区部分重大基础设施建设和社会公益项目建设自治区土地储备中心自治区本级土地储备工作的土地储备机构负责自治区本级土地储备的组织和管理工作；会同地产集团编制土地储备计划、筹融资计划、年度土地储备资金收支项目预算、储备土地收储和开发方案等，会同地产集团配合土地所在市县编制储备土地供地方案，实施土地收购、储备、融资，申请土地指标；委托土地所在市县开展土地征收和供应前期工作。自治区国土资源厅土地的行政管理对土地储备运营进行政策性指导与行政监督，土地指标自治区发改委立项储备土地项目立项自治区建设厅规划储备土地的规划及调整自治区财政厅出资人履行出资人权利和职责，配合筹措土地储备资金，指导资金使用，审批筹融资计划、储备土地抵押担保方案、年度土地储备资金收支项目预算、拨付土地储备营运资金等，对土地储备资金运作情况进行监督。（三）广西西壮族自治治区本级土土地储备四、省级土土地储备探探索2.储备范围8类土地纳入入自治区本本级土地储储备：（1）由自治区区政府和市市、县政府府共同投资资或者应当当由市、县县政府投资资的建设项项目，市、、县政府以以土地作价价投资或者者偿还自治治区政府代代为出资的的土地；（2）自治区政政府和市、、县政府合合作储备，，按约定由由自治区本本级储备的的部分土地地；（3）自治区土土地储备机机构出资收收购的国有有土地；（4）自治区政政府依法收收回或因单单位迁移、、企业改制制、产业结结构调整等等需要调整整置换的中中央直属企企业、自治治区直属部部门和企事事业单位的的国有划拨拨土地；（5）自治区直直属单位闲闲置、空闲闲、低效利利用的土地地；（6）已列入自自治区本级级土地储备备计划的国国有未利用用地和自治治区直属单单位的国有有农用地；；（7）由自治区区政府依法法行使优先先购买权取取得的土地地；（8）应当由自自治区政府府储备的其其他土地。自治区本级级土地储备备+与市县合作作开发土地地（三）广西西壮族自治治区本级土土地储备四、省级土土地储备探探索（三）广西西壮族自治治区本级土土地储备3.土地储备运运营程序和和资金来源源土地储备备资金来来源。包包括：1.自治区财财政厅注注入广西西地产(集团)有限公司司的注册册资本金金;2.自治区财财政从已已供应储储备土地地收入中中安排的的资金;3.自治区人人民政府府授权广广西地产产(集团)有限公司司持有的的自治区区直属国国有企业业改制后后的国有有资本金金(股本金)所获得的的收益;4.自治区土土地储备备中心及及广西地地产(集团)有限公司司按照国国家有关关规定举举借的银银行及其其他金融融机构的的土地储储备贷款款;5.采用土地地债券等等方式筹筹集的土土地收储储和土地地开发资资金;6.上述资金金在使用用过程中中产生的的利息收收入;7.经自治区区财政厅厅批准可可用于土土地储备备的其他他资金。。储备计划土地收储开发整理土地供应3.土地储备备收益分分配机制制（1）自治区区本级储储备土地地出让收收入严格格实行““收支两两条线””管理。。（2）自治区区本级储储备土地地出让收收入按规规定列支支土地储储备、开开发成本本并缴纳纳耕地占占用税及及用地报报批相关关税费后后实现的的净收益益，原则则上按自自治区不不低于70%、土地所所在市、、县不高高于30%的比例进进行分配配。土地地出让各各项专项项资(基)金由自治治区和土土地所在在市、县县分别从从所分配配的收益益中按有有关规定定计提。。（3）自治区区与市、、县共同同开发土土地的出出让收入入，由自自治区与与土地所所在市、、县按合合同约定定的分配配比例分分成。（4）自治区区本级储储备土地地出让净净收益中中自治区区分成部部分原则则上70%安排用于于自治区区重大基基础设施施项目建建设及偿偿还项目目贷款本本息，30%安排给广广西地产产(集团)有限公司司用于土土地储备备等公司司经营范范围内的的投资。。（三）广广西壮族族自治区区本级土土地储备备四、省级级土地储储备探索索目录录一、土地储备备概述二、土地储备备制度及新政政解读三、土地储备备典型模式四、省级土地地储备模式的的探索五、我司争取取省级土地储储备职能的设设想五、我司争取取省级土地储储备职能的设设想（一）为什么么要争取省级级土地储备职职能（1）我省尚未成成立省级土地地储备机构，，为省政府建建立省级土地地储备制度提提供选择；（2）盘活可纳入入省级土地储储备的土地，，为省财政创创收；（3）推动保障性性安居工程项项目、新型城城镇化项目，，确保有地可可落；（4）可获得大量量土地注入和和后期大量储储备土地，增增强公司融资资能力；（5）分享土地储储备增值收益益，稳健增加加公司现金流流；（6）可提取土地地出让收益5%作为土地储备备发展专项资资金、提取土土地储备成本本的10%左右作为开发发经营收入。。一、行政资源源优势。住建、国土、、发改、财政政共管，