国的政策实践国家教育发展中心韩民

中外教育政策比较与我国的政策实践国家教育发展研究中心韩民（博士，研究员）一.教育的公共性与优先发展问题国家介入教育的理论依据确立教育优先发展的战略地位当前我国教育发展和改革面临的主要问题国家介入教育的理论依据人力资本理论：人力资本是经济增长的重要动力。美国1929-1957年间，教育对经济增长的贡献率约为33%（经济学家舒尔茨）公共产品理论：教育具有很强的公共性和外部性，由于市场失灵等，政府不仅要为教育发展提供必要的外部条件，还要发挥填空补充、矫正和调节作用。

公共产品理论的基本观点基本概念：公共产品、私人产品及混合产品公共产品的特点：非竞争性——社会对于该类物品或服务是普遍需要的；非排他性——收费是困难的，仅靠市场机制远远无法提供最优配置标准所要求的规模。外部性政府与市场的理论分野：政府机制更适宜于从事公共产品的配置，而市场机制则更适宜从事私人产品的配置。混合产品的提供：可根据混合产品中公共产品性质或私人产品性质的强弱，或近似于公共产品处置，或近似于私人产品处置，或由政府和市场共同来提供。

教育的公共产品属性义务教育属于公共产品，非义务教育，如学前教育、高中阶段教育和高等教育属于准公共产品或混合产品（王善迈）但在不同国家，某种教育所体现的公共性有强弱的差别，这可能与公共决策及政府的执政理念有关系高等教育的潜在收益收益私人的公共的经济领域更高的工资，促进就业，更多的储蓄，改善工作条件，个人的职业流动更高的生产力，国家和地区的发展，减少对政府的依赖，增加税收，增加消费，促进经济增长方式的转变社会领域家庭生活质量的提高，优化决策，个体地位的提高，教育机会的增加，更健康的生活方式，增加人均寿命国家建设与领导能力的发展，民主参与，增加共识，促进平等意识，促进社会流动，社会凝聚力的增强与犯罪率的降低，健康状况改善，初中等教育水平的提高来源：世行报告《构建知识社会——第三级教育面临的新挑战》教育政策的基本目标与主要手段提供公共教育服务（义务教育和非义务教育）满足市场无法满足的教育需求通过法制、计划、财政、行政管理与服务等公共管理手段规范教育市场秩序，促进教育发展教育政策的两个基本视角——教育发展与改革中政府、市场与学校的关系——教育发展与改革中的公平与效率问题确立教育优先发展的战略地位全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会，贯彻科教兴国和人才强国战略，建设人力资源强国，必须确立教育优先发展的战略地位。坚持教育优先发展是实现以人为本，提高全民族素质，增强我国自主创新能力，实现经济增长方式的根本转变，繁荣先进文化，推动社会公平，促进社会和谐的必然要求。教育对促进经济社会发展的重要作用知识和技能（人力资本）是经济增长和社会发展的决定性因素，社会最重要的投资是国民教育的投资。教育和培训系统在促进公平方面扮演重要角色。教育作为公民和政府所关注的热点，它应成为我们工作的重中之重。（OECD）教育在日本的现代化中发挥了主要作用（日本前首相吉田茂）教育是美国国家安全的第一道防线（美前海军将领里科弗）教育是缩小贫富差距的的最有效途径（美联储主席伯南克）教育促进国家社会发展的成功案例美国1862年通过的“赠地法案”（《莫雷尔法案》）建立起美国联邦政府拨款资助高等教育和职业教育的制度，在高等学校和社会间建立了有机的联系。1958年美国的《国防教育法》，加强数学、科学与外语教学，增加教育经费；1980年代《国家处在危急之中：教育改革势在必行》和近年的《不让一个儿童掉队》法案强调提高教育质量。日本明治维新后通过普及教育加快了国家现代化进程。韩国1970年代以后确立教育立国政策，为经济发展奠定了坚实的基础。世界界教教育育发发展展与与政政策策趋趋势势把教教育育与与人人力力资资源源开开发发摆摆在在国国家家战战略略的的优优先先位位置置实施施全全民民教教育育，，提提高高国国民民素素质质倡导终终身学学习，，建设设学习习型社社会加强大大学在在知识识与科科技创创新中中的作作用当前我我国教教育发发展的的主要要问题题虽然改改革开开放以以来，，特别别是近近10年来来我国国教育育发展展和改改革取取得巨巨大成成就，，但面面对当当今世世界科科技进进步加加快、、知识识经济济发展展、国国际竞竞争加加剧的的国际际形式式与我我国经经济社社会发发展的的需要要和人人民群群众对对教育育的强强烈需需求，，我国国教育育发展展还不不相适适应，，面临临诸多多困难难和挑挑战：：———教教育育发发展展的的总总体体水水平平不不高高，，城城乡乡、、区区域域之之间间发发展展不不平平衡衡，，人人才才培培养养模模式式落落后后，，教教育育质质量量亟亟待待提提高高，，教教育育改改革革有有待待深深化化，，教教育育投投入入长长期期不不足足，，教教育育优优先先发发展展的的战战略略地地位位需需要要进进一一步步加加强强。。如何解决这些些问题是教育育政策面临的的重大课题。。我国教育发展展和人力资源源开发水平与与发达国家的的差距——尚未全面普及及九年义务教教育，高中阶阶段毛入学率率分别仅相当于于美国上世纪纪三十年代末末的水平，教教育质量、终身身学习体系构构建等差距更更加明显。——15岁以以上人口平均均受教育年限限比2001年OECD国家平均11.8年低3年以以上。——从业人员员中接受过高高等教育的比比例仅为7.2%，明显低于2000年12.6%的世界界平均水平。。二、公共财政政与教育经费费投入教育财政政策策的若干问题题公共财政与公公共教育投入入公共教育经费费占GDP的的比例（4%的问题）公共教育经费费占政府财政政收入的比例例各级政府对公公共教育经费费的合理分担担公共教育经费费在各级教育育中的分配公共教育经费费的分配（教教育资源的公公平配置与倾倾斜配置，公公平与效率问问题）多渠道筹措教教育经费问题题教育中的公共共投资与私人人投资我国教育投入入增长状况1995-2005年教教育经费增长长情况全国教育经费费来源的变化化总计（亿元）财政性经费非财政性经费计预算内拨款2000年3849.08(100%)2562.61(66.6)2085.68（54.2）1286.47(33.4)2005年8418.84(100%)5161.08(61.3)4665.69（55.4）3257.76(38.7)各级教育经费费来源结构（（2004））总计（亿元）百分比财政性教育经费事业收入校办产业捐集资其他计学杂费高校2103.546.545.1(33.0)1.11.06.2中专252.554.440.8(34.1)0.30.24.3中学(含初高中)2000.767.026.6(17.1)0.62.03.7小学1713.183.612.0(8.5)0.51.52.4幼儿园87.562.133.1(15.8)0.21.63.1若干经济和教教育指标的国国际比较（世界2001年/中国国2005年年）人均GNI(美元)公共教育支出占GDP%高等教育毛入学率（%）全世界平均51204.422低收入国家4302.88中等收入国家合计18604.517其中：中下收入国家12304.615中国(2005)17002.821中上收入国家45504.426高收入国家265105.362欧洲欧元区国家206704.852学校教育经费费支出占GDP的比例(2002,%)公共支出私人支出合计澳大利亚4.41.56.0法国5.70.46.1德国4.40.95.3日本3.51.24.7韩国4.22.97.1墨西哥5.11.16.3英国5.00.95.9美国5.31.97.2OECD国家平均5.10.75.8中国（05）2.821.784.6资料来源：外外国数据出自自OECD《《用图表看教教育2005年版》高等教育经费费支出占GDP的比例(2002,%)公共支出私人支出合计澳大利亚0.80.81.6法国1.00.11.1德国1.00.11.1日本0.40.61.1韩国0.31.92.2墨西哥1.00.41.4英国0.80.31.1美国1.21.42.6OECD国家平均1.10.31.4中国（05）资料来源：外外国数据出自自OECD《《用图表看教教育2005年版》各国公共财政政和教育公共共支出人均GNI（美元）教育公共支出占GDP%教育公共支出占财政支出%财政支出占GDP%2001年2001年2000年2001年2000年2001年总体样本数115127103659965平均值6432.784.4215.7515.5530.2729.79高收入国家样本数262620122012平均值22410.385.3215.6614.8235.4034.75中上收入国家样本数222217131713平均值4513.185.0915.0513.4438.5136.07中下收入国家样本数262622132213平均值1654.234.3715.8816.6928.5729.72低收入国家样本数414134203420平均值360.983.5116.0116.7524.0921.15政府和社会的的教育投入2003年OECD国家教育总支支出占GDP比例为5.47%，其中，政府府投入占4.84%，社会占0.63%。中国2004年这两项指指标约为3.2%和1.7%（合计计4.49%）国外高等教育育经费投入的的变化发达国家尽管管政府仍然是是高等教育的的主要出资者者，但民间部部门在高教的的提供和出资资方面的比例例增大部分OECD国家私人支支出的增长速速度高于公共共支出的增长长速度（加、、意、荷、瑞瑞士等）越来越多的国国家引入高教教成本分担机机制，开始实实行收费政策策（英、德）），学生分担担总成本的10-30%从学校资产中中获得商业收收入、学生收收费、社会捐捐赠、科研或或社会服务收收入鼓励私立教育育发展（部分分发达国家，，发展中国家家和转型国家家）与绩效（如招招生，按时毕毕业率等）挂挂钩的公式拨拨款三.教育的的提供与办学学体制改革计划经济体制制下的教育提提供方式，国国家办学（政政府与集体提提供）为主，，供给不足改革开放以后后办学体制上上出现的变化化社会力量办学学、民办教育育的产生和发发展公办学校的办办学体制改革革（公办民助助，民办公助助，混合型体体制，名校办办民校，独立立学院，择校校高收费等））1.民办教育发展展与管理问题题民办教育的迅迅速发展民办学学校的的办学学模式式与经经费来来源民办教教育促促进法法及其其实施施条例例的出出台营利非非营利利与““合理理回报报”问问题民办学学校与与政府府的关关系民办学学校不不规范范的办办学行行为，，产权权不清清晰，，高等学学校和和职业业学校校的举举办者者结构构（（2005）总计中央部委地方政府民办普通高校1792111（73）1431（834）250成人高校48117（1）462（191）2民办高教机构1077中等职业学校11611929502（1303）2017基础教教育各各类学学校的的举办办者结结构（（2005）总计教育部门和集体办民办其他部门办普通高中16092120163175901初中624865586646331987小学36621335652862423443幼儿园12440249742688355825各类民民办学学校经经费来来源结结构（（2004）总计（亿元）百分比办学者投入校办产业学杂费其他高等学校130.923.60.372.83.2中等专业学校5.411.12.379.86.8中学(含初高中)153.916.90.968.613.6小学46.119.10.869.111.0国外私私立教教育政政策的的要点点非营利利原则则（非非营利利学校校在““非分分配限限制下下运作作，禁禁止其其向办办学者者分配配利润润，利利润必必须用用于学学校的的发展展），，是政政府对对私立立学校校免税税或提提供财财政支支持的的依据据强调私私立学学校的的公共共性与与自主主性监督与与扶持持并重重民办高高校办办学管管理规规定（（25号令令）强调依依法办办学，，要求求社会会主义义办学学方向向、公公益性性和保保证教教育质质量重申申严严格格执执行行办办学学条条件件标标准准落实实法法人人财财产产权权，，明明晰晰资资产产属属性性建立立民民办办高高校校督督导导制制度度，，委委派派督督导导专专员员规范范办办学学行行为为（（不不得得办办分分校校，，招招生生广广告告，，学学籍籍管管理理，，教教师师管管理理，，收收费费管管理理和和审审计计，，加加强强年年检检））明确确违违规规处处罚罚2.教教育育““产产业业化化””““市市场场化化””问问题题背景景：：市市场场经经济济与与教教育育体体制制改改革革依靠靠市市场场的的民民办办教教育育的的发发展展“混混合合型型””学学校校的的出出现现：：公公办办中中小小学学的的““转转制制””试试验验，，独独立立学学院院，，““名名校校办办民民校校””择校校现现象象的的出出现现，，高高中中择择校校的的““三三限限””政政策策高校校扩扩招招与与债债务务问问题题“教教育育产产业业化化””思思潮潮的的出出现现（（教教育育是是产产业业，，应应推推向向市市场场，，教教育育消消费费拉拉动动经经济济增增长长，，市市场场化化的的收收费费等等））教育育““产产业业化化””的的影影响响乱收收费费、、乱乱招招生生与与上上学学贵贵的的问问题题择校校的的失失控控影响响社社会会稳稳定定高校校债债务务的的增增大大与与风风险险问问题题教育育公公平平地方政府府推脱公公共教育育投入责责任出售公办办学校的的问题民民办教育育的发展展“混合型型”学校校的出现现：公办办中小学学的“转转制”试试验，独独立学院院，“名名校办民民校”择校高收收费与乱乱收费问问题，普普通高中中“三限限”政策策，公办办高校的的“点招招”，民民办高校校的“三三乱问题题”高校扩扩招与与债务务问题题教育的的“民民营化化与市市场化化”教育券券（schoolvoucher)公办学学校的的民营营（美美国的的特许许学校校，日日本允允许营营利机机构介介入办办学））公办学学校中中的择择校（（英国国、日日本））公办高高校的的“外外部采采办””公办高校经经费来源的的多样化与与引入成本本分担机制制（欧洲））国外高校、、市场和政政府关系的的变化三大趋势：：多样化、、管理模式式的变化、、政府提供供和资助比比例的下降降（世行报报告）背景：规模模增大，结结构变化，，管理上自自主权的扩扩大，经费费的多元化化不断增大的的需求与日日益增大的的财务压力力，民间部部门的增大大高校自主权权的扩大，，政府对高高校实行““合同管理理”（德、、法）日本本国立大学学的“法人人化”改革革政府角色的的变化政府职能领域现在的角色知识经济中的角色国家部门间的横向协调部门分工管理模式跨部门协调模式各级政府间的纵向协调单向控制与管理双向的支持与合作政府的主要职能公共品的提供与管理激励和促进多样化的公共品提供者衔接教育与社会及劳动力市场机构、供给驱动社会（学习者）需求驱动行政管理制定规章制度与管制提供多样的选择、信息与激励，促进合作参考世行《《全球知识识经济中的的终身学习习——发展展中国家的的挑战》市场力量的的局限性市场力量在在缺乏适当当的管理和和补偿机制制的情况下下，不受约约束的竞争争也会带来来负面后果果。对机会均等等的影响，，如高收费费的择校仅仅对那些有有支付能力力的有意义义。带来学校之之间差距增增大，“马马太效应””。人才的“非非合理流动动”问题，，教师的竞竞争与业绩绩考核问题题等等。四.科学学发展观背背景下我我国教育政政策的调整整与展望确立教育优优先发展的的战略地位位加强公共财财政，强化化政府在促促进教育发发展上的责责任更加重视教教育的协调调健康可持持续发展强调坚持教教育的公益益性，更加加重视教育育公平当前教育公公平方面存存在的主要要问题城乡差距区域差距校际差距社会弱势群群体的受教教育权保障障三次产业从从业人员文文化程度比比较

（2000年年）三次产业从从业人员平平均受教育育年限比较较

（2000年））不同地区25岁以上上人口受教教育程度比比较（2000年））人均教育年限学历构成（%）文盲半文盲小学初中高中阶段大专以上全国人口6.513.534.835.812.94.3城市人口8.86.819.147.923.912.3县镇人口7.97.928.639.118.95.5农村人口5.813.944.535.35.80.6近年促进教教育公平的的重大举措措加大政府对对义务教育育的投入完善家庭贫贫困学生资资助体系加强对农村村和贫困地地区义务教教育的扶持持促进义务教教育均衡发发展，努力力缩小城乡乡和区域内内学校发展展的差距“两为主””解决农民民工子女就就学问题国外促进教教育公平的的主要举措措联邦职能的的强化：美美国的“不不让一个孩孩子掉队””大学生资助助政策，少少数民族学学生高等教教育机会的的确保日本，偏僻僻地区教育育保障措施施，转移支支付韩国：：基础础教育育的““平准准化””OECD：：缩小小差距距：保保障所所有人人从教教育和和培训训中获获益“十一一五””时期期我国国教育育政策策要点点1.落落实““三大大任务务”，，推进进教育育事业业的协协调发发展普及和和巩固固义务务教育育——积积极推推进全全国范范围内内的免免费义义务教教育；；落实实农村村义务务教育育经费费保障障新机机制；；大力力促进进区域域内义义务教教育均均衡发发展大力发发展职职业教教育——健健全覆覆盖城城乡的的职业业教育育网络络，扩扩大中中等职职业教教育招招生规规模；；以政政府为为主导导，鼓鼓励行行业企企业举举办职职业教教育；；深化化职教教改革革，推推行校校企合合作、、工学学结合合、半半工半半读的的培养养模式式“十一一五””时期期我国国教育育政策策要点点（2））着力提提高高高等教教育质质量——稳稳步推推进高高等教教育大大众化化，鼓鼓励高高校合合理定定位，，办出出水平平和特特色；；调整整学科科布局局与专专业设设置，，加快快培养养高素素质人人才、、杰出出人才才和短短缺人人才；；深化化教学学改革革，提提高教教育质质量；；加强强高校校的科科技、、知识识创新新能力力与社社会服服务能能力。。“十一五”时时期我国教育育政策要点（3）2.进一步加加强素质教育育——加强德育育，切实增强强德育的针对对性和实效性性；深化人才才培养模式改改革，加强学学生创新精神神和实践能力力培养；全面面提高学生的的健康水平；；深化招生考考试制度改革革；促进学校校教育、家庭庭教育、社区区教育的紧密密结合。“十一五”时时期我国教育育政策要点（4）3.建设高高素质的教师师队伍——完善教师师职务与资格格制度，提高高中小学教师师学历水平；；加强农村中中小学教师队队伍建设；强强化教师的思思想道德教育育，严格教师师管理；改善善和加强教师师教育，提高高教师的能力力和水平；改改善教师工作作、学习和生生活条件。“十一五”时时期我国教育育政策要点（5）4.深化教教育体制改革革——建立健全全权责明确的的教育管理体体制，完善分分级管理体制制；强化政府府的宏观调控控、服务与协协调职能；提提高依法治教教的水平；建建立和完善公公众参与、专