环境民事公益诉讼的实践与探索

环境民事公益诉讼的实践与探索欧阳秀;黄蕾【摘要】环境污染具有范围大、持续时间长、治理成本高等特点，是环境民事公益诉讼制度产生的基础.环境民事公益诉讼是解决环境侵权纠纷，实现公民环境权的主要途径.我国环境民事公益诉讼制度属于新兴的法律制度，在司法实践中取得了许多优秀成果，但仍存在原告主体受限、诉讼费用高、举证责任不明确等问题，当前理应结合我国国情，吸收借鉴优秀成果，促使这项制度进一步完善.【期刊名称】《广西政法管理干部学院学报》【年(卷)，期】2019(034)002【总页数】6页(P96-101)【关键词】环境民事侵权;环境民事公益诉讼;司法实践;环境保护【作者】欧阳秀;黄蕾【作者单位】江西省奉新县城市管理局环境卫生管理所,江西奉新330700;上饶师范学院政治与法律学院，江西上饶334001【正文语种】中文【中图分类】DF72改革开放以来，我国经济飞速发展，而伴随着社会公共需求的增加，环境问题也随之突显。大气污染、水污染、土壤污染以及海洋污染都影响着社会公众的生活，环境侵权纠纷逐渐增多。环境污染具有范围大、持续时间长、治理成本高等特点，普通民事诉讼无法有效解决此类纠纷。因此，我国相继出台了四部涉及环境民事公益诉讼的法律，即《环境保护法》《海洋环境保护法》《民事诉讼法》以及《侵权责任法》；最高人民法院出台了几部司法解释，如《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（简称《环境民事公益诉讼解释》）《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等；最高人民检察院也相继出台了《检察机关提起公益诉讼试点方案》（简称《试点方案》）《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（简称《实施办法》）等司法解释。此外，2018年3月2日正式施行了《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（简称《检察公益诉讼案件解释》）。这些关于环境民事公益诉讼的相关法律及司法解释作为相应的法律依据来有效解决环境民事侵权纠纷。我国建立环境民事公益诉讼制度建立之后，在近年来的司法实践中，环境民事公益诉讼案件逐年增加，人们更多地尝试用公益诉讼的方式维护社会公众合法的环境权益，并且也取得了初步成果。总体来说，我国环境民事公益诉讼制度仍不完善，应在现有的实践经验和理论成果的基础上，借鉴国外卜环境民事公益诉讼制度的有益因素，结合中国国情，进一步健全和完善环境民事公益诉讼法律制度。一、环境民事公益诉讼的优秀成果与经验总结（一）我国环境民事公益诉讼经典案例案例一：江苏省泰州市环保联合会诉泰兴锦汇化工有限公司等水污染民事公益诉讼案。2014年12月，江苏省高级人民法院经过审理作出终审判决，江苏泰兴锦汇化工有限公司等6家化工企业因倾倒废酸污染河水被判赔偿环境修复费用1.6亿人民币，故被称为〃天价环境公益诉讼案”。案件起因是泰兴锦汇化工有限公司等6家企业在2012年1月至2013年2月期间，违反《环境保护法》的相关规定，将生产过程中产生的废酸交给无危险废物处理资质的单位偷排入当地的河流中，导致当地水体污染严重，给周围环境及居民造成重大损害。该案由泰州市环保联合会起诉，还由检察院支持起诉，一审法院认为6家企业有非法倾倒危险废物的故意，且客观上对环境造成了损害，应当承担修复环境的责任。泰州环境污染案的参与主体特殊，也是我国至今判赔额度最高的环境公益诉讼，该案具有重要的理论和现实意义，在实践中对于研究我国环境民事公益诉讼制度的损害赔偿问题，诸如建立环境公益专项基金，完善环境损害评估机制，有着重要的参考价值。案例二：中国多样性保护与绿色发展基金会诉宁夏瑞泰科技股份有限公司等腾格里沙漠污染系列民事公益诉讼案。2015年8月，中国多样性保护与绿色发展基金会（以下简称“绿发会”）以宁夏瑞泰科技股份有限公司等8家企业在生产过程中违法排放废水，造成腾格里沙漠严重污染为由，向宁夏中卫市中级人民法院提起诉讼，请求其停止侵害环境，消除对环境的消极影响且对环境损害作出赔偿。一审法院则认为“绿发会”不具有《环境保护法》规定的原告主体资格，遂对其起诉裁定不予受理。“绿发会”对此裁定不服，向宁夏回族自治区高院提起上诉。二审法院作出维持原裁定的判决后，原告又向最高人民法院申请再审。最高人民法院经过审理认为“绿发会”具有环境民事公益诉讼的原告资格，遂作出撤销一审、二审的裁定，指令中卫市中级人民法院立案受理。此案争议的主要焦点之一就是“绿发会”的原告主体资格问题。根据《环境保护法》第五十八条和司法解释的相关内容可以看出，确认社会组织是否可以成为适格原告的主要依据有两点：一是社会组织章程中的宗旨；二是社会组织的业务活动范围。最高人民法院对此案作出的再审裁定，对今后关于原告资格确认一系列案件有指导性意义。案例三：广州市检察院诉陈柱兴、陈汝根、钟启光环境污染民事公益诉讼案。2012年，陈汝根和陈柱兴二人租用钟启光开办的光烨润滑油厂部分场地，在未取得危险废物经营许可证的情况下，对回收的废液压油进行提炼，而后将提炼出的基础油、齿轮油销售获利。2014年，相关部门发现并对光烨润滑油厂作出了罚款10万元的处罚措施。然而，在2015年5月环保部门进行执法检查时，发现陈柱兴、陈汝根并未停产。广州市人民检察院遂向广州市中级人民法院提起了环境民事公益诉讼。与上述案件不同的是，该案最后以调解结案。案件受理后，广州市中级人民法院积极组织双方进行多次调解，希望迅速有效地解决此纠纷，从而达到修复和保护环境的目的，最终双方经过协商达成调解协议，圆满结案。案例四：贵州省贵阳市〃生态保护两庭”司法实践。2007年我国第一个〃生态保护两庭”诞生于贵州省贵阳市。当时提供给整个贵阳市市民饮用水的水源一一〃两湖一库”污染日益加重。于是，在2007年9月最高人民法院副院长万鄂湘在调研期间指出，可以在贵阳成立环保法庭以缓解水污染。同年11月，贵阳市编制委员会批准设置贵阳市中级人民法院环境保护审判庭和清镇市人民法院环境保护审判庭（以下简称〃两庭”）［1］。“两庭”专门负责〃两湖一库”的水污染环境问题，此后，〃两庭”的受案范围逐渐扩大，且不局限于刑事案件而是囊括了行政、刑事和民事案件在内。实践证明，〃两庭”的成立不仅仅是为了快速解决环境污染问题，而且始终把修复环境污染和环境保护教育作为目的。〃两庭”的成立不但有效解决了贵阳市的环境污染问题，还通过破坏环境者修复环境的方式提高了人们的环境保护意识。总体而言，环境污染范围大、持续时间长、治理成本高等特点，是环境民事公益诉讼制度产生的基础。随着经济与社会的不断发展，环境问题日益突显，环境污染不断影响着社会公共利益。人们为了维护自身的环境权益，期望通过公益诉讼解决环境侵权纠纷。我国首次将公益诉讼制度写入法律，是在2013年开始实施的新《民事诉讼法》，2015年实施的新《环境保护法》明确了环境公益诉讼的主体资格。其后，最高人民法院出台的相关司法解释等，进一步为解决环境民事侵权纠纷提供了法律依据。2015年新《环境保护法》实施后，环境民事公益诉讼成为维护环境公共利益，实现环境权的主要途径。在诉讼实践中，环境权理论不仅体现了环境法律所追求的公平和正义的价值目标，也是环保组织提起环境民事公益诉讼的理论基础。上述四起典型环境民事公益诉讼案例中，江苏省高级人民法院通过审理泰州水污染案，不仅确认了泰州环保联合会的主体资格，还肯定了检察院的支持起诉地位，在责任承担和执行方面也有创新。腾格里沙漠污染案则明显反映了我国环境民事公益诉讼制度应当完善之处，即主体资格范围问题。广州市检察院诉陈柱兴等环境污染民事公益诉讼案，是在《试点方案》《实施办法》施行后检察机关提起环境民事公益诉讼的有益尝试，在民事公益诉讼中如何厘清检察权和起诉权的关系，正确定位检察机关的角色，是值得理论界和实务界思考的问题。广州市检察院提起的环境污染案和贵州〃生态保护两庭”的出现，又为解决环境损害问题提供了新的方式，为我国以环境民事公益诉讼救济生态损害为主要目的的法治探索提供了可借鉴的有益经验。对于环境污染损害赔偿款项如何处置，才能更好体现修复环境的功能，是由地方政府承担〃管家”的职责，将赔偿款项纳入财政收入，在预算列支；或者建立公益性质的专项环保治理基金，尚需结合环境损害实际做进一步探讨。（二）美国经典案例分析1.美国经典案例之StormKing案StormKing案是指发生在1965年保护哈德逊优美环境协会诉联邦电力委员会的实际案件［2］。该案起因是20世纪60年代初，纽约一家电力公司ConsolidatedEdison想在StormKing山上建造一座泵式储蓄水电站，用来缓解纽约城电力高峰期的使用压力。电力公司认为，通过改造山顶，建一个巨大的蓄水池，依靠管道输水和输送线送电，就可以把蓄水池变为蓄电池，从而解决纽约市用电高峰时的用电压力。因为该计划不仅要改造山顶，还需在居民区中开辟一条道路，所以尽管该工程能带来经济利益和就业机会。但是，仍有人反对，反对者组建了保护哈德逊优美环境协会，该协会在律师的帮助下向法院提出了对联邦电力委员会的起诉。案件审理过程中，被告主张协会没有主体资格，原告方律师经过巧妙的辩论后，法院对协会的原告资格进行了确认。该案关于原告资格的确认，使之成为美国环境民事公益诉讼司法实践中的经典判例。2.美国环境民事公益诉讼的主要特点（1）原告资格的立法限制由判例法开始。美国法院确认起诉人是否具备原告主体资格时只考虑一方面，即是否为了保护公共利益，且原告资格成文法的发展往往滞后于判例法方面的突破。在司法实践中，美国最高法院通过对一系列典型案例的裁判，推动环境民事公益诉讼原告资格的范围逐步放宽。（2）费用承担者由法院决定。环境鉴定评估的高费用使环境民事公益诉讼与普通民事诉讼在费用方面存在很大差别，若由原告支付鉴定费用，会影响公众参与环境民事公益诉讼的积极性。因此，美国环境保护相关法律规定，诉讼费用承担者由法院斟酌决定。二、环境民事公益诉讼制度的探索（一）环境公益诉讼制度的理论基础——环境权环境权是公民、法人及其他组织等主体对环境资源所享有的基本人权，它是一项新兴的权利，环境权是随着人类社会经济的发展及对自然环境改造导致环境问题愈演愈烈而诞生的。20世纪60—80年代，主要资本主义国家工业化进程加快，工业发展导（二）环境民事公益诉讼之原告主体资格——以腾格里沙漠污染民事公益诉讼案为例致自然环境受损，环境污染越来越严重，环境侵权纠纷不断增加，环境法学和环境权理论应运而生。环境权的主体是公民、法人及其他组织，客体是指环境，包括空气、阳光和水等自然环境要素。环境权的内容从理论上讲，包括环境使用权、知情权、参与权、请求权等四个方面的内容，其中环境使用权是实体性的环境权［3］。1972年通过的《斯德哥尔摩人类环境会议宣言》提出每个人都享有在优越的环境中生活的权利，可见环境权是公民的一项基本权利。我国《宪法》明确国家保护生活环境和生态环境，但对于公民是否享有环境权，没有作出规定。环境权既是环境民事公益诉讼制度产生的理论基础，也是其最终实现的目的，所以我国应当在《宪法》中对公民环境权的内容加以明确规定。我国《民事诉讼法》规定了〃法律规定的机关和有关组织”才能提起环境公益诉讼［4］，但应如何理解〃法律规定的机关和有关组织”，法律规定哪些机关可以作为原告提出环境民事公益诉讼没有进行详细规定，这说明我国环境民事公益诉讼主体资格规定仍不够具体明确。《环境保护法》规定了社会组织享有环境民事公益诉讼权，但同时也进行了限制。〃专门从事环境保护公益活动”等限制条件不但使社会组织的主体资格不明确，还影响了其参与环境民事公益诉讼的积极性。比如，腾格里沙漠污染案的原告“绿发会”，该案一审二审法院都认为其不具备原告主体资格，即使最高人民法院确认了其主体资格，但也反映了现行法律规定中原告资格不明确的问题。再者，《民事诉讼法》第五十五条还规定了检察机关可以支持起诉，并且《检察公益诉讼案件解释》第十三条也明确了人民检察院在履行职责过程中，发现破坏生态环境等损害公共利益的行为，可以拟提起环境民事公益诉讼，虽应当进行公告，但若公告期满且法律规定的机关和有关组织不提起诉讼时，人民检察院即可向人民法院提起诉讼。至此，检察机关获得了环境民事公益诉讼权，成为我国环境民事公益诉讼中的适格主体。（三）环境民事侵权之归责原贝U环境侵权属于一种侵权行为，即由于人为活动对空气、水和林木资源以及城市、乡村等天然的或经过人工改造的自然环境因素实施有害影响，导致环境质量下降，以致于社会公众的人格权、财产权以及环境权遭受损害的侵权行为［5］。我国环境民事侵权归责体系是一元归责体系廊单一的严格责任体系，适用无过错责任原则［6］。一些学者建议将公平责任原则纳入我国环境侵权归责体系，公平责任原则虽是一种归责原则，但其具体适用可以由人民法院依据公平观念和当事人的具体情况作出决定。（四）环境民事公益诉讼之案件管辖环境民事公益诉讼案件与普通民事诉讼案件相比，在管辖问题上存在较大的差异。我国司法实践中，对环境民事公益诉讼案件实施集中管辖取得显著效果。如前所述，贵阳市的〃生态保护两庭”将环境诉讼案件集中到环境保护审判庭立案受理，对刑事案件、民事案件和行政案件等三类案件未予以区分。环境案件〃三审合一”方式的适用更有利于原告寻求救济［7］，法院之间也不存在管辖争议问题，而且将案件集中到环境保护审判庭，审判人员更加专业，能够更加快速有效地解决环境侵权纠纷案件。（五）环境民事公益诉讼制度之证明责任分配我国《民事诉讼法》规定谁主张谁举证，原告提起民事诉讼，应当就起诉事由承担举证责任。但是，最高人民法院发布的《关于民事诉讼证据的若干规定》明确规定，环境民事诉讼中加害人应就其行为与损害结果之间不存在因果关系负举证责任。由于环境民事侵权纠纷中受害人即原告对环境污染知识了解相对较少，所以由加害人即被告承担举证责任，适用举证责任倒置。举证责任倒置减少了原告收集证据的难度，方便其提起诉讼，但被告并不是承担所有举证责任，原告仍然需要就其诉讼请求对损害事实承担相应的举证责任。（六）环境民事公益诉讼之费用承担和判决执行——泰州环境污染案的创新与普通民事诉讼相比，环境民事公益诉讼不仅诉讼受理费用让原告难以承担，而且高昂的鉴定费用也可能让原告放弃诉讼。泰州环境污染案的鉴定费用就高达10万，若这笔鉴定费用不是由被告承担，而由原告承担，那么原告的诉讼压力将会大大增加。故此，我国可以借鉴美国的方式，诉讼费用由人民法院斟酌决定承担者，判决被告承担，或者被告原告共同承担，也可由国家和当事人双方共同承担。判决后的执行问题应当由法院监督，也可以根据具体情况确定执行方式。例如，被称为〃天价环境公益诉讼案”的泰州环境污染案，江苏省高级人民法院判决锦汇化工等6家企业赔偿金共计1.6亿人民币，并要求6家企业将赔偿金支付给法院指定的环保公益基金账户。此案中执行方式的创新，为今后解决环境民事纠纷提供了新思路。（七）环境民事公益诉讼制度之责任承担方式《环境民事公益诉讼解释》规定侵权人有停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失和赔礼道歉等六种责任承担方式。请求停止侵害必须要有侵害行为的存在，其目的是防止损害进一步扩大。请求排除妨碍要求被告排除其侵害到公众的严重行为。消除危险是指消除潜在的危险，这种危险一般还未实际发生但将来可能发生。恢复原状是指要求被告治理污染和修复环境，是常见的责任承担方式。恢复原状的承担方式以侵权行为产生一定损害后果为前提，但是若环境已经不具备恢复原状的可能性或恢复的可能性很小，则不能强行要求其修复［8］。赔偿损失不仅包括对环境损害的赔偿，还包括对公众人身和精神损害的赔偿，赔偿损失不应当只是作为惩罚性手段使被告因损害环境支付赔偿金，还应起到预防和震慑作用，从而起到改善环境的作用。赔礼道歉是一种以口头或者书面方式公开表示歉意的行为，它更注重对受害人精神上的补偿，对侵权者有道德教育的作用。赔礼道歉将道德与法律融合，既是对受害者的心理补偿，也可对社会产生教育警示作用。三、我国环境民事公益诉讼制度的进一步完善环境民事公益诉讼在许多方面是对传统的民事诉讼基本理论的较大突破。近几年不少学者从不同角度就环境民事公益诉讼理论和实践问题进行了相关研究，取得了丰富的研究成果，为将来改革环境民事公益诉讼制度提供了有益的参考。当前应从以下五个方面进一步完善环境民事公益诉讼制度，使之与现实环境相适应。（一）适当放宽原告资格限制我国环境民事公益诉讼原告资格制度的基本框架已初步形成，但是关于公民是否属于适格原告等方面有待于进一步深入探讨和不断完善。《环境保护法》规定了任何人都有对污染环境者的检举权和控告权，但只是模糊地规定了“检举权”和“控告权”，没有明确个人的诉讼权。但是，在现实中，环境被污染或者生态受到破坏后，所造成的损害后果具有影响的广泛性、长期性，甚至具有潜伏性的特征，生活在周边的公民无疑成为受害者。根据环境权相关理论，公民应当享有对环境污染者和生态破坏者的诉讼权利，适当放宽对原告资格的限制，能更有效保护公民的环境权。如上述美国的经典案例一一StormKing案，由于其原告可以是任何单位和个人，保护哈德逊优美环境协会在是否具备原告主体资格的辩论中获得胜利，最终在与电力公司长达15年的诉讼中获胜，维护了公民的环境权。（二）明确举证责任倒置适用与原告举证责任环境民事公益诉讼中，被告承担部分举证责任是考虑到诉讼中的专业性与复杂性，相对于被告而言，原告处于更弱势地位，在证据收集方面存在着偏在性，证据的掌握往往向被告方偏移，导致原告方举证困难，难以承担全部举证责任。虽然适用举证责任倒置规则，但被告只是承担部分举证责任，原告也要承担必要的举证责任，因为原告仍然要举证谁是污染者，以谁作为被告向法院起诉，这是诉讼程序启动的先决条件，法院才可能作出受理或者不受理案件的决定。其次，原告对环境损害事实的产生应当承担举证，即原告应提出充分的证据证明因被告环境污染行为或生态破坏行为导致产生了一定的损害后果，或者有可能导致损害后果的产生。这就意味着原告仍需对加害人的侵权行为与损害后果承担必要的举证责任。在司法实践中，有人却忽略了原告承担的初步举证责任。举证责任倒置不意味着原告不需要承担任何举证责任，倘若原告承担的初步举证责任被忽略，无形中就增加了被告的责任，这样则显失公平。（三）完善责任承担方式与建立执行监督机制我国环境民事侵权责任的承担方式多样，虽然可单独使用或合并使用，但仍有不足。例如，赔偿损失虽然是环境民事公益诉讼中常用的承担责任方式，但法律对赔偿责任的范围还没有明确规定，精神损害赔偿的决定因素也不明确，所以应当完善责任的承担方式，充分发挥环境民事公益诉讼的预防性、补救性和惩罚性。承担方式决定后，需要建立有效的监督机制保证判决正常执行。根据我国《民事诉讼法》的规定，检察院可以监督民事执行活动，所以应对环境民事公益诉讼案件的执行活动进行监督［9］。而法院也可作为监督主体，监督污染和破坏环境者执行判决结果，达到改善环境的目的。公众也可作为第三方监督主体，监督判决结果的执行，这样不仅能保证执行的效果，还能提高公众参与的热情，增强其保护环境的意识。（四）合理分担诉讼费用诉讼费用高会影响公众参与诉讼的积极性，但环境民事公益诉讼费用普遍较高。因此，为了提高公众的参与度，达到改善环境的目的，可采用暂缓缴纳诉讼费用的方式。此外，美国联邦环境公民诉讼条款规定了许多丰富细致的内容，其中包含有诉讼费用分配条款，上述美国相关环境法律规定，由法院决定诉讼费用的承担方式，也值得我们借鉴。探索建立环境民事公益诉讼费用分担的机制，有效解决原告提起诉讼的后顾之忧，降低起诉成本。（五）环境民事公益诉讼中调解制度的健全调解是一种双方自愿达成合意的制度，采取这种方式解决环境侵权纠纷，可以产生诉讼无法企及的有益效果。根据2015年发布的《环境民事公益诉讼解释》，环境民事公益诉讼中双方当事人可以进行调解，调解协议的内容不损害公共利益，应由法院出具调解书。但是，因为调解自身的性质和特点，使得调解书或者调解协议的执行力不如判决书强。调解书的执行依靠被告的自愿，若被告不履行调解书，原告则要申请强制执行，调解效