城市管理学基础设施管理

8.城市基础设施建设与管理

城市基础设施建设与管理是城市政府的一项重要而独立的职能

城市政府的主要作用：为企业生产和居民生活创造一个良好的外部环境。良好的外部环境可分为硬环境、软环境两部分，具体包括设施环境、生态环境、人文环境、制度环境、市场环境等方面。基础设施的建设与管理是现代城市管理最重要的内容。第一节

城市基础设施概述一、城市基础设施的含义城市基础设施，是为企业生产和居民生活提供基本条件、保障城市存在和发展的各种工程及其服务的总称。城市基础设施是城市生存和发展的根本条件。随城市不断发展，城市基础设施的内容从简单到复杂，由低级到高级地渐进地发展，范围随之不断扩充。城市基础设施的三种形态：

设施：指城市基础设施自身的物质形态，如供水管道、煤气管道

产品（服务）：借助于城市基础设施而开展的经济活动所生产和提供的产品或服务，如自来水，煤气。

产业：把基础设施实体或产品（服务）作为经营对象的产业和行业，如通讯产业、自来水公司、公共交通企业等。城市公共设施城市基础设施（生产性基础设施）城市事业设施（非生产性基础设施）城市公用事业---自来水、电力、煤气、公共交通、通讯（产业形态）市政工程设施---道路、桥梁、隧道和下水道等（设施形态）公共的教育、文化、卫生和体育等城市基础设施可以分为下列六大系列：能源系统供、排水系统交通系统邮电通信系统环保系统防灾系统二、城市基础设施的特性城市基础设施及其所提供的产品和服务具有地方公共物品和准公共物品（混合物品）特点。

公共物品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性，这将导致市场机制失灵。所以，通常情况下，公共物品是由政府提供的，并通过强制性征税来支付其生产成本。城市基础设施及其提供的产品和服务是一种特殊的商品：属于大型设施；属于不动产；使用期限长；为全社会共同使用，不能中断供应或使用；自然垄断性强；产品计量方式独特。城市基础设施具有生产性，决定了对城市基础设施必须有偿使用。城市基础设施具有公益性，决定了它的部门和企业必须把社会效益放在第一位，同时兼顾经济效益城市基础设施具有承载性，决定了它必须与城市的产业规模和人口规模相适应城市基础设施具有垄断性，决定了它必须在市场经济的条件下，保持必要的竞争

城市基础设施具有超前性，决定了在建设的时间和空间上，必须处理好它与生产设施、生活设施的关系城市基础设施具有系统牲，决定了必须保持它的各部门之间的比例关系

三、城市基础设施的分类按照政府对基础设施所有权的控制程度及其客观属性来分，可以分为垄断性城市基础设施和非垄断性城市基础设施两类。按照城市基础设施的建设投资及其经营权的可市场化程度来分，可以分为经营性城市基础设施和非完全经营性城市基础设施两类

四、城市基础设施的作用城市基础设施是城市存在和发展的物质基础城市基础设施是社会生产不可缺少的外部条件城市基础设施是市民生活的基本条件

城市基础设施为生产和生活提供一个减少污染的环境

城市基础设施避免和减轻各种灾害对生产和生活的危害

城市基础设施是城市现代化的前提和重要标志基础设施是城市的竞争手段和竞争力的表现

城市现代化的标准：发达的城市经济、健全完善的基础设施、高尚的城市精神文明、科学化的城市管理。上海市城城市建设设和管理理“十五五”发展展的重点点城市建设设方面[1]加加快推进进以“三三大战役役”为重重点的城城市基础础设施建建设。（（高速、、轨道、、环境））[2]住住宅建设设、旧区区改造城市管理理方面[1]建建立健全全综合执执法体系系[2]城城市管理理信息化化第二节城市基础础设施的的建设一、城市市基础设设施建设设面临的的首要问问题1、规划划先行（1）由由于城市市基础设设施建设设关系到到城市的的健康、、持续发发展，具具有超前前性、承承载性等等特点，，加之涉涉及面广广、投资资量大，，所以，，基础设设施建设设的科学学规划十十分重要要。（2）这这就要求求，城市市政府各各相关部部门应当当结合总总体规划划、重点点地区规规划搞好好基础设设施的专专项规划划；作好好项目的的技术储储备工作作，成熟熟一项，，发展一一项；结结合旧区区改造、、住宅建建设等项项目进行行综合配配套、协协调发展展。基础设施施管理面面临的首首要问题题是建设设。2、资金金来源----基础设设施建设设面临的的首要问问题（1）在在很长一一段时间间里，我我国城市市基础设设施依靠靠单一的的财政资资金，资资金的匮匮乏导致致基础设设施的发发展跟不不上城市市经济、、城市社社会的发发展，““短缺””和“拥拥挤”现现象严重重。（2）改改革开放放后，城市基础础设施建建设的资资金来源源由单一一转向多多元化发发展。主主要有：：城市政府府的财政政支出基础设施施运营收收入发行股票票债券向向社会集集资向国内外外银行贷贷款上海市为为改变资资金短缺缺问题，，在80年代后后期，提提出了转转变观念念、立足足改革、、走市场场化道路路的思路路。具体体措施包包括：：[1]利利用城市市土地资资源，向向土地要要资金；；[2]利利用外来来资金，，敢于吸吸引外资资搞建设设；[3]敢敢于借贷贷，实行行项目融融资；[4]盘活活现有资产产；[5]推行行市政、公公用设施有有偿使用，，实行自我我积累；[6]加强强资金使用用监管，向向节约要效效益。上海市已投投入运营的的3条轨道交通通线,采用了完全全不同的三三种投融资资模式:(1)地铁1号线(1995年),全长16.365ｋｍ,工程投资约约6.2亿美元;由上海市政政府投资建建设(解决国内配配套资金),并采用信贷贷方式,融入了部分分国外资金金(见表1)。(2)地铁2号线(2000年),全长19.14ｋｍ,工程投投资约约94亿元;采用了了市区区两级级政府府共同同投资资体制制,并积极极利用用国外外优惠惠贷款款(约8亿美元元外汇汇)。资金金结构构如表表2。(3)地铁3号线(即明珠珠线一一期,2000年),全长24.97ｋｍ,工程投投资超超过90亿元;首次采采用项项目公公司模模式,由上海海铁路路局、、上海海久事事公司司等8家投资资人组组成一一个项项目公公司,走出多多元化化投资资之路路(表3)。上海市市轨道道交通通建设设筹资资结构构示意意图二、城城市基基础设设施总总体投投资水水平分分析根据世世界银银行的的初步步测算算，基础设设施存存量与与经济济产出出是同同步增增长的的，而基础础设施施存量量的增增加与与资金金投入入直接接关联联。因因此，往往把把基础础设施施投资资占GDP和固定定资产产投资资之间间的比比例作作为衡衡量基基础设设施投投资水水平的的标准准。一般发发达国国家在在不包包括电电力、、通信信、道道路等等系统统的情情况下下,基础设设施(主要是是市政政公用用设施施)投资占占GDP的比例例大约约为2%～4%，，占固定定资产产投资资的比比例大大约为为6%～10%。世界银银行在在发展展中国国家的的抽样样调查查表明明，发展中中国家家基础础设施施投资资占GDP的比例例为2%～8%，，占固定定资产产投资资比例例一般般为20%左右。。联合国国推荐荐发展展中国国家基基础设设施投投资占占GDP适宜的的比例例为3%～5%，，占固定定资产产投资资比例例>10%(世界银银行,1994)。我国从从“一一五””到““五五五”期期间，各阶段段市政政公用用设施施建设设投资资总额额占GDP的0.14%～0.40%，占固定定资产产的0.85%～3.76%。80年代以以来，对基础础设施施的投投入逐逐年增增多，城市基础设施施投入占GDP的百分比从1986年的2.72%提高到1997年的5.53%，，占固定资产投投资百分比从从10.31%到16.585%，投资比例达到到了联合国的的推荐值。上海在1986年以后对对城市基础设设施的投资力力度明显大于于“六五”以以前,而且逐逐年提高城市市基础设施投投资(含电力力、通信、邮邮电),占GDP的比例从1986年的5.05%提提高到1998年的14.4%,占占固定资产投投资比例从1986年的的15.12%提高到1998年的的27.0%。从而迅速速改善了计划划经济下基础础设施长期停停滞的局面,为城市的进进一步发展提提供了必要的的条件。上海浦东新区区1991——1996年年基础设施投投入达320亿元,占固固定资产的30%左右,1996年年固定资产投投资总额占GDP高达67.3%，为吸引引外资、拉动动经济增长起起到了重要的的作用,为上上海迅速发展展成为国际性性都市奠定了了基础。但是，基础设施投资资水平并非越越高越好。深深圳开发建设设以来基础设设施投资占固固定资产投资资的30%以上,收到了很好的的社会经济效效益。相反，珠海1990—1995年基础设施投投资达350亿元,，占固定资产投投资的50%，许多设施按50年不变的标准准建设，过度超前，浪费资源，也不适于现状状使用。显然，这一比例是过过高的。城市在不同发发展阶段,开开发目标的不不同也应有不不同的投资比比例,基础设设施投资水平平需要依据具具体情况来确确定。国内有关研究究人员推荐的的比例为占ＧＧＤＰ的6%～15%,占固固定定资资产产投投资资20%～30%,这一一推推荐荐比比例例幅幅度度很很大大,不便便于于取取值值,而且且也也没没有有指指出出针针对对不不同同城城市市应应该该怎怎样样取取值值。。罗斯斯托托的的经经济济发发展展阶阶段段理理论论证证明明，在城城市市发发展展的的初初级级阶阶段段，政府府公公共共投投资资的的重重点点是是提提供供必必要要的的自自然然垄垄断断性性公公共共物物品品(如：道路路、、运运输输、、供供水水电电等等)为城城市市生生产产企企业业创创造造前前提提条条件件，为居居民民生生活活提提供供便便利利；在城城市市发发展展进进入入成成熟熟期期以以后后，公共共物物品品的的投投资资重重点点应应转转向向优优效效性性公公共共物物品品(如教教育育、、文文化化、、保保健健等等)。世界界银银行行的的研研究究表表明明，对电力、电信信、公路设施施的投资在总总量构成的比比例会随收入入增加而加大大，给水、灌溉、、卫生、铁路路会随收入的的增加而所占占比例减少。。上海基础设施施投资构成也也表现了这一一趋势。三、城市基础础设施投资的的内部结构分分析以上海浦东为为例，首先是市政建建设的投入(1990—1993年)，改善区内供水水、城市道路路的供应条件件；接着是通信、、公用事业和和电力建设(1993—1996年)，满足基本的生生产条件；到开发基本成成形，电力建设和公公用事业的投投资高峰过去去，则改善对外交交通条件和城城市环境的投投入为主(1997—1999年)。王路的研究也也表明，城市基础设施施建设在不同同的阶段有不不同的侧重点点和需求，而且因国家不不同能源结构构和地理资源源条件不同而而不同。至于于基础设施投投资在各系统统的比例关系系，王路参考一般般国家比例结结合我国情况况推荐如表2。给排水能源道路交通通信系统园林环境系统10~1525~3025~3015~205~10基础设施投资资在各系统的的比例（%））城市发展要跨跨越一些门槛槛或在区域发发展竞争中保保持基础设施施某些方面的的供应优势，就必须维持一定定的战略性基基础设施投资资比例，而且这些设施施的建设往往往成为政府重重要的发展战战略。上海浦东开发发实行三个先先行战略(金融贸易先行行、基础设施施先行、高新新技术产业先先行),基础设施先行行就是有效地地改善投资硬硬环境，吸引外商来浦浦东投资。浦东新区之所所以是一个有有待发展的区区域，根本原因在于于越江交通不不便，开发浦东新区区，头等重要的基基础设施不是是区内某一部部分的“七通通一平”，而是以越江交交通、通讯、、能源等项目目为重点，把浦西浦东连连为一体。因因而，这些重点的基基础设施项目目可理解为战战略性的大型型基础设施投投资。战略性的基础础设施投入比比例应该占多多少比例，也很难有一个个定论。很明显在城市市发展的不同同阶段、新旧旧区开发中肯肯定是不一样样的。新开发发区、面临跨跨越重大门槛槛、面临空间间结构的重大大调整时期，战略性的基础础设施投入比比例往往会高高于稳定发展展时期。四、基础设施投资资战略的选择择从基础设施的的供应和经济济发展对基础础设施的需求求角度考虑,可以概况为需需求主导型战战略和供应主主导型战略。。需求主导型的的发展不利于于在竞争中占占据主动,特特别是在我国国城市化上升升时期,城市市的发展往往往取决于能获获取区外资源源的多少,因因而保持一定定的供应优势势还是有必要要的。供应为主导导的发展战战略,保持基础设设施全局性性或某一方方面的供应应优势,以吸引投资资,在新区开发发中常被采采用,有成功的,也有失败的的案例。浦东基础设设施先行的的战略是一一个成功的的案例，在八五、九九五期间投投入近1000亿元进行基基础设施建建设，形成了良好好的投资环环境，在提升浦东东在区域经经济发展战战略中的地地位，吸引世界跨跨国投资中中起到了极极大的作用用。然而，供应为主导导的战略如如果远远脱脱离城市的的需要或由由于城市发发展前景的的不确定性性，会对城市造造成极大的的财务风险险。珠海是一个个典型的例例子。90年代初期以以来，珠海西部采采取“大港港口、大工工业、大发发展”的战战略发展，城市基础设设施也是超超常规发展展。这完全全是一种供供给导向的的发展战略略。也就是说，它是建立在在“供给要要素”的基基础上，即珠海市西西部地区具具有优良的的深水岸线线和充足的的土地资源源，因而有可能以港口建设设来促进重重化工业发发展。然而而，这项发展忽忽略了需求求方面的趋趋势，并且是全球球层面上的的外部需求求(重化工发展展前景并不不看好)，因而是很不不确定的，特别是城市市的超常规规发展在很很大程度上上取决于外外部需求因因素，一旦外部因因素往不利利的方向发发展，严重脱离实实际的供给给导向战略略就有可能能失败。这这种原因致致使珠海““大发展战战略”受到到严重挫折折，规划的预期期状况与实实际发展差差距甚大。。珠海的案例例说明，除了供应方方面的比较较优势,还需要考虑虑需求方面面的发展趋趋势,没有需求前前景的供给给优势(即使是比较较优势)是没有意义义的。广州在基础础设施供需需主导中失失败的例子子也是有的的。广州港港是国内四四大港口之之一，国内国际航航线具有比比较优势，是华南的枢枢纽港，长期以来货货物吞吐以以散装、煤煤炭、粮食食为主，码头头吞吞吐吐能能力力不不足足。。90年代代初初港港口口投投资资倾倾向向于于散散装装和和中中小小型型码码头头，形成成过过量量供供应应，而忽忽略略了了船船型型的的发发展展和和国国际际先先进进的的货货运运系系统统——————集集装装箱箱系系统统的的建建设设，没有有在在深深水水码码头头、、航航道道、、疏疏运运道道路路上上保保持持一一定定的的优优势势。。结果果大大量量的的万万吨吨以以下下码码头头由由于于珠珠江江三三角角洲洲中中小小型型码码头头的的竞竞争争而而闲闲置置；另一一方方面面，集装装箱箱运运输输被被深深圳圳所所取取代代。。（（城城市市职职能能结结构构---重重复复建建设设））广州港的的案例说说明，基础设施施供应的的发展还还要注重重需求结结构的变变化,不适合需需求结构构的供应应是无效效的。基础设施施投资战战略中的的土地供供应政策策分析在过去20年的发展展中，土地的有有偿供应应被认为为是筹措措基础设设施建设设资金的的重要渠渠道。然然而，这种筹资资的方式式存在很很大的风风险。（经营城城市）案例珠海市政政府为了了筹措西西部地区区基础设设施的建建设费用用，过量供应应横琴的的土地，商家也借借机炒作作，助长了土土地市场场的投机机性需求求，即以交换换价值而而不是使使用价值值为需求求目的，导致大量量土地空空置。另另一方面面,以超常规规模进行行基础设设施建设设,财力严重重不足，珠海市政政府采取取了特殊殊的融资资方式，即以土地地来支付付施工单单位的工工程款，自然导致致土地供供应过量量，扭曲了土土地市场场供求关关系。然然而，由于珠海海政府集集中财力力建设机机场，横琴的投投资条件件并未真真正改善善，澳门的经经济辐射射能力也也极为有有限，以澳门为为题材的的横琴始始终没有有发展起起来。过过量的土土地供应应导致了了整体战战略的失失败，而且不利利于政府府在外部部形势发发生变动动时保持持具有战战略意义义的土地地供给优优势。广州地地铁建建设需需要大大量资资金,单纯靠靠政府府的投投入是是不可可能的的，货款又又缺少少收益益保障障，广州市市政府府通过过沿线线物业业的联联合开开发为为地铁铁建设设筹集集了25%资金，可谓成成绩斐斐然。。然而而，地铁沿线地地块多采用用开发商独独立经营的的形式，政府仅获得得土地的出出让金，无法分享物物业开发后后的收益。。而且，开发商在预预征后并不不急于开发发，而是持观望望态度，一旦地价升升值即转手手牟利，如果房地产产市场不景景气又马上上撤资，造成政府收收益的严重重流失。这两个案例例可以说明明，在基础设施施投资战略略中，土地的供应应政策是非非常重要的的。它既可可能为基础础设施建设设提供资金金，不恰当的供供应政策又又可能导致致整体战略略的失败和和政府收益益的流失。。第三节城城市基础础设施的经经营与管理理由于公共投投资在基础础设施建设设中的主导导地位,也往往由公公共部门经经营,以及基础设设施自然垄垄断性、效效益的间接接性与外部部性,使基础设施施建设和经经营缺乏投投入与收益益之间的直直接关系,公共部门对对经营管理理往往缺乏乏激励机制制。因此,世界银行1994年报告认为为以往基础础设施投资资业绩不佳佳的原因在在于体制的的问题，在运营上不不存在竞争争，企业没有经经营及财务务自主权以以及不合理理的定价制制度等。这种缺乏激激励机制的的运营体制制导致浪费费与低效率率,进而影影响经济发发展和基础础设施在吸吸引投资上上的努力。。尤其是大大型基础设设施,往往往不是政府府所能独立立承担的,没有良好好的建设运运营管理机机制,不能能按照商业业化运作,就意味着着项目在融融资方面的的困难,以以及经营上上难以回避避金融风险险和提高效效率。世界界银银行行在在1994年报报告告中中提提出出通通过过增增加加竞竞争争、、立立法法管管制制、、商商业业化化经经营营等等方方法法来来增增加加市市场场提提供供基基础础设设施施服服务务，在经经营营上上提提出出公公司司化化、、定定立立合合同同和和合合理理的的价价格格制制度度等等三三项项措措施施。一、、城城市市基基础础设设施施经经营营与与管管理理模模式式分分析析所谓谓城城市市基基础础设设施施经经营营与与管管理理模模式式就就是是在在一一定定体体制制条条件件下下城城市市基基础础设设施施的的经经营营与与管管理理形形式式的的框框架架。。采用用何何种种基基础础设设施施经经营营与与管管理理模模式式同同城城市市管管理理体体制制设设置置有有着着直直接接的的关关系系。。随随着着城城市市管管理理体体制制的的变变化化，，基基础础设设施施管管理理模模式式也也会会相相应应发发生生变变化化。。（一一））政政府府全全包包全全管管模模式式实行行该该模模式式的的体体制制基基础础是是计计划划经经济济。。在在这这个个模模式式下下，，由由于于政政府府的的财财力力、、精精力力有有限限，，加加上上基基础础设设施施产产品品和和服服务务的的生生产产、、供供给给都都实实行行了了垄垄断断，，因因此此基基础础设设施施的的资资源源配配置置往往往往失失当当，，造造成成供供给给严严重重不不足足，，营营运运效效率率低低下下，，只只能能满满足足人人们们最最低低的的需需求求，，并并且且形形成成基基础础设设施施建建设设长长期期欠欠帐帐的的问问题题。。（二二））政政府府公公共共管管理理模模式式该模模式式的的体体制制基基础础是是较较完完全全的的市市场场经经济济和和社社会会主主导导型型城城市市管管理理制制度度。。在在这这个个模模式式条条件件下下，，政政府府的的职职能能十十分分明明确确，，即即只只供供给给和和管管理理涉涉及及公公共共利利益益的的具具有有非非竞竞争争性性和和非非排排他他性性的的基基础础设设施施产产品品和和服服务务，，以以保保证证城城市市的的平平稳稳运运行行。。这个模式的的特点是：：第一，政政府职能明明确，管理理边界清楚楚，政府能能集中精力力管该管的的事；第二二，财政支支出范围清清楚，管理理经费、财财政补贴经经费每年列列入预算，，有保障；；第三，管管理效率较较高，综合合成本相对对较低；第第四，管理理以法律和和经济手段段为主，约约束力较强强；管理行行为规范；；具有长效效性。（三）政政府分级级管理模模式这一般是是特大城城市或大大城市采采用的模模式，其其体制基基础就是是城市的的分级分分权管理理。这种种管理模模式的采采用，一一方面有有利于减减轻市级级政府的的管理负负担，使使其有更更多的时时间和精精力来考考虑、规规划城市市基础设设施建设设与管理理的大事事情；另另方面也也有利于于调动下下级（区区、县））政府的的积极性性，从而而扩大管管理的覆覆盖面。。实行这种种管理模模式时必必须处理理好下列列问题。。其一，，划分好好上下级级政府间间的管理理职能、、管理范范围，及及具体的的事权财财权，以以便于管管理衔接接和不留留管理空空白。其其二，协协调好条条块之间间的关系系，即明明确凡涉涉及城市市整体利利益和长长远利益益的基础础设施的的管理由由条实行行；而具具体较贴贴近居民民日常生生活的基基础设施施的管理理，如环环卫、绿绿化管理理等，则则由块负负责，在在块的管管理方面面以综合合执法为为主，其其三，建建立有效效的监督督和协调调机制，，减少管管理中的的磨擦。。如果以以上问题题处理不不当，那那么管理理效果将将事倍功功半。（四）政政府调控控管理、、市场多多元运作作相结合合模式香港特区区政府主主要实行行这种模模式。该该模式的的体制基基础是较较完善的的基础设设施管理理市场和和较强的的政府调调控能力力。它的特点点就是城城市基础础设施产产品和服服务的供供给是多多元的，，但又是是在政府府调控范范围之内内的。多元供给给的形式式包括公公办公营营式、公公办商营营式、专专利经营营式和私私商经营营式。政政府调控控管理重重点是政政府财力力的投放放对象管管理，基基础设施施产品和和服务的的定价控控制，基基础设施施专营权权的拍卖卖、招标标管理等等。在这种模模式下，，政府通通过基础础设施管管理市场场，以有有限的财财力调动动更多社社会资源源或资金金用于城城市基础础设施的的建设与与管理，，但实现这一一目标的的基本条条件就是是必须制制订好相相关的法法律、市市场规则则与合同同条款。。二、城市市基础设设施经营营与管理理的市场场化我国目前前大部分分城市基基础设施施的建设设与管理理正处在在从欠帐帐型到适适应型，，粗放型型到集约约型，突突击型到到长效型型的转变变过程。。在市场经经济体制制逐步完完善过程程中，城城市基础础设施的的经营与与管理模模式也不不断发生生变化，市场化化程度会会越来越越高。（一）可可以进入入市场的的基础设设施产品品和服务务从形态上上讲，那那些产品品型、服服务型的的基础设设施可以以进入市市场，而而载体型型基础设设施除少少部分（（收费道道路、桥桥梁、隧隧道）以以外，大大部分都都不宜进进入市场场，或者者其本身身不进入入市场，，但基础础设施的的保养、、维修、、维护作作业可进进入市场场。从性性质来讲讲，凡非非竞争性性和非排排他性并并且涉及及广大市市民公共共利益的的基础设设施一般般不宜进进入市场场，也就就是说非非经营性性和纯公公益性的的基础设设施不宜宜入市；；其余的的可视情情况分别别推向市市场。（二）进进入市场场的基本本途径基础设施施特许专专营权招招标出让让；通过股权权置换、、股票上上市等证证券化办办法将部部分基础础设施或或企业公公开出售售；将那那些些盈盈利利率率不不高高或或盈盈利利前前景景不不明明朗朗，，但但投投资资巨巨大大的的基基础础设设施施或或企企业业，，交交由由民民营营企企业业或或法法人人团团体体租租赁赁经经营营；；对亏亏损损严严重重的的基基础础设设施施或或企企业业，，鼓鼓励励民民间间企企业业兼兼并并等等等等。。三、、政政府府在在基基础础设设施施管管理理市市场场化化后后的的职职能能第一方面面，提出出城市基基础设施施建设与与管理的的目标。。制订发展展规划和和项目计计划，进进行重大大项目的的论证，，决策，，制订相相应的管管理法规规和公共共政策，，从总体体上把握握城市基基础设施施建设与与管理的的大局。。第二方面面，进行行必要的的制度安安排，营营造竞争争有序的的环境。。包括：做做好有效效的城市市财政支支出安排排，保证证基础设设施项目目的启动动，对项项目的资资助，以以及基本本管理费费用的拨拨付，充充分发挥挥财政支支出对基基础设施施建设与与管理的的引导，，协调和和支撑作作用；实实行土地地租赁制制度和基基础设施施建设保保留制度度，为基基础设施施的发展展提供必必要的载载体；根根据《建建筑法》》确立各各类基础础设施项项目建设设、经营营、管理理招投标标制度和和合同制制度，保保证公平平的市场场竞争和和规范交交易行为为；建立立合理的的地方税税收制度度，鼓励励基础设设施及其其企业提提供优质质的服务务；通过过建立偿偿债基金金、基础础设施风风险投资资基金和和发行地地方建设设公债等等形式创创造良好好的融资资环境，，提供更更便捷、、安全的的融资安安排。第三方面，，实行灵活活的基础设设施产品和和服务的价价格政策。。其基本形式式为鼓励消消费价（超超额累退）），抑制消消费价（超超额累进））和市场调调节价。通通过不同价价格的杠杆杆作用促进进资源的优优化配置和和各种设施施的有效利利用。同时时，城市政政府要对基基础设施项项目收费作作出宏观的的安排，以以真正落实实受益者分分担这条原原则。第四方方面，，对城城市基基础设设施的的建设设管理理实行行严格格的全全过程程监控控。监控的的内容容包括括：行行政执执法、、会审审设计计方案案、监监督招招投标标过程程、检检查工工程质质量、、监控控项目目投入入使用用后的的日常常营运运、处处理各各种投投拆、、进行行项目目的管管理考考核等等等。。就城市基础础设施的六六大系统而而言，其投投入产出具具有不同特特点，经营营与管理方方式也有所所不同：城市能源基基础设施系系统的投入入，以自身身直接的产产出作补偿偿，同时改改善直接燃燃煤对大气气环境所造造成的污染染。城市供水和和排水、污污水处理系系统与能源源系统迥然然不同的是是供水和排排水系统的的不可替代代性城市道路、、桥梁设施施，严格讲讲应是以市市场投入为为主园林绿地是是城市改善善生态环境境的重要设设施环卫设施包包括垃圾、、粪便的收收集清运处处理和公共共厕所，从从工作上讲讲，包括日日常保洁服服务防灾系统没没有直接的的经济效益益，其投入入只能是政政府直接投投资进行设设施的建设设和正常维维护四、目前基基础设施管管理中存在在的几点不不足足---以上海海为例（一）重建建轻管的观观念还没有有根本转变变目前上海城城市基础设设施管理中中，存在着着一种较为为普遍的重建设过程程管理，如投融资管管理、承发发包管理、、文明施工工管理，以以及社会稳稳定管理等等，轻运营和养养护管理的观念。在这种观念念指导下，，建设过程程中的管理理资金得到到了项目投投资的保障障，而对基基础设施建建成后如何何发挥其最最大功能效效益却关心心较少，没没有引起足足够的重视视。（形形态设计----功功能开发））项目建成之之后，营运运成本居高高不下，养养护经费得得不到保障障，结果是是养护质量量低，建成成的基础设设施加速老老化，服务务能力和潜潜力大打折折扣。这种种情况在市市政道路、、城市绿化化、河道防防汛设施等等方面尤为为突出。（二）基础础设施管理理的公共财财政体制还还没有确立立基础设施管管理的财政政机制是““吃饭财政政”，人头头经费在管管理成本支支出中占较较大比重。。同时财政政策又又向项目建建设倾斜，即城市工工程建设相相对容易获获得资金支支撑。安排排预算时，，建设经经费直直接落落实到到具体体项目目，并有有完整整的核核算体体系。。与此相相比，，城市市基础础设施施建成成后的的管理经费预预算要粗放放得多，每年的城城市管理维维护费通常常被行政性性地切块划划入各个管管理部门或或地区，而不是落实实到具体项项目；另一方面面，当由于于某种特殊殊原因需要要对城市基基础设施的的某些方面面进行重点点整治时，，其经费则则由领导部部门通过特特殊渠道临临时调拨。。这种把城市市基础设施施日常管理理费用隐藏藏在财政大大盘子中的的机制，加加上突击型型、运动型型的管理费费用支出方方法，充分分说明基础础设施发展展的公共财财政体制还还没有确立立。（三）管理理系统缺乏乏有机整合合，协调能能力不强目前城市基基础设施管管理的系统统过于分散散，协调能能力不强。。其结果一是各种大大小会议越越开越多，，会议的时时间越开越越长，会议议的层次越越开越高，，但能真正正解决问题题的一揽子子决定越来来越少，以以至会议的的效率越开开越低。二是城市建建设和改造造过程中，，常常是增增加一项设设施的同时时，拆了另另外一项设设施，“养养护”一项项设施的同同时，“影影响”了另另外一项设设施。比如如在近几年年旧区改造造和绿化建建设快速发发展的同时时，公厕设设施遭到了了较大破坏坏，不少地地方形成了了新的空白白点；又如如基础设施的的规划、建建设有时不不配套，建建设周期也也不同步，，造成城市道道路重复开开挖，浪费费了宝贵资资源；再如如城市轨道道交通建成成初期与地地面交通衔衔接不够协协调，交通通系统的综综合服务能能力未能充充分发挥，，等等。（四）管理理先进手段段应用基础础比较薄弱弱城市现代化化基础设施施需要配以以先进的管管理手段，，这样才能能充分发挥挥其功能效效益。而上上海目前不不少方面的的城市基础础设施，其其管理手段段还比较落落后，结果果导致如下下一些状况况：一是电力、、煤气、自自来水的生生产、调度度、输送等等都现代化化了，但用用户端的居居民面对的的仍是老式式的计量表表、不期而而至的抄表表员和大量量的各式帐帐单，管理理效率和服服务水平都都比较低；；二是每年汛汛期中，我我们的防汛汛手段都是是靠大量的的人力进行行“严防死死守”，缺缺乏足够的的早期预警警系统、自自动检测设设备和远程程控制手段段；三是城市管管道系统方方面，不少少重要节点点的具体位位置，如各各种关键性性的控制阀阀门仅仅有有少数老的的技术人员员清楚，遇遇到紧急情情况，非得得找到特定定的知情人人员不可，，未能通过过现代化的的技术手段段将这些关关键部位明明示化、程程序化；四是是已已经经建建成成的的一一些些信信息息化化技技术术手手段段还还没没有有能能够够充充分分发发挥挥作作用用，，不不同同部部门门的的系系统统没没有有能能够够互互通通互互连连，，缺缺乏乏日日常常的的信信息息收收集集和和传传输输手手段段，，系系统统提提供供的的数数据据得得不不到到及及时时更更新新，，由由于于体体制制原原因因，，信信息息共共享享机机制制无无法法形形成成。。五、、深化化基基础础设设施施管管理理改改革革的的若若干干设设想想（一一））以以基基础础设设施施的的生生命命周周期期为为依依据据，，科科学学确确定定管管理理资资金金举一一例例说说明明，，国国际际有有关关组组织织对对路路面面老老化化的的研研究究成成果果指指出出，，路路面面老老化化随随着着时时间间的的推推移移而而加加速速，，在在预预期期寿寿命命前前60%（12年））的的时时间间里里，，道道路路质质量量下下降降40%。在在随随后后的的15%（3年））的的时时间间里里，，质质量量下下降降40%。如如果果在在第第5年时时进进行行养养护护，，只只需需进进行行单单层层表表面面处处理理，，成成本本为为每每平平方方码码0.45美元；如如果延误误至第12年开始养养护，则则需要进进行修复复，每平平方码成成本支出出将达1.00美元；更更有甚者者，如果果延误至至第15年开始养养护，则则需要重重建道路路，成本本为每平平方码7.5美元。因此，基基础设施施管理不不仅要支支出，而而且要及及时地““支出””。转变政府府职能，，逐渐把把养护性性的工作作从政府府职能中中分离出出去的改改革方向向无疑是是正确合合理的。。但是，，分离出去去的仅是是一种可可以市场场化的作作业行为为，要坚坚决防止止各级管管理部门门以此为为借口推推卸基础础设施的的养护管管理责任任。及时、高质量量地养护各项项城市基础设设施，必须有有相应的管理理投入为保障障。建议议以以基基础础设设施施的的生生命命周周期期为为依依据据，，科科学学确确定定设设施施的的养养护护、、维维修修成成本本，，并并建建立立稳稳定定的的资资金金来来源源渠渠道道，，以以稳稳固固基基础础设设施施维维修修养养护护的的财财政政基基础础。。（二二））加加快快建建立立基基础础设设施施建建设设和和管管理理的的公公共共财财政政体体制制在每每年年的的财财政政预预算算中中要要对对城城市市管管理理支支出出做做出出明明确确的的规规定定，，其其支支出出幅幅度度要要同同基基础础设设施施投投资资形形成成一一定定的的比比例例。。另外外，，随随着着城城市市GDP和财财政政收收入入的的增增长长，，基基础础设设施施管管理理支支出出也也应应相相应应提提高高，，从从而而保保证证管管理理能能保保持持一一定定的的力力度度。。（三三））整整合合现现有有管管理理系系统统，，解解决决管管理理协协调调能能力力不不强强的的问问题题针对对目目前前基基础础设设施施管管理理系系统统分分散散、、协协调调程程序序多多、、协协调调效效率率低低的的现现状状，，建建议议在在市市政政府府机机构构合合并并的的基基础础上上，，按按照照各各类类基基础础设设施施内内在在的的属属性性进进行行职职能能组组合合，，将将20余个基基础设设施子子项分分为若若干大大系统统，将将过多多的系系统外外协调调转变变为系系统内内协调调，系系统内内的大大部分分协调调工作作又可可以通通过制制度化化的手手段进进一步步转变变为工工作规规程，，从而而大大大提高高基础础设施施管理理效率率。建议把把城市市基础础设施施按服服务特特性分分成““通、、供、、保、、防、、用””五大大类系系统，，其主主要作作用在在于增增强每每一类类系统统内部部管理理的协协调性性。如如长期期以来来城市市道路路和城城市交交通分分属不不同的的部门门，道道路建建设、、交通通管理理和交交通组组织间间存在在一定定的不不协调调，把把这三三方面面归入入“通通”类类系统统，并并建立立一种种闭合合沟通通机制制，将将有助助于管管理者者增强强对““系统统”的的归属属感，，降低低协调调成本本。同同样把把“电电”、、“气气”、、“水水”归归入一一个““供””类系系统，，便于于从总总体能能源结结构、、城市市供应应结构构方面面进行行平衡衡，以以减少少不同同公用用品供供给数数量、、品种种和价价格方方面的的结构构矛盾盾。（四））确立立数字字化管管理网网络系系统，，改善善基础础设施施管理理技术术手段段对城市基基础设施施进行现现代化管管理，从从技术手手段上看看，数字字化是基基础。在在此基础础上，通通过建立立基础设设施管理理数据库库和管理理平台，，可以大大大提高高管理的的现代化化水平，，提高管管理效率率。在这方面面RS、GPS、GIS技术大有有作为。。我国目目前许多多大城市市建设系系统有关关专业部部门，虽虽已建立立了初步步的GIS系统，但但这些专专业系统统各自独独立，并并未构成成一个互互相沟通通的系统统，也不不能做到到信息共共享。由由于城市市基础设设施功能能交互集集成发挥挥越来越越明显，，各基础础设施间间也需要要有效的的沟通手手段进行行协同工工作。因因此，及及时、有有效、功功能强大大的集成成手段十十分重要要。UGIS，E-government（五）以以制度创创新为手手段，建建立基础础设施规规划、建建设和使使用评估估考核机机制规划、建建设和使使用是基基础设施施发展的的三个环环节，是是一个系系统工程程。基础础设施管管理应当当涵盖系系统发展展的整个个过程，，管理目目标的确确定和管管理效果果的评价价应当以以整个系系统为对对象。但但基础设设施工程程的实施施又必须须分割为为规划、、建设和和使用三三个相对对独立的的阶段，，由不同同的主体体负责实实施。目前的规规划、建建设和使使用是单单流向的的线性流流程，控控制效果果差，要要克服这这种弊端端，必须须建立规规范的后评价机机制，形形成闭合合的环状状流程，通过使使用效果果的实践践检验和和监督机机制，保保证规划划和建设设目标的的实现，，提高规规划、建建设的决决策水平平。在上述项项目后评评价机制制建立的的基础上上。以““通、供供、保、、防、用用”五大大系统为为对象，，建立整整体上的的管理考考核机制制。考核核的内容容包括各各类系统统中各项项基础设设施规划划、建设设，以及及使用过过程中的的营运、、养护及及其服务务能力的的状态评评价、成成本核算算、效益益计量等等。考核可由由上海市市建设和和管理委委员会主主持，由由市政府府各相关关管理部部门、社社会中介介评估机机构、各各类公众众组织和和市民共共同参与与。考核核最终形形成五大大类的五五份评估估报告，，该报告告构成基基础设施施管理““政绩考考核”的的重要组组成部分分。（政府绩绩效评估估、政绩绩考核体体系）第四节城城市地下下空间的的建设与与管理城市地下下空间是是城市规规划区内内地表以以下的空空间。城市空间间在平面面扩展受受限的条条件下，向高空和和向地下下发展是是城市发发展的两两个方向向。城市在向向高空发发展的同同时,人人们一刻刻也没有有停止向向地下发发展的探探索。通常将地地下空间间竖向层层次划分分为地下下30ｍｍ以上浅浅层,地地下30—100ｍ中中层和地地下100ｍ以以下深层层三个层层次。对于于不不同同层层次次的的用用途途有有的的国国家家建建议议:浅浅层层设设置置共共同同沟沟敷敷设设地地下下管管网网；；中中层层修修建建地地下下街街、、停停车车场场等等；；深深层层建建地地铁铁等等。。这这样样划划分分可可有有效效地地利利用用地地下下空空间间资资源源。。目前前国国际际上上多多数数国国家家地地下下空空间间开开发发层层次次仍仍在在地地下下30ｍｍ以以上上浅浅层层开开发发阶阶段段,其其用用途途多多为为综综合合性性开开发发。。一个个城城市市的的可可开开发发利利用用的的地地下下空空间间资资源源量量一一般般是是城城市市总总面面积积乘乘以以开开发发深深度度的的百百分分之之四四十十。。目前前，鉴于于我我国国的的经经济济技技术术实实力力和和近近期期城城市市建建设设的的需需要要,我国地地下空空间开开发利利用应应主要要为地地下30ｍ以上上的浅浅层地地下空空间开开发。。城市地地下空空间的的资源源优势势主要要体现现在以以下几几个方方面:有利于于节约约土地地有利于于改善善环境境有利于于防震震减灾灾有利于于节约约能源源满足特特殊产产业工工艺要要求城市地地下空空间规规划是是现代代化城城市发发展的的必然然要求求城市地地下空空间规规划是是城市市总体体规划划的重重要组组成部部分。。共同沟沟的建建设几十年年来，，一会会儿埋埋水管管，一一会儿儿埋煤煤气管管，沿沿街满满地开开挖敷敷设已已给城城市居居民带带来了了太多多的困困苦和和烦恼恼。1994年底，，在上海海浦东新新区初步步建成了了国内第第一条规规模较大大，距离离较长的的共同沟沟，为国国内推行行共同沟沟的建设设开了先先河。张扬路共共同沟位位于浦东东新区，，全长11．125公公里。共共同沟埋埋设在张张扬路两两侧的人人行道之之下，沟沟体为钢钢筋混凝凝土结构构，其横横断面形形状为矩矩形，由由燃气室室和电力力室两部部分组成成。燃气气室为单单独一孔孔室，内内敷设燃燃气管道道，电力力室则敷敷设8根根35万万伏电力力电缆，，18孔孔通信电电缆和给给水管道道。共同同沟还建建造了相相当齐全全的安全全配套设设施，有有排水系系统，通通风系统统，照明明系统，，通信广广播系统统，闭路路电视监监视系统统，火灾灾检测报报警系统统，可燃燃气体检检测报警警系统，，氧气检检测系统统，中央央计算机机数据采采集与显显示系统统。共同沟控控制中心心能掌握握沟内具具体数据据指标，，控制各各路系统统的运转转。共同沟，，也称“地地下城市市管道综综合走廊廊”。共共同沟是是经济发发展到一一定阶段段时城市市市政配配套建设设的一种种先进模模式。法法国巴黎黎早在1833年就开开始兴建建共同沟沟。欧洲洲、日本本、美国国等发达达地区和和国家的的城镇都都在上个个世纪逐逐步形成成了较完完善的地地下共同同沟系统统。建设“共共同沟””，把城城市管线线纳入““共同沟沟”统一一规划、、统一建建设、统统一管理理，实现现城市地地下空间间的集约约利用，，从根本本上解决决“拉链链路”现现象，避避免城市市空间污污染。共同沟是是21世世纪新型型城市市市政基础础设施建建设现代代化的重重要标志志之一，，它避免免了由于于埋设或或维修而而导致道道路多次次开挖的的麻烦，，由于管管线不接接触土壤壤和地下下水，因因此避免免了酸碱碱物质的的腐蚀，，延长了了使用寿寿命，它它还为规规划发展展需要预预留了宝宝贵的空空间。[1]由于共同同沟为各各类市政政公益管管线设施施创造了了一种““集约化化、综合合化、廊廊道化””的铺设设环境条条件，使使道路下下部的地地层空间间资源得得到高效效利用，，使管线线的运营营与管理理能在可可靠的监监控条件件下安全全高效地地进行。。随着城城市的不不断发展展，共同同沟内还还可提供供预留发发展空间间，保证证了可持持续发展展的需要要，我国国一些特特大城市市将优先先发展共共同沟。。[2]大市市政管网““共同沟””要与住宅宅配套建设设有机结合合广州出台《《广州市城城市道路挖挖掘管理办办法》，该该办法规定定：与修路同步步建公共管管线走廊。。根据新的的管理办法法，新建、、改建、扩扩建城市道道路与管线线敷设应当当同步规划划、同步实实施，并同同步建设公公共管线走走廊。挖掘道路计计划要向社社会公示。。市政部门门制定的挖挖掘城市道道路年度工工作计划和和新建、改改建、扩建建城市道路路的管线敷敷设年度计计划将向社社会公示。。今后，广州州城市道路路挖掘将有有法可依，，“拉链路路”现象有有望得到改改善。该市市的道路开开挖将有年年度工作计计划并进行行公示；新新建、改建建、扩建的的城市道路路竣工通车车未满5年年不得开挖挖；新建、、改建、扩扩建城市道道路时，有有关方面必必须同步建建设公共管管线走廊，，以避免城城市道路反反复开挖。。确确需挖掘城城市道路的的管线单位位，在每年年12月1日前将下下一年度的的管线敷设设计划报市政管理理部门，并同时抄送送市规划管管理部门。市政管理理部门则根根据各管线线单位的管管线敷设计计划及城市市道路养护护、维修工工作安排，，制定挖掘掘城市道路路年度工作作计划，对对全市挖掘掘城市道路路计划的实实施进行监监督管理。。市政管理理部门制定定新建、改改建和扩建建城市道路路的年度计计划，应当当通知有关关管线单位位，以便统统筹施工。。目前，，在广广州市市开展展电信