地方政府公危机应对漫谈讲座

主讲人：浙江师大斯亚平地方政府公共危机应对漫谈第一部分认识公共危机管理一.概述41.突发事件与公共危机的关系

2.公共危机管理结构体制与职能1.公共危机管理组织结构

公共危机管理组织结构是公共危机管理体系组成机构之间的职责划分及其互关系。公共危机管理活动主要包括指挥(command)、控制(control)和沟通(communication)，称为“3C”活动。与“3C”活动相适应，公共危机管理组织结构也包括五个部分。如下图所示。危机管理指挥与协调机构居于核心位置，负责统一指挥、统一协调各个危机管理操作机构的行动；危机管理实际操作机构是主体，负责应急响应的各项具体作业。各个部分按照职责划分履行各自的职责，并相互配合、相互支持，共同应对公共危机。在实践中，随着公共危机规模的扩大与升级，公共危机管理将会形成逐级响应组织结构，管理层级也将从现场位置逐步上移，直至上升到国家层面，如下图所示。73.公共危机管理职能4.公共危机管理过程公共危机管理阶段图三个阶段，四大机制二.公共危机诱因1.社会基本矛盾的变化：公众对公共产品、公共服务、公共政策的高需求与政府及各类公共组织满足公共需求能力之间的矛盾。2.公共价值分配的瓶颈：公平与正义；发展与平衡；两极分化；权力腐败；人权等公共问题凸显，深层次的社会矛盾暴露。社会公共意识在不断增强。3.市场与改革释放的能量，对传统的公共治理框架构成压力：政治行政体制改革滞后，社会保障系统不完善，多元的利益表达机制不足，制度化的社会减压系统不灵，各种社会矛盾激发出来的群体性事件剧增。公众力量的影响力在不断扩张三.公共共危机管管理的概概念界定定所谓公共共危机管管理，也也称政府危机机管理，是指政政府针对对公共危危机事件件的管理理，是解解决政府府对外交交往和对对内管理理中处于于危险和和困难境境地的问问题。即即政府在在公共危危机事件件产生、、发展过过程中，，为减少少、消除除危机的的危害，，根据危机管理理计划和程序而而对危机机直接采采取的对对策及管管理活动动。四.公共共危机管管理必须须要遵守守的原则则（1）时时间性原原则。采采取紧急急处置手手段，及及时控制制危机事事态的发发展是危危机管理理的第一一原则。。（2）效效率性原原则。公公共危机机蔓延速速度很快快，要求求政府快快速反应应，有效效动员社社会资源源。（3）协协同性原原则。参参与危机机应对的的人员和和力量来来自各个个方面。。（4）科科学性原原则。该该项原则则主要针针对因工工业技术术而引起起的灾害害以及由由自然灾灾害而造造成的危危机事件件。第二部分分公共危机机的应对对策略一.加强强政府公公共危机机前置管管理的对对策政府的公公共危机机前置管管理涉及及多方面面，从预预见性防防范、全全方位防防范、常常规性防防范、多多手段防防范的角角度看，，当前应应着力做做好以下下方面的的工作。。案例分析析某地有一一条河，，洪灾时时有发生生。河东东河西有有两个镇镇，东镇镇的领导导者平时时不关注注防灾问问题，而而西镇的的领导者者未雨绸绸缪带领领老百姓姓筑堤修修坝。雨雨季洪水水一来，，西镇安安然无恙恙，东镇镇遭受水水淹而抗抗洪救灾灾。东镇镇领导者者因在抗抗洪救灾灾中表现现突出得得到了提提拔，而而西镇领领导者却却“原地地踏步””。分析：究其原原因，在于公公共危机前置置管理的效益益表现为隐性性效益，公共共危机发生后后解决问题时时产生的效益益是显性效益益。要加强公公共危机前置置管理意识，，就必须从观观念和制度层层面上纠正只只关注显性效效益的倾向，，重视公共危危机前置管理理的隐性效益益。1．强化公共共危机前置管管理意识有效的危机管管理是建立在在明晰的危机机管理意识之之上的，在公公共危机管理理意识已经成成为政府和社社会共识后，，危机管理意意识的重点应应当放在公共共危机的前置置管理上。强强化公共危机机前置管理意意识必须重视视政府所提供供公共产品的的隐性效益。。公共危机事事件出现后，，解决问题过过程中所产生生的效益是显显性效益，这这一效益一般般比较明显，，容易为社会会所了解的，，也容易为上上级所肯定；；进行公共危危机前置管理理所产生的效效益属隐性效效益，大多难难为社会所了了解，也难为为上级所肯定定。确立“责任扩扩展”观念要强化公公共危机机前置管管理意识识，就必必须在行行政管理理工作中中确立““责任扩扩展”的的观念。。通常的的危机管管理责任任大多界界定于防防范危机机因子，，公共危危机前置置管理需需要把管管理责任任的落实实由单纯纯对危机机因子的的防范扩扩展到防防止形成成“合成成谬误””。由于于公共危危机大多多具有偶偶然性和和不确定定性，其其作用叠叠加性、、不可分分割性和和隐蔽性性的特点点使管理理责任边边界不清清晰，容容易造成成“各扫扫自己门门前雪””的履责责态度。。因此，，要做好好公共危危机的前前置管理理，必须须坚持以以人为本本、安定定有序的的价值导导向，在在管理人人员中确确立“责任扩展””观念，把防止止危机因子结结合产生叠加加效应作为自自己的工作责责任。2．建立公共共危机前置管管理平台目前政府对公公共危机管理理的着重点大大多在制订危危机应急预案案和建立危机机处置机构方方面。当中国国社会已进入入公共危机频频发的时期后后,要有效地地防范公共危危机，建立高高效的公共危危机前置管理理平台显得十十分必要。公共危机前置置管理模式公共危机前置置管理必须摒摒弃运动式的管理理方式和暂态态式的运作模模式，不适宜选择择政治动员路路径和人海战战术，不需要要另起炉灶再再搭班子，而而只是依附现现有的管理结结构，通过有有效的制度安安排，把“责责任扩展”界界定和常态管管理运作落到到实处，以实实现对危机因因子及叠加作作用的实时控控制和持续监监测。公共危机前置置管理平台的的特征公共危机前置置管理平台在在依托上是““嵌入”现有有管理机构的的，属于对现现有管理机构构功能的一种种强化和扩展展，这种“嵌嵌入”的建构构方式决定了了搭建前置管管理平台具有有最低的边际际成本；前置置管理平台在在管理权力分分配上是分权权的，以发挥挥“条块”上上各级管理人人员的管理潜潜能，全方位位防范公共危危机；前置管管理平台在责责任上是扩展展的，通过对对管理工作““再进一步””、“再深一一点”、“再再严一些”的的责任扩展和和界定，有效效地防止公共共危机的发生生；前置管理理平台在运作作上是“常态态”的，相比比于解决已酿酿成公共危机机问题的“暂暂态”管理平平台，前置管管理平台更要要求公共危机机防范工作具具有持续性；；前置管理平平台在协作上上是集成的，，通过对危机机因子动态的的“模拟整合合”进行提前前干预，发挥挥“条块”管管理的整体集集成优势，将将公共危机““扼杀在摇篮篮之中”。公共危机前置置管理平台的的功能鉴于政府能力力的“有限理理性”，公共共危机前置管管理平台应提提供社会公众众参与公共危危机管理的有有效机制和路路径，以打造造全民防“危危”的管理体体系。鉴于公公共危机前置置管理所具有有的巨大投入入－产出收益益，前置管理理平台应为危危机的前置管管理提供足够够的、包括高高效制度供给给在内的运作作资源和条件件，以有力的的保障确保复复杂性和不确确定性日增的的社会能够安安定有序。3．构建公共共危机前置管管理规范目前，我国还还缺乏统一的的有关公共危危机的基本大大法，宪法中中缺少对公共共危机的管理理规定和对政政府在紧急情情况下处置公公共危机的必必要授权。这这导致各级政政府及政府各各部门在管理理公共危机方方面的权利和和责任缺乏明明确界定，难难以保证对公公共危机进行行有效的管理理。在这种背背景下要有效效地防范公共共危机事件的的发生，必须须注意构建适适合本区域、、本行业、本本系统特点的的公共危机前前置管理规范范，使得前置置管理工作中中有章可循，，依法定责，，以规律人。。公共危机前置置管理规范应应把重点放在在对日常管理理工作“再进进一步”、““再深一点””、“再严一一些”的责任任扩展界定和和要求上，放放在防止公共共危机诱因通通过“叠加””作用形成““合成谬误””的诸多环节节上，并围绕绕这一重点规规定各责任主主体的行政职职权和法律责责任，规定对对公共危机问问题的监测预预警、应急报报告、信息公公布、沟通举举报、协作应应对等制度。。同时，要建建立公共危机机前置管理的的问责、纠错错和激励机制制，以调动管管理人员做好好公共危机前前置管理工作作的积极性。。4．提提升公公共危危机前前置预预警能能力现代社社会各各要素素快速速的叠叠加作作用所所形成成的共共振效效应，，使公公共危危机生生成的的因素素多种种、路路径多多条、、形式式多样样，公公共危危机诱诱因通通过叠叠加作作用使使危机机的结结果大大大超超出了了诱因因本身身的影影响范范围。。此外外，一一些公公共危危机的的形成成有一一个周周期甚甚至很很长的的过程程，初初始扰扰动形形成的的路径径依赖赖使危危机形形成巨巨大发发展惯惯性。。要有有效地地防范范公共共危机机，就就必须须提高高公共共危机机的前前置预预警能能力，，通过过有效效的信信息沟沟通全全面监监测各各领域域公共共危机机的走走向和和程度度，通通过建建立公公共危危机的的预警警指标标和分分析体体系，，有效效地防防范公公共危危机的的诱因因产生生叠加加作用用，有有力地地纠正正公共共危机机诱因因的初初始扰扰动以以防止止其发发展惯惯性造造成的的恶果果。例子1985年开开始，我国北北方牧场实行行牲畜作价归归户的承包制制度，但草场场并未同时承承包，由此导导致“放牧无无界，使用无无偿，建设无无责”的掠夺夺性经营行为为，草场沙化化的恶果已经经超出了草场场的范围，加加剧了北京的的沙尘暴。现现在回头看，，在牲畜归户户的同时实行行草场承包的的制度安排，，沙尘暴何有有今日之剧？？二.公共危机机管理中的沟沟通策略1.政府内部部沟通策略政府是公共危危机管理体系系的主体，组组织内部沟通通的缺失和失失误往往会造造成危机的爆爆发和扩大。。只有保证政政府组织内部部沟通途径的的全面、沟通通渠道的畅通通，才能准确确的判断出潜潜在的危机，，迅速的做出出反应。政府府内部的沟通通在危机管理理中起着导向向性的作用，，所以在政府府内部沟通时时要做到主动动与灵活。创造一个良好好的环境使危危机萌芽的信信息迅速从组组织下方上报报传达到组织织上层。这样样就避免了以以往以结果为为考核标准，，地方政府发发现危机后为为了逃脱上级级政府的责任任追究，隐藏藏问题压制问问题，对重大大问题轻描淡淡写，对大难难避而不报，，继而最终错错过处理危机机的最佳时间间，严重损害害政府公信力力情况的发生生。以公众满意为为原则，以官官员应对危机机的表现和能能力为考核内内容2.通过快速速通道传递信信息沟通理论认为为，沟通渠道道越长，噪音音就越多，信信息通过的层层次越多，它它达到最终接接受者的时间间也越长，这这样信息经过过层层筛选过过滤，出现失失真的可能性性就越大。打打破层层通报报制，建设快快速通道在危危机萌芽阶段段和危机爆发发阶段是十分分必要3.从制度上上保持沟通中中信息的一致致性和连续性性危机爆发期，，新闻发言人人制度是最有有效的机制之之一。政府应应当指定新闻闻发言人发布布权威信息，，在发言时注注意新闻发言言人要确保口口径统一，遇遇到专业问题题应当请专业业人士充当发发言人以增加加信息的权威威性，令公众众信服。从制制度上保证危危机信息的一一致性和连续续性，能让各各界公众及时时的连续的了了解危机发展展的状况和应应对危机采取取的措施。新闻发言人制制并不是专为为危机管理而而设置，但危危机管理中信信息的沟通离离不开新闻发发言人制。如果说新闻发发言人制在危危机沟通中是是自上而下的的一种渠道，，是政府占有有主动地位发发布信息的一一种制度渠道道，那么《公公共信息公开开法》则是自自下而上的另另一种渠道，，它把主动权权利赋予了公公民，保障了了公民能够按按照自己的意意愿和需要申申请信息的公公开，打通了了公民了解危危机信息的制制度的双向渠渠道。4.到公公众中去去面对面面的沟通通危机爆爆发时时政府府还应应当打打破常常规直直接到到公众众中去去，与与危机机中的的人员员进行行面对对面互互动的的沟通通。危危机管管理者者越过过层层层信息息传递递层级级走到到公众众中去去，倾倾听受受害者者的声声音，，了解解他们们的想想法，，表达达关怀怀，申申明立立场，，说明明对策策，倾倾听意意见，，不仅仅能安安抚大大众，，鼓舞舞士气气也能能获得得最真真实的的信息息，纠纠正之之前通通过信信息传传递机机制传传递信信息可可能出出现的的偏差差。5.主主动公公开承承担责责任当巨大大的灾灾难降降临时时，人人类只只能依依靠组组织化化的力力量才才能与与灾难难抗衡衡，而而任何何其他他非政政府组组织都都不具具备带带领全全社会会去控控制危危机、、战胜胜危机机的能能力。。在危危机过过后，，也就就是危危机的的恢复复期，，政府府在沟沟通过过中所所要做做的是是领导导者主主动公公开承承担责责任，，取得得公众众原谅谅，以以维护护良好好的组组织形形象。。并且要要针对对危机机过后后公众众出现现的应应急心心理，，组织织管理理者深深入到到灾区区中，，给受受灾群群众提提供必必要的的救治治帮助助和进进行积积极的的心理理干预预，顺顺利的的帮他他们度度过精精神上上的危危机。。6.政政府与与媒体体沟通通策略略信息化化时代代的来来临，，使媒媒体拥拥有着着无与与伦比比的社社会穿穿透力力。媒媒体是是典型型的双双刃剑剑，挥挥舞的的好，，可以以击退退危机机的侵侵袭；；挥舞舞得滥滥，则则会伤伤害自自身，，更深深陷入入危机机。鉴于媒媒体在在危机机中双双重的的性质质，政政府提提升与与媒体体沟通通的能能力。。危机机发生生地的的政府府直接接将危危机的的信息息、状状况传传递到到决策策层，，决策策层再再通过过这条条绿色色通道道把应应对危危机的的意见见、方方案下下达到到地方方政府府。这这样做做上下下级的的沟通通就会会快速速且传传递的的信息息不会会失真真，既既有利利于降降低成成本又又为危危机的的处理理赢得得了宝宝贵的的时间间。7.政府与与公众沟通通策略政府与公众众的沟通是是最关键最最具难度的的一环。这这里的公众众不仅指遭遭遇危机的的对象，它它也包含一一般大众。。在沟通过过程中政府府应当遵循循开放、主主动的态度度，反应迅迅速，善于于互动。(1)占据据主导导思维维迅速速公开开真实实信息息危机在在萌芽芽阶段段，政政府与与公众众沟通通应当当遵循循“三三T””原则则，即即以自自身为为主导导（Takeyourowntake））、全全面（（Takeitall））、快快速（（Takeitfast）的的原则则发布布信息息。(2)利用用媒体体敏锐锐的眼眼光发发现潜潜在危危机在危机机萌芽芽的阶阶段，，政府府与媒媒体的的沟通通应当当开放放坦诚诚，并并且适适当对对媒体体进行行引导导利用用。一一些地地方政政府在在危机机发生生之初初阻止止媒体体采访访，甚甚至发发生黑黑恶势势力阻阻挠或或是重重金收收买等等现象象。语录“倘若若一个个国家家是一一条航航行在在海上上的船船，新新闻记记者就就是船船头的的守望望者。。他要要在一一望无无际的的海面面上观观察一一切，，审视视海上上的不不测风风云和和浅滩滩暗礁礁，及及时发发出警警告。。”应当创创造一一个和和谐宽宽松的的沟通通环境境，利利用媒媒体敏敏锐的的发现现潜在在危机机的优优势，，即使使把先先兆传传递给给政府府，将将危及及消灭灭在萌萌芽状状态。。(3)引引导导媒媒体体扮扮演演危危机机信信息息代代言言人人的的角角色色在危危机机爆爆发发阶阶段段政政府府应应当当在在沟沟通通中中视视媒媒体体为为朋朋友友，，能能够够使使公公众众理理性性的的对对待待危危机机，，并并获获得得公公众众的的支支持持，，还还能能将将政政府府的的指指引引化化为为公公众众日日常常的的行行为为行行动动，，协协助助政政府府应应对对危危机机,能能够够引引领领正正确确的的舆舆论论导导向向，，维维护护政政府府良良好好的的形形象象，，有有利利于于提提升升政政府府的的公公信信力力。。(4)发发挥挥媒媒体体心心理理疏疏导导的的功功能能在危危机机爆爆发发阶阶段段和和危危机机恢恢复复阶阶段段，，政政府府借借助助媒媒体体强强大大的的宣宣传传力力量量缓缓解解公公众众产产生生的的心心理理危危机机的的同同时时也也能能够够将将公公众众团团结结起起来来帮帮助助政政府府克克服服现现实实中中的的危危机机。。经经历历了了危危机机之之后后，，公公众众心心中中不不免免留留下下阴阴影影，，政政府府通通过过媒媒体体向向公公众众传传达达歉歉意意和和关关怀怀，，并并对对事事件件的的前前因因后后果果以以及及应应对对危危机机的的处处理理过过程程给给予予诚诚恳恳的的告告知知和和解解释释，，能能够够抚抚慰慰公公众众心心中中的的不不安安和和消消除除心心中中的的阴阴影影。。第三三部部分分人为为危危机机的的管管理理对对策策重诱诱因因分分析析强风风险险管管理理一.政政府府（（制制度度））层层面面的的诱诱因因：：政政府府腐腐败败政府府腐腐败败政府府腐腐败败的的政政治治含含义义是是官官民民对对立立政府府腐腐败败法律律含含义义是是权权力力侵侵害害权权利利政府府腐腐败败市场场含含义义是是商商业业欺欺诈诈政府府腐腐败败经济济学学含含义义是是存存在在道道德德陷陷阱阱政府府腐腐败败管理理学学含含义义是是信信息息不不对对称称中国国人人越越来来越越富富有有也也愈愈加加腐腐败败！！腐败是是道义义上的的丑陋陋，而而且增增加了了各种种社会会成本本“一个依依靠关关系才才能办办成事事情的的社会会非常常可怕怕。”。“当关系系变得得比规规则还还要有有影响响力时时，这这对于于每个个人来来说都都非常常危险险。为为什么么呢？？因为为如果果你利利用你你的关关系的的话，，那么么最终终一切切的价价格都都因此此而上上涨。。当没没有规规则的的时候候，那那么一一切都都是竞竞争对对手，，而那那些拥拥有更更多权权力的的人就就会胜胜出。。”政府腐败中国每年公款款吃喝2万亿亿，能造出100多艘航航母。每年公公款旅游3000亿、官官员采购座驾驾专车3000亿、贪污污受贿涉及金金额可能还要要几万亿。可以说，如果果这些钱用在在科技研究，，中国最少能能飞跃50年年。腐败是政府廉廉政风险的主主要危机诱因因（1）社会转转型引发的矛矛盾是公共危危机产生的基基础性诱因（2）基层组组织社会控制制弱化，社会会权威结构失失衡，是公共共危机事件产产生的体制性性诱因（3）官僚主主义作风和腐腐败现象严重重是发生公共共危机事件的的政治诱因（4）经济体体制转轨与利利益格局调整整引发的一系系列社会冲突突，是公共危危机事件产生生的经济诱因因（5）群众的的民主意识在在不断增强，，但政治参与与环境和能力力相对较差，，法制观念淡淡薄，是公共共危机事件产产生的文化诱诱因（6）各种具具体的利益冲冲突是引发公公共危机事件件的直接诱因因政府失效理论论政府失效理论论及启示市场的缺陷及及市场的失灵灵被认为是政政府干预的基基本理由。为为了弥补，现现代国家政府府在社会经济济生活中扮演演着公共产品品的提供者、、担负外在效效应的消除者者、收入和财财富的再分配配者、市场秩秩序的维护者者和宏观经济济的调控者等等角色。“市场失灵”的主要表现形形式：（1）公共产产品、公共服服务供给不够够；（2）市场竞竞争中的垄断断的出现；（3）市场经经济的负外部部性的存在；；（4）市场波波动与经济的的不稳定；（5）市场经经济条件下的的收入不平等等。二.社会层面面的诱因：公公平问题利益分配失衡衡社会保障税制政府资产管理理社会的两极分分化贫富差距扩大大化社会其它资源源掌握在少数数人手中政府资产流失失高度垄断三.个人层面面的诱因文化——核心心价值体系失失衡——道德规范范的内化力丧丧失——就业价值值取向的极端端功利化结语公共危机的管管理的目的不不只是一味防防止危机事件件的发生，因因为总会有各各种类型的危危机发生，而而是为了增加加危机的正效效益，尽量减减少其负效益益！谢谢！9、静夜四四无邻，，荒居旧旧业贫。。。12月-2212月-22Friday,December23,202210、雨中黄黄叶树，，灯下白白头人。。。02:33:3202:33:3202:3312/23/20222:33:32AM11、以我独独沈久，，愧君相相见频。。。12月-2202:33:3202:33Dec-2223-Dec-2212、故人江海别别，几度隔山山川。。02:33:3202:33:3202:33Friday,December23,202213、乍见翻疑梦梦，相悲各问问年。。12月-2212月-2202:33:3202:33:32December23,202214、他他乡乡生生白白发发，，旧旧国国见见青青山山。。。。23十十二二月月20222:33:32上上午午02:33:3212月月-2215、比比不不了了得得就就不不比比，，得得不不到到的的就就不不要要。。。。。。十二二月月222:33上午午12月-2202:33December23,202216、行动出出成果，，工作出出财富。。。2022/12/232:33:3202:33:3223December202217、做前前，能能够环环视四四周；；做时时，你你只能能或者者最好好沿着着以脚脚为起起点的的射线线向前前。。。2:33:32上上午2:33上上午午02:33:3212月月-229、没有失失败，只只有暂时时停止成成功！。。12月-2212月-22Friday,December23,202210、很多事事情努力力了未必必有结果果，但是是不努力力却什么么改变也也没有。。。02:33:3202:33:3202:3312/23/20222:33:32AM11、成功就是是日复一日日那一点点点小小努力力的积累。。。12月-2202:33:3202:33Dec-2223-Dec-2212、世间成