从城市特色到城市设计导则

从城市特色到城市设计导则——以西安市城市设计导则为例摘要：立足于西安市未来发展的新目标、新站位和新要求，结合现状城市特色和空间风貌建设的存在问题，在总结梳理国内外理论研究和相关实践经验的基础上...

[摘要]立足于西安市未来发展的新目标、新站位和新要求，结合现状城市特色和空间风貌建设的存在问题，在总结梳理国内外理论研究和相关实践经验的基础上，提出了通过编制西安市城市设计导则，优化和完善西安现有规划管控体系的思路，从而提升西安市城市空间风貌管控水平，实现城市精细化管理。

[关键词]

城市特色

城市设计导则

空间风貌

精细化管理

西安一、城镇化时代的空间风貌诉求与问题

1.国家战略对城市风貌建设的新要求

（1）国家战略的推进，要求西安城市建设提升新高度

2013年9月，习近平总书记在访问中亚期间，提出打造“丝绸之路经济带”的战略构想，具有极为深远的战略意义和现实价值。西安作为西部大通道和亚欧大通道的重要交汇点，承担树立丝绸之路起点城市新坐标的历史使命责无旁贷。与此同时，十八届三中全会、中央经济工作会议、中央城镇化工作会议均对城市建设提出了新的要求。

（2）省市两级的合力推动，为西安城市建设指明了新方向

2013年12月召开的中共陕西省委十二届四次全会上，提出了建设“富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西”的宏伟目标。2014年西安市政府工作报告中，提出建设“社会和谐、城市宜居、人民幸福”的具有历史文化特色的国际化大都市新西安的目标。

结合国内其他城市先进经验，西安市委十二届四次全会上提出，从城市设计入手，提升西安市城市规划管理水平，推进城市精细化管理，完善城市功能，提升西安城市品位。通过编制城市设计导则，指导城市空间风貌规划编制，实现城市空间风貌的精细化管理。

2.城市空间风貌建设存在一定的问题

（1）城市风貌结构：风貌分区模糊，风貌特色不明显；城市亮点区域与周边区域及相互之间缺乏联系与协调。

（2）城市历史文化遗产：历史文化片区的文化内涵需进一步挖掘应进一步进行保护和控制；

（3）城市建筑设计：缺乏建筑群体控制，局部区域建设强度、密度过大；大量“豆腐块”、“火柴盒”建筑日益涌现，品质不高，缺乏特色；

（4）城市公共空间：缺乏体系性、文化性；

（5）城市环境小品：注重了功能要求，缺乏地域文化传承及美学上的考虑。

3.现有规划体系空间风貌管控的缺乏

西安市现行的规划管理体系中，主要通过“总体规划——分区规划——控制性详细规划”的法定性规划体系进行管控，在有效的指导了西安市城市建设的同时，也表现出了一些方面的问题。

（1）注重单体指标控制，忽略了整体空间风貌及群体性空间的引导和管控；

（2）注重对城市建设指标的管控，忽略了对城市特色的挖掘和传承及城市美学的考虑；

（3）注重对强制性要求的管控，忽略对引导性要求的导向作用。二、空间风貌规划管控思考

1.空间风貌规划的相关理论与实践

城市设计导则发端于美国旧金山城市规划及其实践，1970年，旧金山在城市规划及城市设计的计划在实施中遇到了一些困难和阻力，当局为了确保城市环境在微观层次的质量，将设计计划转换成特殊的设计导则，并于1982年正式编制了市际城市设计导则，明确规定哪些方面的开发是受到鼓励的，哪些应当被抑制[2]。在这之后，国外城市设计更多的表现出对使用者的要求、步行街、古建筑保护和利用以及加强社区特色和可识别性等问题的关注。局部设计导则成为研究的重点，其研究对象包括商业中心区、步行街、历史保护区、住宅区等相对独立的区域和街块，也包含针对建筑元素的设计控制，如招牌、遮阳、灯具等[3]。相比较而言，由于国外大部分国家城市土地的私有性导致城市设计规模较小，而城市设计导则更偏重微观层面的实施指导。

20世纪80年代的《城市规划》和《国外城市规划》等杂志，集中刊登了一批有关城市设计的理论研究。国内早期对城市设计导则展开研究的当推金广君教授在《美国城市设计导则的介述》中，首次定义了城市设计导则的概念，并以美国波特兰、西雅图等城市的设计导则为例，对城市设计导则的组成、编制和作用做了简要的论述，朱自煊的《对我国当前城市设计的几点思考》中，首次强调在城市设计实践中导则的重要性，指出导则的类型分为微观、中观和宏观，但没有提出各个层面导则控制的重点。与此同时，东南大学的王建国教授在《城市设计》一书中，将城市设计导则作为设计成果表达的一部分，列举了国外城市设计导则的应用状况，并做了简要说明与评述。之后，高源、王建国的《城市设计导则的科学意义》，徐思淑、周文华所编著的《城市设计导论》，庄宇的《城市设计的运作》分别从不同的角度和层面对城市设计导则进行了理论探索[3]。

21世纪初，随着城市设计导则的理论研究的深入，许多城市已经或开始编制城市设计导则。如香港规划署编制了香港城市设计指引、上海市编制了上海静安寺地区城市设计导则、深圳市编制了深圳市城市设计指引等。

《城市规划编制办法》（2006）实施以来，城市设计导则作为公共政策再一次得到关注，而城市设计导则的编制内容则是论述的重点。施微娜（2008）借鉴国外经验、结合国内实践，进行了城市设计导则编制规范化体系的探索。提出了将城市设计各个阶段与城市规划各个阶段结合的建议[4]。高强（2008）针对不同空间要素的具体的控制方式进行了归纳性的研究和整理[5]。戴冬晖（2009）梳理了城市设计导则的释义、本质与作用、编制与表达[6]。李磊（2009）探讨了城市设计导则与控制性详细规划结合的可能性[7]。王达生（2009）提出了导则所控制的宏观城市空间要素和微观建筑空间要素，对各个要素的特点、内容、问题以及优化方法进行探索和总结[8]。马驰骋（2010）提出了宏观、中观、微观上城市设计导则应控制的因素[9]。

综上所述，国外城市设计导则偏重对微观实施层面的研究，国内学者针对中国城市规划体系的特点，分别已经提出了针对城市总体规划、控制性详细规划层面的城市设计导则，也有学者已经提出了宏观、中观、微观上城市设计导则应控制的因素，但针对三个层次的关系、研究深度、控制目标的研究则没有展开论述。

2.城市设计导则：空间风貌规划的抓手

目前，国内一些城市已经编制城市设计导则，并在规划设计管理审批中发挥了重要作用。其中包括：

表国内其他城市城市设计导则编制情况总结（资料来源：作者根据各地城市设计导则整理）

其中，天津通过“一控规两导则”体系，通过城市设计导则与法定规划同时作用，起到了很好的规划管控效果。（资料来源：作者根据天津城市设计导则整理）

由此可见，各城市目前现行的城市设计导则，不同程度上优化了当地的城市规划编制和管理体系，成为城市空间风貌规划的重要抓手。

3.城市设计导则体系的构架

针对上文提到的城市设计导则编制体系存在的体系不健全、编制内容层次性不明确等问题，笔者针对我国城市规划体系分为城市总体规划、详细规划两个层面，而详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划两个部分，而城市设计贯穿于城市设计的全过程的思路，认为不同层面的城市设计解决不同层面的规划问题，宏观上城市设计主要是对城市山水格局、空间结构的整体把握，中观上是对城市各分区风貌和形态协调的引导，而微观层面则是对城市各空间节点的严格控制，以便落实城市重点节点的规划意图。通过“总体城市设计——分区城市设计——重点地段城市设计”的城市设计体系，分别实现不同层级的城市风貌管控。

对于西安这样一个文化遗存众多、历史积淀深厚的大城市，应形成“古今文明交相辉映，新老城区各展风采”的城市风貌格局。就必须在控制城市总体风貌格局和谐统一的同时，通过结合分区或重要节点特色对城市设计的重点要素进行特色化设计来凸显片区或节点特质，实现城市总体风貌的“和而不同”。城市设计导则必须在能够全过程指导和管控各层级城市设计的编制，成为城市风貌规划的指导性和参考性文件。

因此，城市设计导则体系应该城市总体空间风貌设计管控和城市空间风貌重点要素管控两个层次。前者通过对城市空间风貌目标的确立，风貌分区的划定，重要空间要素的管控，确定城市总体空间风貌结构和管控措施，主要指导总体城市设计的编制。后者通过对城市空间风貌重点要素如建筑风貌、建筑群体等提出不同风貌分区的设计与管控要求，指导分区和节点城市设计。三、西安城市特色挖掘

如果说城市文化是一座城市独特的自然环境、历史典故、民俗风情的积淀，城市之魂是城市文化的浓缩和升华，城市形象是城市之魂的外在表征和空间映射，那么城市设计则是真正将“城市文化”、“城市之魂”和“城市形象”联系起来的桥梁。

城市特色，是挖掘城市文化、提升城市形象、塑造城市特色、彰显城市之魂的重中之重。城市设计的开展，必须建立在对城市特色的认知基础之上。通过梳理西安市城市自然环境特征、历史文化因子、社会经济发展、城市空间格局等多种要素，从城市区域发展、自然生态环境、历史文化、经济产业、社会生活、空间风貌等六大方面，提出了城市特色体系与特色塑造策略。表西安城市特色提炼及营造策略四、西安市城市空间风貌管控

1.管控构想

西安市委十二届四次全会上提出，从城市设计入手，提升西安市城市规划管理水平，推进城市精细化管理，完善城市功能，提升西安城市品位。当前西安的城市规划体系注重单个地块项目指标的控制，忽略了城市群体形象的塑造，因此，要实现城市规划管控由平面走向立体、实现群体控制、提升城市风貌、加强规划刚性与弹性控制，就必须建立一套完善的城市设计工作体系。

城市设计工作要形成“一导则、三设计”的工作体系，“一导则”为城市设计导则，分别从总体控制和重点要素两个方面对城市风貌进行管控引导。“三设计”为总体城市设计、分区城市设计及重点地段城市设计，总体城市设计从空间格局、生态体系、文化体系、交通体系、城市风貌、公共空间六大方面提出管控要求；分区城市设计形成9个行政辖区、13个开发区分区城市设计，对各分区的城市风貌、城市界面、特色节点等要素进行管控；重点地段城市设计通过三类区域、十二个设计区域的选择，对其城市风貌、城市界面、公共空间、建筑组群等要素提出管控要求。

2.城市设计导则

《西安市城市设计导则》将与《西安市城乡规划技术管理规定》共同构建包括“法定规划强制性管控要求、非法定规划引导性管控要求”两方面的“西安市规划管控体系”，迅速推进西安城市精细化管理的步伐。依据“总体规划——分区规划——控规单元图则”和《西安市城乡规划管理技术规定》提取地块开发建设控制的强制性管控要求，依据各层级城市设计和《西安市城市设计导则》，提取地块开发建设空间形态的引导性管控要求，共同确定地块开发建设管控要求，形成规划设计条件。

（1）管控层次

对应到西安市的具体情况，拟通过“两个体系、三个层次”工作予以对应实现。“两个体系”，是指构建西安市城市规划导则体系和城市设计体系。其中，城市规划导则体系包括城市规划总体管控要求和城市规划重点要素管控要求。“三个层次”是指城市设计体系中包含的西安市总体城市设计、分区城市设计、重点地段及城棚改项目城市设计三个层次内容，实现城市设计在西安市建设用地范围的全域覆盖。

城市设计导则的管控，主要体现在两个方面。一方面是对城市总体空间风貌管控，另一方面包括对城市空间风貌重点要素管控。

城市总体空间风貌管控，主要包括三部分内容：

1）构筑城市空间板块和风貌分区

挖掘城市特色，明确山、水、塬、城的相互关系，划定城市生态板块与历史文化板块，提出西安城市文化系统的空间规划及建设管控策略，划定城市风貌分区。

2）梳理城市重要廊道

划定城市文化走廊、生态廊道、交通走廊等重要廊道，并提出针对性的管控要求。

3）打造城市特色节点

明确城市重要公共空间、历史风貌节点、标志区域、城市门户空间等特色节点，并对其建设要素提出管控要求。

城市空间风貌重点要素管控，主要是在中心城区范围，基于上述通过对城市风貌分区的划定，对历史文化特色、风貌协调、现代、自然生态等四个风貌区内的建筑风貌、建筑群体、建筑色彩、城市家具、门头牌匾、雕塑体系、户外固定广告、标识系统、交通及市政设施等9类要素进行分类控制引导及设计示意。

（2）成果构成

西安市城市设计导则由《西安市城市设计通用导则》和《西安市城市设计专项导则（1-10）》两部分组成，通则和专项导则可分开使用；专项导则可作为各项城市空间风貌规划设计及城市空间风貌管控的参考。五、结论

本文立足于西安市未来发展的新目标、新站位和新要求，结合现状城市空间风貌建设的存在问题，重点探讨了如何通过城市设计导则的编制，优化和完善现有规划管控体系，提升城市空间风貌管控水平，实现城市精细化管理。

在梳理了国内外相关研究成果和其他城市相关实践经验的基础上，提出了西安市城市设计导则通过城市总体空间风貌管控和城市空间风貌重点要素管控两个方面进行管控的总体思路。结合西安市城市特色，确立了“两个体系、三个层次”的管控体系。同时，对未来西安市城市规划管控体系提出了展望，构建“法定性规划体系”与“非法定性规划体系”相结合，“强制性要求”和“引导性要求”并重，兼顾刚性与弹性的西安市城市规划管控体系