欠发达地区服务型政府建设研究

PAGEPAGE29欠发达地区服务型政府建设研究承德市机构编制委员会办公室副主任盖宗奇内容提要服务型政府建设是一场新的革命，是新形势下建设现代政府的“再造工程”，对于欠发达地区来说，服务型政府建设是一个终极目标，需要长期稳步推进。本文结合承德实际，从厘清服务型政府建设中存在的概念不清、定位模糊、在操作层面还存在简单化、表面化倾向等问题出发，详细阐明服务型政府的定义、内涵和主要特征，重点阐述服务型政府建设对于欠发达地区发挥后发优势的重要意义和主要做法和对策，建议要加强顶层设计，从上至下强力推进；要以服务型政府建设为指导推进机构编制工作，加强机构编制标准化、法制化研究，真正体现出政府部门的权力“有限性”和服务“有效性”。欠发达地区，是指那些有一定经济实力和潜力但与发达地区还有一定差距，生产力发展不平衡，科技水平还不发达的区域，如我国的中、西部地区。河北省虽然位居东部省份，但一些市县欠发达现状一直没有改变。承德市位于太行山-燕山贫困带上，欠发达现状尤为严重。在当前深化改革的新形势下，欠发达地区大力推进服务型政府建设，简政放权，转变职能，理顺政府、市场和社会的关系，建立健全公共服务体系，对于优化发展环境、破解发展难题、稳增长促转型无疑是一剂良药。一、服务型政府建设需要厘清的几个问题服务型政府建设是一场新的革命，是政府职能的根本转变，是从源头上推进行政管理体制改革的重大举措，是新形势下建设现代政府的“再造工程”，具有划时代的开拓性意义。但是，目前普遍存在着对服务型政府建设概念不清、定位模糊的现象，在操作层面还存在简单化、表面化倾向。这些问题都需要全面厘清，以确保服务型政府建设目标明确、思路清晰、措施有力、效果凸显。（一）什么是服务型政府2002年11月，党的十六大报告第一次把政府职能归结为四个方面：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；提出要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”2004年2月，温家宝总理在中央党校讲话中号召“建设服务型的政府”；同年，在人大会上，温家宝总理继续强调：“努力建设服务型政府，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。”2005年3月，服务型政府建设正式写入政府工作报告。经全国人大批准，“建设服务型政府”上升为国家意志，被纳入到国家总的方针、目标的轨道上来。党的十八大确定了全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，作出了“五位一体”的重大战略部署，并明确提出要深化行政管理体制改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，并把转变职能作为推进改革的核心，把行政审批制度改革作为转变职能重要抓手和突破口。与此同时，若干专家学者也纷纷论证，强调建设服务型政府必须坚持以民为本的价值取向，尽快实现政府职能的根本转变，以适应市场经济条件下公众和企业的发展需求。综合当前一些观点，服务型政府可以定义为以公民本位和社会本位理念为指导，以社会和公众需求为导向，以民主法治为框架，按着公民意志组建，公正、透明、高效地提供优质公共产品和服务的政府。建设服务型政府是一项比经济体制改革更为艰巨的任务，要求政府从管理理念、管理职能、管理制度、管理手段和行为方式等方面，实现根本性转变。（二）服务型政府的内涵全面准确地理解服务型政府建设，需要把握三个方面内容，即服务型政府是一种全新的行政理念、全新的行政行为、全新的行政制度。内涵包括以下三方面：1、全面贯彻以人为本的管理理念。政府的管理理念决定着政府的行为，严格落实以人为本的服务理念是建设服务型政府的前提条件。各级政府要树立以人为本的管理理念，在政务活动中最大限度满足人民群众的需要，做到保障民权、尊重民意、关注民生、开发民智。2、强化公共服务职能，改进政府管理手段和行为方式。政府职能问题是政府管理的核心问题。建设服务型政府，必须明确并强化公共服务职能，向公众提供优质的公共产品和服务，这应成为各级政府尤其是地方政府的核心职能。建设服务型政府的目的就是使政府成为经济发展方向的指引者、经济关系的协调者和公共服务的供给者，做“精明的导航员”、“公正的裁判员”和“忠实的服务员”。3、形成有效法律制度安排。没有法律制度保证，“服务”就会成为一句空话。要通过制度设计，加快形成政府服务运行机制。严格依法行政，维护法律的尊严，依法规范和约束行政行为，建立健全民主决策机制、政务公开机制、群众监督和参与机制。（三）服务型政府的特征国家行政学院刘熙瑞教授最早研究服务型政府建设，他提出服务型政府的基本特征是：具有核心竞争力的政府，即真正实现社会主义的基本价值，保证社会平等、政治民主和以人为本；民主和责任的政府，公民通过正常程序和渠道参与国家治理，表达自己的愿望，是服务型政府的本质特征；法治和有效的政府，依法行政是现代政府的一个基本特征，是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提，为全社会提供优质公共产品和服务为其基本职能。最近几年，学者们关于服务型政府的基本特征的研究更加突出政府提供全面、高效、优质的公共服务这一特点。结合当前行政管理体制改革和政府机构改革规划，可以把服务型政府的特征概括为：在政府职能结构中，公共服务职能成为政府的主要职能或核心职能；在政府组织结构中，公共服务部门成为政府的主要部门或核心部门；在运行机制上，服务型政府必须规范有序、公开透明、便民高效，是民主政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。服务型政府的主要特征必须是突出公共服务职能在政府职能中的重要地位，弱化政府直接管理经济的职能。但公共服务又不仅仅由政府来提供，社会中介组织、NGO组织等也应该分担一部分公共服务的责任，实现公共服务形式的多样化，不应该把所有职能都由政府机关和事业单位承担，这也是当前事业单位分类改革的一个目标。二、欠发达地区推进服务型政府建设是发挥后发优势的有效举措承德作为河北省经济欠发达地区，既面临着产业发展规模需要不断扩大的一次压力，又同时面临产业转型的二次压力。实践表明，服务型政府建设，牵一发而动全局，在日趋激烈的市场竞争面前，欠发达地区如果不能痛下决心，靠简政放权释放市场活力，靠推进服务型政府建设优化发展环境，经济社会健康持续发展的目标就很难实现，跨越赶超更无从谈起。（一）欠发达地区建设服务型政府更具迫切性欠发达地区发展滞后，虽然有环境地域政策等方面的原因，但体制转型滞后、政府职能转变滞后、观念转变滞后却是深层次原因。比如，同发达地区相比，欠发达地区在所有制结构、现代企业制度、要素市场等方面还保留着较多的传统计划经济体制的痕迹，有的方面还相当严重。尤其是在政府职能转变方面，与改革开放的需要相差甚远。比如，政府规模过大，政府干预经济过多，管理方式落后，运行效率低下等等。以上问题的解决，离不开体制机制的突破和创新，离不开服务型政府建设的根本推进。1、参与全球经济竞争离不开服务型政府建设。市场竞争不分地域，没有亲疏远近之分，相反，欠发达地区更容易受到经济全球化的冲击。事实上，欠发达地区在本已落后一步的前提下，如果不能以更优越的环境、更优质的服务赢得一份市场份额，那将面临更加举步维艰的局面。当前，多数欠发达地区依然重复着靠有限的矿产、土地等资源维持“生计”的不可持续发展的思路，甚至“寅吃卯粮”，断了子孙后代的生存之道。仅拿承德来说，多年来，一产低、二产重（黑色冶金压延业“一枝独大”）、三产弱（现代服务业发展缓慢）的现状始终没有改变，造成产业竞争力弱，发展后劲严重不足。这其中既有开发较晚、基础投入不足的因素，也有思想解放不到位、改革不到位、环境优化不到位的根源，如果不下大力气予以破除，发展必然难有起色，赶超先进更是空谈。这已成为市委、市政府的共识，也为推进服务型政府建设吹响了号角。事实也正如此，在当今充满竞争的世界中，政府提供公共服务的效率和质量，直接关系到企业乃至整个国民经济的发展。哪里政府管理规范、投资成本低、办事效率高、服务环境好，哪里就能吸引更多的资金、技术和人才，实现更大的发展。我国加入世贸组织后，要求政府必须履行各项承诺，遵守世贸组织的“规则”。随着深化改革和扩大开放的进一步深入，要求政府部门精简机构，转变职能和管理方式，从“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“补位”，从以行政审批、指令计划为主要特征的管理手段中解脱出来，建立起新的体现服务型政府的管理体系。2、社会主义市场经济的深入发展离不开服务型政府建设。在社会主义市场经济条件下，政府的职能范围是有限的，管理方式必须由指挥经济变为服务经济，管理目的在于纠正“市场失灵”，弥补“市场缺陷”。如果政府在市场活动中既当“裁判员”，又当“运动员”，就很难保证市场活动的公平、公正。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，政府应通过发挥经济调节、市场监管的职能，为企业发展创造宽松的宏观经济环境和公平竞争的市场环境；通过加强社会管理，不断优化社会环境，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的社会氛围，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。建设服务型政府就是落实科学发展、和谐发展、可持续发展，确保社会主义市场经济健康发展的必然要求。今年，承德围绕省委、省政府提出的“四大攻坚战”，围绕“科学发展，绿色崛起”的目标，提出全力打好“转型升级、招商引资、园区建设、城镇化建设、全民创业”等“八场硬仗”，每场“硬仗”都有难啃的硬骨头，要想彻底打赢，离不开足够的硬实力，更离不开优良的软环境、软实力，这是推进服务型政府建设的又一重大契机。3、满足公众和企业的迫切需求离不开服务型政府建设。随着改革开放的深入、社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快，人民群众的民主意识、法制意识、竞争意识和参政意识不断增强，对政府的要求也越来越高。同时，社会迫切需要政府完善公共服务体系，提供满足质优价廉的公共产品，促进人民群众的物质生活、文化生活和健康水平的不断提高。但由于受传统行政体制的影响，公共服务体系还不健全，企业、社会组织和公民急需的服务还不能全面满足；无论政府机关还是公务员，在履行职能过程中还有许多不尽如人意的地方，如官僚主义、形式主义严重，门难进、脸难看、话难听、事难办；行政审批程序烦琐，推诿扯皮，效率低下；乱收费、乱罚款、乱摊派等现象屡禁不止；不作为、乱作为，办事缺乏透明度，吃拿卡要以及欺商、损商、坑商、害商等不正之风和腐败现象还未从根本上得到解决。这些现象在欠发达地区尤为严重，反响很坏，且虽屡经治理扔难以根绝。这都极有必要通过推进服务型政府建设，匡正政府行为，改进政府机关及其工作人员的办事效率和服务质量，提高人民群众的满意度，缓解公众与政府的矛盾，重塑政府威信和一心为公的形象，为经济社会发展铺平道路。（二）建设服务型政府是欠发达地区赶超先进发挥后发优势的必然选择作为欠发达地区要充分认识筑巢引凤的重要性，有了梧桐树还不够，必须筑好巢，搞好服务。当前，很多欠发达地区建立了若干开发区、产业聚集区，新城到处崛起，高速通了、街道宽了、城市大了，产业发展却裹布不前，产城融合成了空洞的口号，空心城市不断涌现，发展软肋暴露无遗。表面上看，梧桐树有了，巢也有了，为什么凤凰飞不来？说来说去，还是服务跟不上去。由此可见，建设服务型政府有着强大的需求导向，民众和企业的期盼，欠发达地区急于摆脱后劲的现实，都为服务型政府建设提供了足够的驱动力。伴随着信息社会和知识经济的飞速发展，以及竞争日趋激烈的经济全球化浪潮，政府职能正在发生适应性转变，建设服务型政府已然成为参与全球经济竞争的客观需要。在国内一些较发达地区，比如上海、杭州、温州、深圳等地，服务型政府建设不但被提上日程，还得到了实质性进展。事实证明，在世界经济转型、国内经济结构调整过程中，一地能否多分一杯羹，获得更多的发展机遇，靠干劲更靠环境，靠实力更靠服务。综合服务上不去，政务、社会环境不如人意，再大的优势也难以发挥，再好的机遇也会错失。欠发达地区政府必须认清这个现实，只有通过加快服务型政府建设，才能在激烈的国际国内竞争中获得发展的新机，找到突破的路径。对于承德市来说，更是如此。比如，针对周边发达地区环境污染严重、人口压力过大等问题，如果在环境治理上加大投入，采取更有力的措施，使本地天更蓝、水更清、生态更好，自然会形成环境的洼地效应，极容易吸引京津地区资金项目落户，吸引高新技术、高层次人才集聚创业。如果在再教育上加大投入，搞好“两基”工程，大力发展成人教育、职业技术教育，势必能储备大量技术人才，推动各项产业快速发展。十八届三中全会也将对政府机构改革提出新的要求，确保各级政府逐渐从直接参与经济管理转到创造良好环境、提供优质服务上来。同时，对北京周边省市环境保护与治理也会出台系列政策，尤其是打破GDP至上的考核评价体系，对环境质量的要求首次高于经济发展速度和财政收入指标。这些都为承德的发展提供了良好的政策环境，是转变政府职能、推进服务型政府建设的重要契机。也使承德由与周边地区开展产业竞争，转为社会、生态环境的竞争，竞争优势明显跃升，后发优势越发明显。（三）建设服务型政府是我国行政管理体制改革的必然选择政府作为谋取公共利益的“公器”，应该同时具备“有限性”和“有效性”两个重要指标。从现代政府的实践来看，“有限性”转化为法治政府的要求和法制建设，而“有效性”则转化为政府的公共管理和公共服务能力。建设服务型政府，正是政府权力“有限性”和服务“有效性”的必然要求。早在上个世纪80年代初开始，随着社会主义市场化经济改革的推进，中国政府就在不断推进自身改革。单就机构改革而言，在迄今为止的七次改革中，转变政府职能，建设法治政府、服务型政府逐渐被确认为政府改革的主要目标，政府管理正从主要依赖“审批式管理”（事前监管和直接管理）的状态向主要通过“服务式管理”（事后监管和间接管理）的状态转变。然而，实际上政府管理与市场经济发展之间的矛盾始终没有得到有效解决，政府、市场与公众的和谐关系还没真正建立，一些地方在推进政府机构改革中，还跳不出越改机构越臃肿、越改革人员越多的悖论。在当前，严格限制机构编制审批事项，行政事业编制只减不增的要求下，也只有按照服务型政府建设要求，把不该管的放开放到位，把该管的管住管好，以政府职能转变为抓手，才能突破以往机构改革的弊病，走出一条通畅便捷的新路。因此，国内专家普遍认为“行政机构改革，并不在于机构的多少，而在于政府职能的转变是否到位。行政改革主要体现的是我们是否从一个经济建设型政府、管制型政府，向一个服务型政府转变。只有职能转变了，政府管的事不那么多了，体现出政府的公共服务功能，才能说机构改革取得了成功。”市场经济的深入发展，也要求作为上层建筑的行政管理必须与之相适应。政府应充分尊重和维护市场主体的合法权益，合理界定政府与市场的职能划分，要求政府从市场、企业与社会自身能做好的微观领域中退出，并把精力集中于社会与公众所迫切需要的公共服务上来。尤其是加入WTO以后，我国经济市场化进一步深化，对政府的职能实现形式提出了新的更高的要求。入世要求政府按国际通行规则办事，政府不仅要为本国企业提供服务，而且要为跨国公司提供同等服务；不仅要治理本国市场失灵，而且要参与治理全球市场失灵。但是，我国政府仍管了许多不该管、管不了、也管不好的事，而许多需要政府管的事却没有管，造成政府角色的“越位”、“错位”、“空位”。因此,解决政府管理与市场经济发展之间的矛盾为我国政府构建服务型政府提供了基本动力。同时，随着政府民本行政意识的确立，以往片面追求GDP，重物不重人的观念逐渐转变，取而代之的是以民为本的行政理念。民本行政成为现代政府行为的价值理念与追求，充分体现了我国社会主义政府的本质。国务院明确提出，“必须经过深化行政管理体制改革,提高行政管理的水平,充分体现人民政府以民为本的本质特征。”服务型政府正是民本行政的具体体现。此外，西方政府改革运动的实践也证实了服务型政府必然是未来政府改革的最终选择。发端于上个世纪70年代的西方政府改革运动，对世界范围内各国的行政改革产生了深远影响。新公共管理是这场运动的代名词，“主要有三个方面做法：重新调整政府与社会、政府与市场关系，减少政府职能；尽可能实现社会自治，利用市场和社会来提供公共服务；改革政府内部体制，引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量。”我国的政府改革以市场化为导向，而市场经济条件下政府职能或多或少存在共性。在现代市场经济框架内，无论何种政府，都需要以服务为先，以人本理念为共同的取向，以服务型政府建设为必然选择。三、欠发达地区转变职能建设服务型政府急需选准突破口强力推进服务型政府建设是一项系统工程，鉴于各地有不同的情况，应该既要把握好总体要求，又要有针对性地选好突破口强力推进。尤其是对于欠发达地区来说，需要开展的工作千头万绪，重点难点热点问题层出不穷，如果不能搞好统筹协调突出重点，如果不能下大决心发挥壮士断腕的勇气，势必会避重就轻，势必会造成看似力量投入很大，实则收效甚微的可怕后果。2012年11月，由上海交通大学主导开展调查的“2012中国服务型政府指数”发布，“2012中国服务型政府十佳城市”分别为厦门、杭州、青岛、重庆、宁波、成都、大连、深圳、长春、银川与济南（并列）。本次调查采用国际先进的计算机辅助电话问卷调查系统（CATI），主要数据来自于公众和企业对当地政府的公共服务满意度、企业经商环境、基本公共服务、政府效能、政府公众参与、政府信息公开以及公众对政府的信任度等方面的测评。调查发现，政府公共服务的满意度与地方经济发展的程度并无相关性，如排名“十佳城市”的一线城市只有深圳，“北上广”都没有，这说明并不是经济发达了，老百姓就满意。其次，地方经济发展的程度与政府公共服务的投入是非线性的关系。在公共服务投入排名中，昆明排在第五位，比第六位的上海还要高。尽管公众的满意度与公共服务投入有一定关系，但相关性不大，如有的城市投入很多，但产出的效益并不好，公众的满意度不高。调查显示，我国政府在公共服务方面的硬实力在不断增强，但软实力还跟不上公众的期望和标准，与公众期望值有一定差距。这也说明，近年来，无论发达地区还是欠发达地区，虽然在推进政府改革、加快便民服务建设中做了大量工作，进行了一系列探索创新，但距服务型政府的建设要求还有很大差距，必须选准突破口，找准软肋，进行大刀阔斧的改革和实践。（一）必须解放思想牢固树立以人为本的行政理念大力推进服务型政府建设，首要的就是解放思想，这在欠发达地区尤为重要。有专家曾经指出，在中国建设服务型政府是一件开天辟地的大事，其意义形同于地心说向日心说的飞跃。万事开头难，首先难在思想局限，思想是行动的先导，思想不通诸事难行。本世纪初，上海浦东开始开发建设，很快就吸引深圳、大连等地一批知名企业向其聚集，这些地方政府在研究企业外迁现象中感受到了发展的危机，也受到了启迪，建设服务型的全新理念被提上日程。他们深刻认识到哪里做到以人为本，政府管理规范，投资成本低，办事效率高，服务环境好，哪里就能吸引更多的资金、技术和人才，实现更好更快的发展。此后，服务型政府建设逐渐得到中央的认可，列为行政管理体制改革的终极目标，这是我国发达地区密切联系实际解放思想、大胆探索、锐意改革的结果。从服务型政府建设发轫的实践来看，以人为本无疑是建设服务型政府的根本出发点和根本指导理念。而以人为本就是社会需求理论的具体体现。这就要求无论推进政府机构改革，还是转变政府职能，还是建设服务型政府，都要从社会的基本需求出发，做到以人为本。美国社会心理学家马斯洛把人的需求分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求五类，依次由较低层次向较高层次发展。同时，人又是“作为社会关系的总和”而存在的，人的全面发展是社会发展的必然要求，也是社会发展进步的决定性因素。可以说，离开人的全面发展，就不会有社会的全面发展进步。而人的全面发展，首要的是需求的满足。所以说，马斯洛的需求论论对服务型政府建设有一定的指导意义，也为政府开展服务提供了依据。作为普通民众，首先需要满足最基本的生存保障，由此而上，各类需求层次会越来越高，越来越综合化、系统化、可持续化。诸如民生需求满足之后，就是民主、民权需求，以及自我发展、自我实现的需求。实践证明，只有这些需求不断得到充分实现和满足，才能激发出民众强大的创造力和积极向上的进取精神，才能形成推动社会更好更快发展进步的合力，社会创造力也才能竞相迸发。而民众基本需求的无法满足，比如社会保障等，又会极大地限制社会的发展活力，造成内需不足，动力不够，直接影响各类产业的长足发展，致使市场疲软经济衰退。对于担负产业发展重任的企业来说，也同样有着自身的若干需求。比如，公平竞争的需求、服务环境的需求等等。如果这些需求得不到满足，新企业必然难以吸引，老企业必然难以留住，更谈不上发展壮大，集聚成规模。可以说，普通民众的需求得不到有效满足，最终影响宏观经济的发展；而企业的需求得不到满足，就会直接影响微观经济的发展，影响一地的税收和财政收入，导致经济滑坡，发展落后。这就要求政府的一切工作都要从公众和企业的需求出发，需要转换角色，能够从公众的立场、企业的角度思考问题、谋划思路、进行决策。而从具体操作层面来看，建设服务型政府必须落实好以人为本的服务理念。建国后，依据党的宗旨，我们虽然一直提倡“全心全意为人民服务”，但由于缺乏制度化、规范化，“为人民服务”更多地成了一种伦理倡导，而没有落实到各级政府和公务人员的具体行为之中。相反，由于长期计划经济体制的影响，政府公务人员总是习惯于以管制者的身份出现，因而根植于大多数公务人员头脑里的并不是服务理念，而是管制理念。在这种理念下，政府总是从自身观点出发来评判公民需要什么样的服务，要提供什么样的服务、怎样提供服务、什么时候提供服务等，也都是政府自己说了算。在很多公务人员心中，政府和公务人员就是公民的衣食父母，而公民则被视为管制的对象。这种理念显然不是真正的服务理念。因此，政府公务人员要树立起真正的服务理念必须做到以下几点：1、要把服务看作政府的天职和政府存在的合法性前提，认识到政府存在的目的就是为公民提供服务。所以，政府在给公民提供了他们满意的服务时，既不能以恩赐者的姿态自居，也不能要求公民给予回报，或作为政绩大肆进行宣传。2、服务中要体现“民本”思想。落实以民为本的理念，必须做到以公民为中心。这是判断一个政府是不是服务型政府最根本的标准，也就是看政府与公民的关系，究竟是官本位还是民本位、究竞是政府本位还是社会本位、究竟是权力本位还是权利本位，以公民为中心就是实现“政府本位”向“公民本位”、“社会本位”的转变。具体来说“以公民为本位”就要做到以公民需求作为政府工作的起点，使公共政策真正成为公民需求的反映，确保公共政策必须是在公民广泛参与的基础上，通过公民与政府之间的互动来制定，并能参与公共政策的执行，体现“共治”的思想。政府公务人员要树立起“民大于天”的观念，认识到公民才是自己的衣食父母，而自己只是接受他们委托、保护他们利益的代理者，公民的需求是自己一切行为的依据，公共利益的实现则是自己一切行为的目的。第三，服务中要贯彻平等原则，即政府服务对所有的公民来说都应该是无特权的、无歧视的和无偏私的。（二）必须以加快政府职能转变为核心和总抓手政府职能是政府在一定历史时期内根据社会环境的需求而履行的职责和功能，它反映政府的实质和政府活动的内容与方向，是政府一切行政管理行为的出发点。多年来的行政管理体制和机构改革理论研究与实践已经反复证明，“政府职能转变是深化行政管理体制改革的核心”。可以说，以转变政府职能为核心，就是抓住了建设服务型政府的治本之策。也只有通过加快政府职能转变，才能把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。政府职能具有很强的历史特征，根据国家和社会发展的需要，政府职能的范围、内容、方式都会发生相应的变化。政府职能还具有很强的系统特征，它与其外部环境之间存在着一种相互依存、相互影响的互动关系。对于政府职能的这种特点，行政学家很早就注意到了。比如，美国著名行政学家比尔德、高斯等在40年代就先后提出：政府职能的消长情况是可以通过对其环境的细致观察而得到说明的。考察世界各国政府公共管理职能变化的轨迹，可以发现随着时代和环境的变化，社会生产力的发展，人与自然矛盾的加剧，人们思想观念的进步，统治阶级政治路线的调整，都会不同程度地引起政府职能的变化。从这个意义上说，政府公共管理环境的变化可以被看作政府公共管理职能变化的根本原因。建设服务型政府是党中央国务院根据新时期新形势的需要而提出的新要求，属于当前我国深化行政管理体制改革的一项重要战略任务，政府职能自然需要相应转变。党的十六大以来，国务院提出在继续完善政府职能体系的前提下，重点加强经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职能。应该说，政府职能转向这四个主要方面，强调社会管理和公共服务，与服务型政府的价值理念和职能目标是相吻合的。十八大以后，新一届政府推出了新的政府改革，相较于以往的几次改革，更侧重于简政放权、活化社会、转变职能，除机构拆分和兼并之外，行政审批制度改革是一项重要内容。国务院明确提出，要以更大力度，在更广范围、更深层次上加快政府职能转变，减少政府对微观事务的干预，同时加强和改善宏观管理，严格事中事后监管。众所周知，行政审批作为政府管理的重要手段，属于事前监管和直接管理的范畴。政府管理中大量采用事前监管和直接管理的方式，不利于市场机制的发挥，影响社会自由和自主发展。2002年以来，中国政府多次削减政府审批项目，据统计，上一届政府分六批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%。本届政府决心要将目前保留的1700多项行政审批事项再削减1/3以上，并于5月13日宣布进一步取消和下放133项行政审批项目。从公布的项目清单来看，范围涉及经济领域投资、生产经营活动项目，以及企业投资扩建民用机场、城市轨道、能源工程等重头项目的审批权力，新一届政府正极力推进向社会放权、向企业放权、向基层放权，已把简政放权作为稳增长、促转型的重要工具和手段。中央的改革决心已定，总体方案已出，需要地方政府从思想上、行动上引起高度重视，切实转变观念，真正抓好落实，以此推动服务型政府建设不断完善提升。对于欠发达地区来说，中央一系列力度不断加大的改革举措，就是一系列的利好消息，对不折不扣推进政府改革，依时依势推动服务型政府建设意义重大。市县政府一定要抓住机遇，结合本地实际进一步研究转变政府职能的方式，加强统筹规划，切实把自身从不合时宜的“越位、错位、缺位”中解脱出来，在运用经济手段和法律手段管理经济的基础上，大力优化经济发展环境，塑造地方竞争优势。1、必须牢牢抓住行政审批制度改革这个转变政府职能的突破口。今年，承德市在已经取消和下放行政审批事项198项的基础上，再次取消和下放管理层级的行政许可、非行政许可审批和行政监管事项58项。11个县区大力实施行政审批提速提质工程，对“三类事项”进行了清理、规范和调整，取消审批事项350项，合并240项。对保留的事项按照审批环节最少、时限最短、手续最简的原则，进一步优化审批流程，压缩审批时限，减少办事环节，不断提高窗口即办事项的比例，共取消不合理前置条件近五千多项，合并或取消不合规环节八千多个，平均办件时间由10天缩减至7天，实现了审批事项、审批流程、审批时限各缩减三分之一目标。不过，对于市县及乡镇来说，简政放权的空间还很大，还需进一步打开转变政府职能这扇大门，以激发市场主体更大的发展活力和创造力；还需加快体制机制创新，真正营造企业在市场中公平竞争的环境，这样才能为转型升级提供“源头活水”。比如，政府公共服务职能要不断强化，公共财政支出结构急需调整，公共服务的财政投入急需加大，对于满足社会民众需求的各种服务，要创新形式，该抓的抓起来，该放的放出去，该有社会力量承担的保证渠道畅通。重点要健全社会保障经办管理体制，促进城乡社会保障体系统筹发展；强化各级政府教育发展和管理职责，深化教育管理体制、办学体制改革，加快基本公共教育服务均等化步伐，建立健全覆盖城乡的教育服务体系；明确各级政府医药卫生事业发展和管理职责，加强市、区县、乡镇（街道）和社区医疗保健服务机构建设；完善食品安全监管责任制，明晰农业、工商、质监、食品药品监管、卫生等部门的职责，理顺权责关系；通过内部调剂、跨部门调剂行政编制或编制置换等方式，推动县区行政服务中心建设。2、必须进一步优化政府组织结构，深化行政体制改革。按照稳步推进大部门制改革的要求，研究制定市县政府部门职能整合、综合设置机构的意见。在市一级，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，将分散在有关政府部门的决策权逐步集中到组成部门，明确政府部门涉及促进统筹城乡发展、保障和改善民生等领域的责任，强化直属机构的执行和执法监管职责。在县区一级，整合和强化社会管理和公共服务部门，加强“窗口”服务机构建设，探索进一步精简归并党政机构的路径。在乡镇一级，深化乡镇行政体制改革，积极推进经济发达镇体制改革试点，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在工商管理、城市规划、社会治安等方面的行政管理权限。同时，要理顺职责关系，健全政府职责体系。建立健全政府职责体系是政府全面正确履行职能的基础。科学划分、合理界定政府各部门职能，包括综合部门与专业部门、专业部门与专业部门的职责关系，进一步明确各部门责任，健全部门间协调配合机制，确保权责一致。要严格控制机构编制，进一步降低行政成本，把更多的财政经费用于保障和改善民生。3、必须扎实做好分类推进事业单位改革，促进公益事业健康发展。分类推进事业单位改革既是政府自身建设的延伸，也是建设服务型政府的重要举措。加快公益类事业单位改革，重新界定事业单位宗旨和职责任务，建立与公益性职能、责任目标相适应的财政经费供给机制。积极推进经营类事业单位改革，探索“一户一策”制定改革实施方案，加大对转企改制事业单位“中人”政策研究，确保经营类事业单位转企改制按期完成。稳步推进行政类事业单位改革，探索在“两个不突破”的前提下行政类事业单位改革的具体实施路径，与新一轮政府机构改革统筹谋划、协调推进。进一步研究和细化事业单位改革配套政策，着力深化事业单位管理体制改革，选择部分事业单位探索建立法人治理结构，深化人事管理制度、收入分配制度、社会保障制度等改革，优化社会力量兴办公益事业的制度环境，积极构建公益服务新格局。（三）必须以加强法制建设为保证。服务型政府建设是以往政府管理运行机制的根本改变，不可能仅靠自觉自愿就能实现，必须建立健全一整套行之有效的运行机制，以及保障性的法律法规。只有从法律制度上予以保证，才能有效推动服务型政府建设有序规范顺利开展，才能开创政府改革新局面。要按照建设服务型政府的要求，突出政府立法重点，着力抓好改善民生、加强社会建设，节约能源资源、保护生态环境，完善政府制约监督机制、保障人民合法权益等方面的立法。一要切实突出公众的法律主体地位。在各项立法中，要充分考虑调动人民群众积极性和创造性、激发社会活力和竞争力、解放和发展生产力、维护公平正义、规范权力运行的要求，把体现人民意志、保障人民权利、促进人的全面发展作为政府立法工作的出发点和落脚点，从法律制度上体现和实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。二要严格抓好法律实施。严格贯彻实施行政许可法，深入推进行政审批制度改革，促进政府职能转变和管理方式创新。严格行政许可的设定，切实防止违法设定行政许可，从源头上减少行政许可；加大行政审批制度改革力度，对不合法或者不合理的行政许可，及时予以取消、调整，减少政府对经济社会的不必要干预。全面贯彻实施行政许可法，创新社会管理和公共服务方式，切实转变政府职能，加快由“管理型政府”向“服务型政府”的转变，在服务中实施管理，在管理中体现服务；继续推进综合性行政服务中心建设，简化办事程序，方便人民群众；大力推行电子政务，通过网络实施审批、提供服务；更多运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段，积极发挥行政指导、行政合同等方式在行政管理中的作用。通过创新服务和管理方式，拓宽服务领域，提高行政效能，改进服务质量，增强政府权力运作的透明度，提高人民群众对政府的满意度。三要要进一步加强政府自身建设。深化行政执法体制改革，完善制约监督机制，严格规范行政行为。合理界定不同执法部门之间的执法权限，做到一项事务或者相近事务由一个部门管理。继续推进相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，从制度上解决多头执法、相互扯皮、执法扰民的问题。健全执法部门间的协调配合机制，实现信息互通、资源共享。深入推行行政执法责任制，确保行政机关工作人员按照法定权限和程序行使权力、履行职责。加强法规、规章和规范性文件备案审查工作，健全公民、法人和其他组织提出审查建议的受理制度。对违法的法规、规章和规范性文件，要坚决予以纠正。研究推进行政复议制度改革，探索实行政府行政复议委员会制度，建立行政复议人员专业资格制度，切实解决一些基层政府行政复议能力偏低、人员不足等问题，充分发挥行政复议制度在解决矛盾纠纷、维护人民群众合法权益、提高政府公信力方面的主渠道作用。要把建设服务型政府确立为当前和今后一个时期继续推进行政管理体制改革的基本目标和方向，坚定不移地予以推进。