旅游规划法律制度课件

第4章旅游规划法律制度第4章旅游规划法律制度关于旅游规划立法我国关于旅游资源和规划的立法主要有《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国旅游法》等，尤其是《旅游法》第三章专门对旅游规划和促进做出规范，从国家法律层面确立了旅游规划的法律地位，确立了旅游规划作为综合性产业规划在立项、编制和实施上的法律依据。1关于旅游规划立法1第一节旅游规划的含义和体系一、旅游规划的含义2规划与谋划、筹划、计划等近义。规划是对未来各种长远活动目标的谋划和构想，通常有两次含义，一是制定目标，对未来某种追求的设想。二是行为决策，对实现既定目标的行动顺序和步骤的决策。旅游规划是根据旅游业发展规律和市场特点制定目标，以及为实现这一目标而进行的各项旅游要素的统筹部署和具有安排。它是在一定的目标和价值判断下，提出行为标准，研究如何符合这些标准，并回答“为什么这样”以及“应该怎样”的行为过程。第一节旅游规划的含义和体系一、旅游规划的含义2规划与（二）旅游规划的分类地域范围地方性规划区域规划全国规划国际性规划规划时期短期规划中期规划长期规划组织结构部门规划项目规划综合规划3世界旅游组织的分类：旅游发展规划旅游区规划专项旅游规划《旅游规划通则》的分类：（二）旅游规划的分类地域范围地方性规划区域是根据旅游业的历史、现状和市场要素的变化所制定的目标体系，以及为实现目标体系在特定的发展条件下对旅游发展的要素所做的安排。旅游发展规划是指为了保护、开发、利用和经营管理旅游区，使其发挥多种功能和作用而进行的各项旅游要素的统筹部署和具体安排。包括旅游区总体规划、旅游区控制性详细规划和旅游区修建性详细规划。旅游区规划4是根据旅游业的历史、现状和市场要素的变化所制定的目标体系，以有关旅游规划编制和内容的立法旅游规划综合性专业性政策性应用性5有关旅游规划编制和内容的立法旅游规划综合性专业性政策性应用性旅游规划正确的方法科学的理论明确的组织实施主体6旅游规划正确的方法科学的理论明确的组织实施主体6

规划主体之法律规定旅游法规定了旅游规划编制的主体：国务院、省级人民政府和旅游资源丰富的市级人民政府应当组织编制旅游发展规划。对跨行政区域且不宜分割的资源进行旅游利用时，应当由上级人民政府组织编制或者由相关地方人民政府协商编制统一的旅游发展规划。用法律方式对规划主体进行规定有其必要性：政府主导型旅游发展战略的需要抑制政府盲目、冲动性投资的需要7

规划主体之法律规定旅游法规定了

规划内容之法律规定旅游规划旅游业发展的总体要求和发展目标旅游资源保护和利用的要求和措施旅游产品开发重点旅游服务质量旅游文化建设旅游形象宣传和市场推广旅游基础设施建设旅游服务设施建设8

规划内容之法律规定旅游规划旅游资源保护和利用三、旅游规划的要求和评价《旅游发展规划管理办法》关于规划要求旅游发展规划应当坚持可持续发展和市场导向原则，注重资源和环境的保护，防止污染和其他公害，因地制宜、突出特点、合理利用，提高旅游业发展的社会、经济和环境效益。《旅游法》关于规划要求旅游发展规划应当遵循依法保护旅游资源的原则，维护和传承当地传统文化和习俗，维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性，考虑军事设施保护的需要，促进资源的节约集约化利用。《旅游法》关于规划评价旅游法规定，各级人民政府应当组织本级政府编制或者批准的旅游发展规划的执行情况进行整体评价，并向社会公布。可见，旅游规划的评价主体是各级人民政府。9三、旅游规划的要求和评价《旅游发展规划管理办法》

四、旅游规划与其他规划的协调机制相关法条：《旅游法》规定了该协调机制。第二十二条定：旅游发展规划应当依据国民经济和社会发展规划编制，并与主体功能区规划、土地利用总体规划、环境保护规划、城乡规划、海洋功能区规划相衔接，与自然保护区规划、风景名胜区规划、林地湿地草原森林公园保护利用规划、文物保护规划、历史文化名城名镇名村保护规划等相协调。协调原因：旅游规划作为综合性产业规划是一个全面的、系统性工程，具有综合性、系统性、动态性的特点，它与其他规划具有相当大的关联性。因而必须重视旅游规划与其他相关规划的关系，使之不会因为相互冲突而带来实施的困难。10

四、旅游规划与其他规划的协调机制相关法条：《旅游规划其他规划﹍﹍11旅游规划其他规划﹍﹍11

规划间协调与政府作为

各级政府政策支持和区域合作设施建设安排项目和产品开发信息服务12

规划间协调与政府作为

各级政府政策支持和区域合作设施建设安第二节旅游发展规划概念解析：旅游发展规划是根据旅游业的历史、现状和市场要素的变化所制定的目标体系，以及为实现目标体系在特定的市场条件下对旅游发展的要素所做的安排。其主要任务是明确旅游业在国民经济和社会发展中的地位和作用，提出旅游业发展目标，优化旅游业发展的要素结构与空间布局，安排旅游业发展优先项目，促进旅游业持续、健康、稳定发展。13第二节旅游发展规划概念解析：旅游发展规划是根据旅游业的

规划分类旅游发展规划地方旅游业发展规划省级旅游业发展规划地市级旅游业发展规划县级旅游业发展规划区域旅游业发展规划全国旅游业发展规划（按规划时间可分近、中、远期）分类按规划范围按政府管理层次14

规划分类旅游发展规划地方旅游业

旅游发展规划编制的原则和要求原则：根据《旅游发展规划管理办法》，规划的编制应当以国民经济和社会发展计划为依据，与经济增长和相关产业的发展相适应；应当与国土规划、土地利用总体规划、城市总体规划等相协调，应当遵守国家基本建设的有关规定；应当与风景名胜区、自然保护区、文化宗教场所、文物保护单位等专业规划相协调。要求：编制旅游发展规划应当对国民经济与社会发展、市场前景、资源条件、环境因素等进行深入调查，取得准确的基础资料，从市场需求出发，注意生态环境和历史文化遗产的保护和延续，采取先进的规划方法与技术手段。规划编制的内容、方法和程序，应当遵守国家关于旅游规划技术标准的要求。15

旅游发展规划编制的原则和要求原则：根据《

旅游发展规划的实施旅游发展规划的实施是指对编制的旅游发展规划文本付诸实施的过程。旅游发展规划审批后，就具有了法律效力，是该区各类部门进行旅游开发建设的法律依据，在旅游发展中得到贯彻实施。政府在旅游发展规划的实施中起执行、监督、调控等主要作用，各级旅游局负责协调有关部门纳入国土规划、土地利用总体规划和城市总体规划等相关规划。16

旅游发展规划的实施旅游发展规划的实施是指对编

旅游发展规划的保障旅游发展规划的顺利实施，需要一定的保障措施，既要有管理、政策层面的措施，更重要的是法律法规层面的措施。规划从编制、审批到实施全过程各环节法律化。制定适当的政策，扶持规划区旅游业发展。资金、土地等旅游投入的保障。加强旅游行业管理。加大旅游宣传的力度。实施人才战略。17

旅游发展规划的保障旅游发展规划的顺利实施，需

第三节旅游功能区规划概念：旅游功能区规划是以区域内核心资源为基础，以旅游业为主导产业，以产业合作与分工为纽带而对空间资源的统一规划和利用的空间管理整体方案，是以实现旅游的功能为目的的区域规划。旅游功能区规划的特点：综合性规划。旅游为主体功能，突破地理界线或者行政区划界限。突出资源内的资源禀赋。政策的导向性和发展的引导性。促进旅游功能和效率的发挥。18

第三节旅游功能区规划概念：旅游功能区规划是以区域内核

三、旅游功能区规划的实施保障旅游政策保障法律法规保障旅游功能区规划实施19

三、旅游功能区规划的实施保障旅游政策保障法律

第四节旅游资源管理制度20近年来我国逐渐开始重视对旅游资源和规划的立法保护，颁布了一系列法律法规，如环保法、文物保护法、风景区条例等，从不同角度和不同层面对旅游资源的开发、利用和保护作出了规定。但是现有旅游规划缺乏约束性，旅游项目审批和开发建设中主观性、随意性较大。《旅游法》用专章来规范旅游规划和促进，从国家法律层面确立了旅游规划的法律地位，对旅游资源的开发、利用和保护具有重大意义。

第四节旅游资源管理制度20近年来我国逐渐开始旅游资源的概念学术界提出了各种不同的表述，其中较为一致的包括：旅游资源要具有实用价值，必须对旅游者有吸引力，能够引起人们的旅游动机；包括已经被开发的现实旅游资源，也包括尚未开发利用的潜在资源；既有物质的、有形的，也包括非物质的、无形的；随着旅游业的发展，旅游资源的范围将会不断扩大。旅游资源的概念旅游资源的开发利用及其存在的问题水体的污染植被的破坏对野生动物的威胁空气与噪声污染违章建筑对文物古迹的破坏旅游资源的开发利用及其存在的问题水体的污染高原精灵——藏羚羊高原精灵——藏羚羊藏羚羊的悲歌藏羚羊的悲歌北宋皇陵被盗北宋皇陵被盗日前，赵本山的刘老根会馆刚刚正式开业，就被文保人士实名举报其破坏文物。有报道称，刘老根会馆所占用的四合院中，有一个为不可移动文物“晋翼会馆”，该会馆被改造成最低消费18万元的私人会所，且怀疑在装修中被改变原貌，屋顶增加罩棚，院内设游泳池等。市文物局已经介入调查。

日前，赵本山的刘老根会馆刚刚正式开业，就被文保人士实名举报其内蒙古开发商破坏地下文物难以制止内蒙古开发商破坏地下文物难以制止错位旅游开发破坏生态云南最后净土遭劫难云南省香格里拉县的下给温泉，是近代热泉形成的典型的地质景观，极具观赏性和科考价值，景区内的喷气(热气)孔尤为罕见。但在旅游开发过程中，在不了解喷气孔的地质构造及规律的情况下，开发者企图将喷气孔变为“桑拿浴”场所，结果严重破坏了稀有旅游地质景观。该县的另一处地下泉———天生桥“彩泉”，因被“现代化”装饰而失去了“彩泉”再现的自然条件。西南净土香格里拉的一些地方，在旅游开发的大潮下难逃劫难。“中国风景园林学会”的多位专家指出，近年来，一些地方的错位开发，使不少国家级风景区人工化、商业化、城市化现象泛滥，有的风景区正蜕变为吃喝玩乐的游乐场，自然生态系统遭到空前破坏。比如，丽江玉龙雪山被架设3条索道，每条索道都伸入自然保护区的核心区。其中，长近3000米的玉龙雪山索道，延伸到海拔4506米的雪山上，每小时单向运送客流量达426人。这些索道的建设和运营，给保护区带来了生态灾难。大量游人的涌入，使亘古冰川遭到破坏，部分冰川开始融化；高山植被和野生花卉被游客践踏、破坏；野生动物的数量急剧减少，当年规划时还存在的珍稀动物，现在已难觅踪迹。玉龙雪山生态环境的破坏速度，令世界各国专家惊讶。更为严重的是，一些景区没做规划就进行开发。28错位旅游开发破坏生态云南最后净土遭劫难云南

二、旅游资源的管理旅游资源管理是指为实施旅游资源保护和合理开发利用所进行的计划、组织、开发、协调、监督的活动过程。近年来，在旅游资源开发的过程中，由于规划、建设和管理不当，资源和环境遭到破坏的现象时有发生，因而亟待加强对旅游资源的管理，包括旅游资源质量管理、环境管理、信息管理等。为此，中央和地方（立法和行政机关）制定了一系列法律法规，为旅游资源的管理提供法律依据和保障。29

二、旅游资源的管理旅游资源管理旅游资源开发旅游资源保护30旅游资源开发旅游资源保护30三、旅游资源的开发、利用与保护立法规定了旅游资源开发、利用和保护的原则规定旅游资源管理机构及其职权和任务规定旅游资源保护措施加强宣传教育鼓励公众参与多种资金保障依法开发和经营规定了旅游资源保护制度旅游资源普查制度专家咨询报告制度信息公开制度规定了保护情况通报制度规定相应的法律责任，切实保护旅游资源三、旅游资源的开发、利用与保护立法规定了旅游资源32THEEND32THEEND第4章旅游规划法律制度第4章旅游规划法律制度关于旅游规划立法我国关于旅游资源和规划的立法主要有《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国旅游法》等，尤其是《旅游法》第三章专门对旅游规划和促进做出规范，从国家法律层面确立了旅游规划的法律地位，确立了旅游规划作为综合性产业规划在立项、编制和实施上的法律依据。34关于旅游规划立法1第一节旅游规划的含义和体系一、旅游规划的含义35规划与谋划、筹划、计划等近义。规划是对未来各种长远活动目标的谋划和构想，通常有两次含义，一是制定目标，对未来某种追求的设想。二是行为决策，对实现既定目标的行动顺序和步骤的决策。旅游规划是根据旅游业发展规律和市场特点制定目标，以及为实现这一目标而进行的各项旅游要素的统筹部署和具有安排。它是在一定的目标和价值判断下，提出行为标准，研究如何符合这些标准，并回答“为什么这样”以及“应该怎样”的行为过程。第一节旅游规划的含义和体系一、旅游规划的含义2规划与（二）旅游规划的分类地域范围地方性规划区域规划全国规划国际性规划规划时期短期规划中期规划长期规划组织结构部门规划项目规划综合规划36世界旅游组织的分类：旅游发展规划旅游区规划专项旅游规划《旅游规划通则》的分类：（二）旅游规划的分类地域范围地方性规划区域是根据旅游业的历史、现状和市场要素的变化所制定的目标体系，以及为实现目标体系在特定的发展条件下对旅游发展的要素所做的安排。旅游发展规划是指为了保护、开发、利用和经营管理旅游区，使其发挥多种功能和作用而进行的各项旅游要素的统筹部署和具体安排。包括旅游区总体规划、旅游区控制性详细规划和旅游区修建性详细规划。旅游区规划37是根据旅游业的历史、现状和市场要素的变化所制定的目标体系，以有关旅游规划编制和内容的立法旅游规划综合性专业性政策性应用性38有关旅游规划编制和内容的立法旅游规划综合性专业性政策性应用性旅游规划正确的方法科学的理论明确的组织实施主体39旅游规划正确的方法科学的理论明确的组织实施主体6

规划主体之法律规定旅游法规定了旅游规划编制的主体：国务院、省级人民政府和旅游资源丰富的市级人民政府应当组织编制旅游发展规划。对跨行政区域且不宜分割的资源进行旅游利用时，应当由上级人民政府组织编制或者由相关地方人民政府协商编制统一的旅游发展规划。用法律方式对规划主体进行规定有其必要性：政府主导型旅游发展战略的需要抑制政府盲目、冲动性投资的需要40

规划主体之法律规定旅游法规定了

规划内容之法律规定旅游规划旅游业发展的总体要求和发展目标旅游资源保护和利用的要求和措施旅游产品开发重点旅游服务质量旅游文化建设旅游形象宣传和市场推广旅游基础设施建设旅游服务设施建设41

规划内容之法律规定旅游规划旅游资源保护和利用三、旅游规划的要求和评价《旅游发展规划管理办法》关于规划要求旅游发展规划应当坚持可持续发展和市场导向原则，注重资源和环境的保护，防止污染和其他公害，因地制宜、突出特点、合理利用，提高旅游业发展的社会、经济和环境效益。《旅游法》关于规划要求旅游发展规划应当遵循依法保护旅游资源的原则，维护和传承当地传统文化和习俗，维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性，考虑军事设施保护的需要，促进资源的节约集约化利用。《旅游法》关于规划评价旅游法规定，各级人民政府应当组织本级政府编制或者批准的旅游发展规划的执行情况进行整体评价，并向社会公布。可见，旅游规划的评价主体是各级人民政府。42三、旅游规划的要求和评价《旅游发展规划管理办法》

四、旅游规划与其他规划的协调机制相关法条：《旅游法》规定了该协调机制。第二十二条定：旅游发展规划应当依据国民经济和社会发展规划编制，并与主体功能区规划、土地利用总体规划、环境保护规划、城乡规划、海洋功能区规划相衔接，与自然保护区规划、风景名胜区规划、林地湿地草原森林公园保护利用规划、文物保护规划、历史文化名城名镇名村保护规划等相协调。协调原因：旅游规划作为综合性产业规划是一个全面的、系统性工程，具有综合性、系统性、动态性的特点，它与其他规划具有相当大的关联性。因而必须重视旅游规划与其他相关规划的关系，使之不会因为相互冲突而带来实施的困难。43

四、旅游规划与其他规划的协调机制相关法条：《旅游规划其他规划﹍﹍44旅游规划其他规划﹍﹍11

规划间协调与政府作为

各级政府政策支持和区域合作设施建设安排项目和产品开发信息服务45

规划间协调与政府作为

各级政府政策支持和区域合作设施建设安第二节旅游发展规划概念解析：旅游发展规划是根据旅游业的历史、现状和市场要素的变化所制定的目标体系，以及为实现目标体系在特定的市场条件下对旅游发展的要素所做的安排。其主要任务是明确旅游业在国民经济和社会发展中的地位和作用，提出旅游业发展目标，优化旅游业发展的要素结构与空间布局，安排旅游业发展优先项目，促进旅游业持续、健康、稳定发展。46第二节旅游发展规划概念解析：旅游发展规划是根据旅游业的

规划分类旅游发展规划地方旅游业发展规划省级旅游业发展规划地市级旅游业发展规划县级旅游业发展规划区域旅游业发展规划全国旅游业发展规划（按规划时间可分近、中、远期）分类按规划范围按政府管理层次47

规划分类旅游发展规划地方旅游业

旅游发展规划编制的原则和要求原则：根据《旅游发展规划管理办法》，规划的编制应当以国民经济和社会发展计划为依据，与经济增长和相关产业的发展相适应；应当与国土规划、土地利用总体规划、城市总体规划等相协调，应当遵守国家基本建设的有关规定；应当与风景名胜区、自然保护区、文化宗教场所、文物保护单位等专业规划相协调。要求：编制旅游发展规划应当对国民经济与社会发展、市场前景、资源条件、环境因素等进行深入调查，取得准确的基础资料，从市场需求出发，注意生态环境和历史文化遗产的保护和延续，采取先进的规划方法与技术手段。规划编制的内容、方法和程序，应当遵守国家关于旅游规划技术标准的要求。48

旅游发展规划编制的原则和要求原则：根据《

旅游发展规划的实施旅游发展规划的实施是指对编制的旅游发展规划文本付诸实施的过程。旅游发展规划审批后，就具有了法律效力，是该区各类部门进行旅游开发建设的法律依据，在旅游发展中得到贯彻实施。政府在旅游发展规划的实施中起执行、监督、调控等主要作用，各级旅游局负责协调有关部门纳入国土规划、土地利用总体规划和城市总体规划等相关规划。49

旅游发展规划的实施旅游发展规划的实施是指对编

旅游发展规划的保障旅游发展规划的顺利实施，需要一定的保障措施，既要有管理、政策层面的措施，更重要的是法律法规层面的措施。规划从编制、审批到实施全过程各环节法律化。制定适当的政策，扶持规划区旅游业发展。资金、土地等旅游投入的保障。加强旅游行业管理。加大旅游宣传的力度。实施人才战略。50

旅游发展规划的保障旅游发展规划的顺利实施，需

第三节旅游功能区规划概念：旅游功能区规划是以区域内核心资源为基础，以旅游业为主导产业，以产业合作与分工为纽带而对空间资源的统一规划和利用的空间管理整体方案，是以实现旅游的功能为目的的区域规划。旅游功能区规划的特点：综合性规划。旅游为主体功能，突破地理界线或者行政区划界限。突出资源内的资源禀赋。政策的导向性和发展的引导性。促进旅游功能和效率的发挥。51

第三节旅游功能区规划概念：旅游功能区规划是以区域内核

三、旅游功能区规划的实施保障旅游政策保障法律法规保障旅游功能区规划实施52

三、旅游功能区规划的实施保障旅游政策保障法律

第四节旅游资源管理制度53近年来我国逐渐开始重视对旅游资源和规划的立法保护，颁布了一系列法律法规，如环保法、文物保护法、风景区条例等，从不同角度和不同层面对旅游资源的开发、利用和保护作出了规定。但是现有旅游规划缺乏约束性，旅游项目审批和开发建设中主观性、随意性较大。《旅游法》用专章来规范旅游规划和促进，从国家法律层面确立了旅游规划的法律地位，对旅游资源的开发、利用和保护具有重大意义。

第四节旅游资源管理制度20近年来我国逐渐开始旅游资源的概念学术界提出了各种不同的表述，其中较为一致的包括：旅游资源要具有实用价值，必须对旅游者有吸引力，能够引起人们的旅游动机；包括已经被开发的现实旅游资源，也包括尚未开发利用的潜在资源；既有物质的、有形的，也包括非物质的、无形的；随着旅游业的发展，旅游资源的范围将会不断扩大。旅游资源的概念旅游资源的开发利用及其存在的问题水体的污染植被的破坏对野生动物的威胁空气与噪声污染违章建筑对文物古迹的破坏旅游资源的开发利用及其存在的问题水体的污染高原精灵——藏羚羊高原精灵——藏羚羊藏羚羊的悲歌藏羚羊的悲歌北宋皇陵被盗北宋皇陵被盗日前，赵本山的刘老根会馆刚刚正式开业，就被文保人士实名举报其破坏文物。有报道称，刘老根会馆所占用的四合院中，有一个为不可移动文物“晋翼会馆”，该会馆被改造成最低消费18万元的私人会所，且怀疑在装修中被改变原貌，屋顶增加罩棚，院内设游泳池等。市文物局已经介入调查。

日前，赵本山的刘老根会馆刚刚正式开业，就被文保人士实名举报其内蒙古开发商破坏地下文物难以制止内蒙古开发商破坏地下文物难以制止错位旅游开发破坏生态云南最后净