世纪代日本的反危机政策和体制改革

20世纪90年代日本的反危机政策和体制改革第二次世界大战后，日本赶超经济时期经历了如下阶段：一、国内经济恢复阶段(1945-1955年)；二、进口替代阶段(1956年一20世纪60年代中期)；三、以重化工业为支柱产业的出口导向第一阶段(60年代中期--70年代中期)；四、以高新技术产业为支柱产业的出口导向第二阶段(70年代中期一80年代中期)。

80年代中期，日本经济实力达到了顶峰，赶超时期基本结束，日本面临着由"赶超型"经济向与欧美国家处于同一水平线的"竞争型"经济转轨的严峻课题。实际上，日本的这一转轨时期是从90年代正式开始的，这是因为80年代末90年代初日本出现了泡沫经济，"泡沫经济"崩溃造成的大萧条使日本的经济转轨更具复杂性和艰巨性。

一、日本20世纪90年代反危机政策和体制改革实施的背景

日本90年代反危机政策和体制改革实施的背景用一句话概括即为80年代末90年代初的泡沫经济，包括其繁荣、崩溃及崩溃后的大萧条。"泡沫经济"出现的根本原因是日本政府金融政策的失败，包括1987年过急的金融缓和政策导致泡沫膨胀，1990年过急的金融紧缩政策又导致泡沫破灭。

赶超时期日本实行的"贸易立国"战略使该国获取了巨额贸易顺差，其直接后果是日元急剧升值。1985年9月8日，5个主要工业国的财政部长和中央银行总裁聚会协商，达成通过出售美元降低美元汇价的"广场协议"。美元同日元的汇价急剧变动，1985年从1美元兑换263日元的高仫，降到突破200日元以下；1986年又降到152日元；1987年更降到121日元。可以说，美元同日元的关系是，美元价格降低一半，日元的价格则提高一倍。日元升值，导致日本产品出口条件恶化，一向以海外市场为"生命线"的日本经济遭受重创，国内出现"日元升值萧条"。为了刺激经济回升，日本政府从1985年开始迅速而不断地实行了放宽的金融政策和积极的财政措施。自此，泡沫经济拉开序幕。泡沫经济可分为三个阶段：形成阶段、膨胀阶段和崩溃阶段。

第一阶段从1985年(《广场协议》达成)到1987年(美国股票市场的"黑色星期一")。1986年，日本政府开始实施以金融政策为主、以财政政策为辅的刺激景气措施，中央银行贴现率从1986年1月起连续降低5次，由5％降低到1987年的2．5％，这是战后最低水平。同时，为了抑制日元升值，美元贬值趋势，日本银行持续买进美元卖出日元，造成货币供应膨胀。1987年，货币供应量增加率达到10％以上，通货膨胀压力进一步增强。1986年9月，政府采取了综合经济对策，1987年5月又根据紧急经济对策，实行萧条对策和扩大内需的政策。在以上条件下，日本国内消费和投资，尤其是住宅投资增长，带动经济于1986年底进入了景气恢复过程。在景气上升时，如果继续采取金融大缓和政策，而且其速度比设备投资引进的资金需求增长速度快，就会出现景气过热状态，其表现为流动资金过多。日本经济于1987年年中急速恢复，带动经济增长的主力从住宅投资的扩大转向设备投资的扩大，出现景气过热迹象。日本政府本应提高利率加以控制，但1987年10月19日星期一，美国股价创下历史最大暴跌纪录。如果日本提高利率，日本金融机构认购美国国债、公司债券和股票的金额必然急剧减少，美国股票危机必将进一步加深。日本大藏大臣宫泽喜一答应了美国的要求，继续缓和金融，历史上利率最低的低息政策在继续实行，以扩大国内需求为目的综合政策也在继续实行，这样，出现流动资金过多现象，而过剩资金被投入涨价预期高的股票和土地，这些虚拟资产价格迅速提高使经济中产?quot;泡沫"。

第二阶段从1988年初(日本面临双重困难)到1989年底(股价创下历史新鬲儿1988年初，日本面临双重困难：一是因"黑色星期一"股价暴跌而遭受巨额的股票估价损失；二是因《广场协议》达成日元升值、美元贬值目标而遭受的巨额外汇损失。二者均形成恶性循环，因为美元贬值带来外汇损失，使人们大量抛售美元，导致美元进一步贬值，同时人们大量抛售美国股票以弥补外汇损失，又导致股价进一步下跌。为防止事态进一步发展，大藏省于1988年1月5日(美元日元互换汇率创下1：121．65新高的第二天)就3月底的结算处理标准确定了灵活运用的方针，使人寿保险公司不必为应付结算而抛售以获取资本收益为目的的股票，实业公司也准许采用选择制，这项缓和措施为以后的泡沫经济膨胀打下基础。对泡沫经济膨胀期起主要推动作用的因素是日本金融自由化导致的两种后果：一是企业资金过剩，二是银行资金过剩。1984年日本采取了一系列金融自由化措施，导致资本市场开放程度加大，企业融资方式由以间接融资方式向直接融资方式过渡，这样，企业除在政府宽松的货币和财政政策作用下获取资金外，还在资本市场筹得大量资金，这些资金一部分被用来设备投资，一部分被用'来偿还银行借款，此外还有剩余，于是过剩资金被用来购买股票和房地产。银行借款被大量偿还，大银行的生存基础发生动摇，致使其融资方向转向房地产。银仃本应该向发展潜力大，对国民经济有贡献的企业融资，只有这样才能促进经济发展，但在这一时期，银行为了维持生存，不审查企业的发展潜力，而是首先审查±地担保能力，只要有土地，就根据土地价格上涨进行预测，建议在土地上建设房产，积极开拓融资。同时，同大企业脱离了关系的银行把融资对象转向中小企业，中小企业获得过剩资金后也投机性地购买房地产和股票。银行的行为对泡沫经济的膨胀，起了不可低估的推动作用。1989年12月29日，东京证券交易所收盘价创下历史最高纪录38915．87日元。日本的股票和土地等虚拟资产价格上升，其速度远远超过实质经济增长率。1985年一1990年，日本国内生产总值名义增长率(以日元计算)每年只有5．7％，而股票(1986--1989年)、住宅用地(1987-1990年)、商业用地(1987-1990年)的价格年均增长率分别高达31．3％、14．4l%和15．6％，这种状态严重影响了实质经济的正常循环。

第三阶段从1990年到1991年。1990年是泡沫经济从景气走向崩溃的转折点，在这一年，日本股票市场两次跌人谷底。第一次谷底是1990年4月2日的28002．叮日元，从1989年的峰值跌落28．05％。第二次谷底是1990年10月1日的20201．86日元，从7月17日的峰值(33172．28日元)跌落39．1％，这次谷底又被称为日本的"黑色星期一"。两次谷底之间，政府为了抑制泡沫膨胀，制定了一系列政策：4月，实施了限制银行对房地产业融资总量的措施，银行必须把对非银行金融公司，包括建筑业在内的房地产融资总额控制在全部融资额的增长速度之下，对房地产交易的资金供应突然减少；从5月开始，日本银行连续5次提高公定利率。金融紧缩政策的实施导致泡沫经济的彻底崩溃，虽然1990年一1991年，日本的工业和商业仍处于扩张状态，但从1992年开始，日本实质经济出现了严重的衰退局面。

经过"日本升值萧条"以后，1986年底到1991年初，日本经历了极度繁荣的泡沫经济，又被称为"平成景气"。这次景气，以国内土地和股票等虚拟资产价格的急速膨胀为基础，刺激了消费、投资的全面扩张，日本国民生产总值在世界国民生产总值中的比重迅速上升，于1990年达到13．7％。但由于虚拟资产的膨胀程度远远大于固定资产的实物资产增长幅度，造成金融资产的过度膨胀而最终导致泡沫经济破灭。而这次空前繁荣的景气的破灭给日本经济造成沉重打击，90年代的日本经济成为发达国家中经济增长最慢者。之所以出现这种局面，是因为泡沫经济的崩溃造成了银行"惜贷"一企业"惜投"一居民"惜购"的连锁关系，使日本经济陷入不断衰退的恶性循环。企业是日本经济的微观载体，恶性循环以企业为核心。"泡沫"崩溃后，企业出现债务过剩、设备投资过剩、雇佣过剩的"三过"现象，其中又以设备投资过剩为核心。(1)"惜贷"和"惜投"之间的恶性循环：泡沫经济崩溃后企业欠银行的大量贷款无法偿还，当时的过度借贷变成现在的过剩债务，不良债权的增加使银行自有资本减少，银行为生存对发放贷款非常谨慎，出?quot;惜贷"现象。银行"惜贷"和股价下跌使企业间接和直接融资大受影响，筹集资金困难使企业不愿进行设备投资，企业出现"惜投"现象。设备投资减少使生产规模缩小，企业利润下降，导致所欠债务更无法偿还，进而导致银行贷款更加谨慎。"惜投"和"惜贷"形成恶性循环。(2)"惜投"和"惜购"之间的恶性循环："惜投"致使设备投资减少，而泡沫经济期间的过度设备投资一旦失去后继资金愈显"过剩"，进而导致雇佣过剩，企业压缩生产规模，解雇工人，失业增加导致居民可支配收入减少，加上经济骤然紧缩使居民对未来收入预期悲观，于是消费下降，出现消费者"惜购"现象。"惜购"使企业利润下降，利润下降使企业更加不愿投资，"惜投"和"惜购"形成恶性循环。实体经济恶性循环的根本因素在于企业无法筹集充足资金进行投资而无法恢复生产，而导致资金筹集困难的原因一是泡沫经济崩溃遗留的大量不良债权使间接融资受阻，二是资本市场不发达使直接融资受阻，而二者都是日本特有的金融体制的产物。金融体制是日本以赶超为目的的"政府主导型"市场经济体制的支柱，它更充分地贯彻着这一市场体制的不完全性：政府主导和缺乏竞争，前者导致大量不良债权无法解决，后者导致资本市场不发达，可见，此次萧条是从货币经济到实体经济的萧条，日本的货币经济已不再适应甚至阻碍实体经济的发展，这说明日本金融体制亟待改革，以之为基础的"赶超型"体制也亟待改革。20世纪80年代中期，是日本体制改革的最佳时机，但日本没有把经济发展重点放在改革上，而是依赖经济泡沫的膨胀，即虚拟资产的脱离实体经济的过度增长来维持经济的虚假繁荣，最终导致大萧条。这次萧条成为"赶超型"经济体制滞后于现实经济发展的最深刻的教训，同时也给经济体制改革造成最严峻的考验。制度变迁必将付出成本，即从长远观点出发的体制改革必将以在一定程度上损失短期利益为代价，战后以来最严重的大萧条使这一代价达到最大，(体制改革不是在经济繁荣时期进行，而是在经济萧条时期进行，必将使已衰退的经济雪上加霜)于是如何处理体制改革和景气衰退的关系成为衡量各届日本内阁政绩的经济标准。

二、20世纪90年代日本反危机政策

(一)1992年一1996年的反危机政策

由于"世纪末大萧条"的影响，20世纪90年代后，日本经济进入战后最长的"调整过程"，这一过程1993年结束，日本经济于1994年回升。1992年一1994午，日本经历了连续三年的"零增长"后(日本经济GNP的实际增长率，1992年度为0．4％，1993年度为0．2％，1994年度为0．4％)，1995年、1996年出现良性循环的迹象，1996年经济增长率达到3．6％。经济明显回升，是日本政府实施放松"的财政和货币政策的结果。

1991年7月1日，日本银行把公定贴现率由6％下调至5．5％，这一转变成为货币政策由紧到松的转折点。之后，公定贴现率又下降至5％、4．5％和3．25％，1993年又重回到泡沫经济时期的2．5％。同年9月，公定贴现章降到75％。同时，短期利息率从1991年下半年开始也不断下降。但这一阶段的宽松货币政策收效甚微，日本金融机构的贷款量继续下降，货币供应量增长在1992年度创造了-0．2％的历史最低记录。1993年，日本GDP增长为0．2％，达到谷底。1993年第四年度，由于公共投资和住宅建筑的增长，经济开始复苏，但从1995年第二季度开始，由于受日元升值影响，复苏过程中止，于是日本政府采取了更大力度的宽松货币政策，1995年4月，公定贴现率由1．75％降到1％，同年9月又进一步降到0．5％，贷币供应增长率从1994年下半年的2％上升到]995年的3．5％。在实施宽松货币政策的同时，政府也实施了宽松的财政政策，包括减税和扩大公共开支。1994--1996年，个人所得税减免达16．5万亿日元，同期特别减免税也达9．5万亿日元。从1995年度起，还开始实行每年3．5万亿日元的制度减免。除减税措施外，从1992年开始，日本政府动用了大约60万亿日元来增加开支，公共事业预算费1992年度比上年增长34．1％，1993年更比上年增长52．8％。1995年为刺激经济复苏，更是推出一项总额为14．2万亿日元的一揽子经济刺激措施。

在"双松"政策推动下，1996年，日本经济增长率回升到1．4％，1996年达到3．6％，然而，这一阶段的景气好转是以财政状况急剧恶化为代价的。由于税收的减少和财政支出的增加，日本财政从原来的盈余变成赤字，1996年底，国债余额达到241万亿日元，财政赤字达到国内生产总值的5．4％，居西方主要发达国家第二位。1996年度，日本公债依存度为28％(美7．7％、英16．5％、德12．8％、法18．2％)，公债付息费率为15．6％(美14．7％、英7．6％、德12．3％、法15．0％)，政府长期债务余额对CDP之比为64．4％(美60．3％、英45．4％、德21．6％、法22．5％)，政府长期债务余额对国税收入之比为5．9倍(美5．0倍、英1．9倍、德2．0倍、法1．1倍)，日本成为发达国家中政府债务最沉重、财政危机最严重的国家。②

(二)桥本内阁的反危机政策(1997年一1998年7月)

桥本内阁的经济政策可概括为"改革优先型"，分为三个阶段：1997年初到同年10月为紧缩财政政策，1997年10月到1998年3月为保守财政政策，1998年3月到1998年7月为宽松财政政策。这三个阶段反映了桥本内阁的经济政策从以财政改革为主，到财政改革与刺激景气并行，再到以刺激景气为主的过渡和转变。(因为桥本内阁时期一直维持0．5％的低利率政策，故只介绍财政政策。)

1．紧缩财政政策阶段

为彻底解决经济衰退，1997年初，桥本龙太郎首相提出六大改革措施，包括行政改革、财政结构改革、金融体系改革、经济结构改革、社会保障改革和教育改革等。其中改革的重中之重，是到2003年将财政赤字占国内生产总值的比重从5．4％下降到3％。为此，日本政府采取紧缩财政政策：为维持政府财政平衡。

从1997，年4月1日起，把消费税从3％提高到5％，停止一些所得税的优惠、减免，增加医疗费，减少公共支出。紧缩财政政策产生了巨大的负面影响，增税导致公众减少了达9万亿日元的购买力，消费下降，国内需求紧缩，如果计算公共投资的"乘数效应"，总共减少了20万亿日元的需求，1997年第二季度出现了石油危机以来最大的负增长，高达11．2％。更严重的是，紧缩经济政策对景气复苏产生了无法挽回长期影响，1996年刚刚出现上升迹象的景气复苏又停滞不前，而这种停滞在1997年7月开始的东南亚金融危机的打击下进一步恶化，以后几年日本经济复苏的速度更加缓慢。

步恶化，以后几年日本经济复苏的速度更加缓慢。

2。保守财政政策阶段

东南亚金融危机使日本经济复苏受到沉重打击，为克服这次危机的负面影响，缓和紧缩财政政策造成经济滑坡的严重后果，日本政府连续推行了四次经济振兴方案。

1997年10月21日，第一套方案通过。方案采取多管齐下的方针，从四个方面着手：

①解除管制。重点有三个，包括设定国际和本地长途电话费的上限，简化无线通讯设备的审核过程以及简化农地改变为住宅的申请手续。②盘活不动产市场。具体措施为废除或冻结土地增值税，重新检查土地交易税，推动不动产贷款证券化等。③辅助中小型企业，包括给它们提供特殊融资，延长官方贷款的偿还期限。④税制改革。包括降低公司税、给中小型企业提供特别租税减免，废除证券交易税，考虑把福利、教育与住宅支出列为税收的抵扣项目等。

第一套振兴经济方案收效甚微，受东南亚金融危机的影响，10月份，日本企业破产数创11年来的新高。这套方案标志日本政府已开始注意到经济停滞的事实，并开始考虑以减税来刺激需求，但并未触及实质问题，因为日本公司所得税达50％，极大抑制了投资和消费需求，市场当时最需要的是大幅度降低各种所得税来刺激需求，而这套方案未提及，所以经济难以出现较大起色。

(2)1997年11月14日，第二套方案通过。该方案共有120项措施，其中包括60条放宽监管的措施，31条盘活房地产和土地流通的措施，23条促进私人机构投资公共工程的措施。由"放宽对经济活动的限制"、"促进土地有效利用"、"支援中小型企业对策"、"改革税制"、"充分利用民间资本扩大内需"等方面组成。其中"放宽对经济活动的限制"是振兴方案的主要支柱，包括政府放宽对服务行业价格的控制，取消航空公司票价的最低限制，降低移动电话费用，将企业Ⅵ个人对广播电视等媒体的出资比例最高限额从现行的10％提高到1／3，在1998年财政年度内解除往证券综合账户内汇人工资和退休金的禁令。"促进土地有效利用''措施包括放宽城市市中心商业用建筑物的容积率限制，将最大容积率从1000％扩大到1300％，扩大土地的有效利用率，激发投资者对房地产的购买欲，扩充住宅金融金库融资制度，放宽对购买住宅的贷款额度。"支援中小型企、出对策''主要是在政府系统的金融机构设立向中小型企业贷款的特别融资制度，向资金周转困难的中小型企业提供融资优惠。

第二套方案可以说是第一套方案的延续和扩展，其措施不仅包括以低息贷款协助中小型企业，还包括兴建住宅等，鼓励民间投资公共建设等，这套方案起了一定作用，当天日本股市上涨443．25点，即上涨2．25％。但方案仍没有提及降低所得税，加上公共开支增加额不大，所以仍未对经济复苏起决定性推动作用，1997-1998财政年度上半年的国内生产总值比1996-1997年度下降1．4％。

(3)1997年12月，第三套振兴经济方案出台。这套方案的出台是以日本金融体系的严重危机(出口以货币经济)为背景的。泡沫经济崩溃造成的巨额金融机构不良债权，成为日本金融体系正常运转的最大障碍，其中问题最大的是住宅金融专门银行(简称"住专")，泡沫经济崩溃，专做房地产生意的"住专"损失达22万亿日元。日本政府对不良债权问题的处理是不当的。既包括处理时机不当，也包括处理方法不当，1992年时，不良资产总额大致为20万亿日元，到1993年，银行有能力处理全部不良资产。银行持有大量低价买进的股票，当时股价虽有所下跌，但如果把股票卖掉，所获差额完全可以冲销不良资产，但银行担心公开不良资产问题降低信用，一直拖延处理，以致错过处理时机。当金融机构手中的股票贬值，坏账增加，其亏损大于股东资本金，实际上已经破产时，政府并没有让其破产而一再采取姑息态度，妄图坚持到经济实现良性循环后，不良债权被自行冲抵，但经济长期低迷打破了这一幻想。从1994年起，金融机构大量提取利润冲抵坏账，导致结算呈亏损状态，这种状态加重了银行"惜贷"一企业"惜投"一消费者"惜购"现象，严重阻碍了经济回升。而且，政府对金融机构隐瞒不良债权的现象一味纵容，据香港《信报》数据，到1997年9月，日本上市金融机构共有20．5万亿日元的坏账，而据日本传媒报道，一年前仅日本前20家大银行的不良资产就高达23．6548万亿日元，据估计实际的坏账可能更多。对坏账的隐瞒不利政府掌握准确信息，及时采取有效措施，而且一旦这种行为被公众发现，会造成金融机构的信誉危机，对陷入困境的金融体系又是沉重打击，1995年日本大和银行因纽约分行的此类丑行败露而导致大和银行在美国的二十多家分行全被禁止营业就是例证。随着金融危机的深化，日本长期实行的"护送舰队"式金融管理体制走向崩溃。1994年，政府决定关闭住宅专门银行。同年，大藏省作出了让日本金融机构大范围倒闭的决定，以下是90年代倒闭的日本金融公司。

这些倒闭的金融机构中，影响最大的是十大银行之一的拓殖银行的倒闭和四大证券公司之一的山一证券关门，前者标志"护航舰队"式体制的终结，后者是战后日本最大的企业倒闭事件。政府为稳定金融体系，减少倒闭案件对经济的振荡，承担了巨额居民存款，并向倒闭银行注入大量贷款，这一系列行为不仅加重了政府财政的负担，而且影响了经济的景气回升

表120世纪90年代倒闭的日本金融公司时间公司1994年12月12日TOKYOKYOWADREDITUNIONANZENCREDITUNION1995年7月兵库银行1996年3月太平洋银行1996年11月阪和银行1997年4月日产互惠人寿保险公司1997年11月3日三洋证券公司1997年11月17日北海道拓殖银行1997年11月22日山一证券资料来源；[香港]《明报》1997年11月25日。

面对日益恶化的金融形势，12月17日晚，桥本首相发表讲话，放弃了原来紧缩财政计划，宣布在本年度的财政预算中将一次性减免个人所得税2万亿日元，还会较大幅度减免公司所得税。政府的第三套经济方案经过反复修改后出台，据说这套方案涉及到不动产及信息网络建设等多方面，其中的重点是建议政府削减公司所得税，以及建议政府用于增加存款保险公司资本的公共债务。根据建议，中央政府向大企业征收的所得税将从37．5％降低三个百分点，地方政府向企业征的税将从6％一12％降低1％；小型公司的所得税从27％--28％降低到25％的水平。总体上，中央和地方两级政府向企业征的所得税将从原来的0．21％降低到0.1％，并在2000年3月彻底免去这项税赋。此外，还暂停征收0．15％的土地持有税，减收土地交易税，扩大置业人士的免税额。在金融方面，建议政府出售价值10万亿日元的债券，以便提高日本中央银行和其他大银行共同成立的存款保险公司的资本，确保整个金融体系继续整顿时，客户的存款有足够的担保。但令人失望的是，1998年4月公布的财政预算案中并没有增加开支幅度，其政策方向仍以紧缩为主。在这一方案中，政府总开支出现11年来的首次F降，导致经济不但没有回升，相反股票和汇率都大幅度下降。

(4)严重的金融危机和疲软的刺激经济景气政策使经济进一步恶化，国内财政改革和金融改革均受到重挫，同时，在国际上承受着美国要求其开放市场和实施永久性减税的沉重压力，桥本内阁不得不考虑新的对策，透露在遵循财政结构改革路线的同时，采取进一步的减税措施，并关键性地提出有可能将1997年决；山暂时减税两万亿日元变成永久性的政策。当市场刚对实体经济有所期望盂，货币经济又出现重大变化，大藏相三琢博因该省官员涉嫌收取银行利益一事咎辞职。三琢博的辞职表明桥本内阁的金融改革全面受挫。1月30日，桥本在松永光为大藏相。着手实施新的经济刺激方案。2月16日，日本国会终于通；法案，注入30万亿日元公共资金稳定金融体系，其中17万亿日元注入半国营，的存款保险公司，以便在银行破产时保护储户利益，购买破产银行的不良资产；五喜、13万亿日元可被政府用于购买金融机构的优先股和债券，协助它们加强自己的资本金。这一法案并未给货币经济带来回升，股价和汇价仍有所下降。在实体经济方面，2月20日，自民党发表了第四个经济振兴方案，方案在扶植企业方面提出放宽企业回购股票的限制，借此刺激股市；修订公司上市条例，借此加认股市复苏步伐等；在土地方面提出允许企业对所拥有的土地价值进行重估，借此提高它们的资本账面值，提高银行的放款能力等；在社会保障上，提出就引入美国式退休基金制度进行可行性研究，在退休金管理上，给予企业更大的自主权；在援助亚洲其它国家方面，提出透过进出口银行向亚洲国家和地区拨出3000亿日元贷款，作为改善亚洲地区贸易之用，就亚洲区内成立共同货币基金的可行性或者提高日元使用率进行研究等，但这一方案并未提及增加政府开支和减税，所以也未获市场认同，到25日，东京股市再次跌破16000点的心理关口。

3．宽松财政政策阶段

这一阶段日本经济政策发生方向性转变。1998年3月20日，国会通过77．67万亿日元的财政预算案，这是日本自1996年底决定要实行紧缩财政以来的第一个预算案，希望在2004年3月之前，将政府的负债占国内生产总值的比重降低到3％的水平。但3月24日，日本公布了一系列经济数据，说明消费和投资的萎缩已经使日本经济形势极为严峻，在这种情况下，自民党推迟了有关财政体制改革的目标而采取大规模刺激经济的政策。

3月26日，政府推出金额高达16万亿日元(相当于1240亿美元)的有史以来最大的经济刺激方案，其金额比市场预期的还要高1／3，相当于新财政预算的20％以上，主要用于增加公共工程开支，这标志政府政策从紧缩型向宽松型的转变。30日，《日本经济新闻》报道，政府决定将原来2万亿日元的特别所得税减免计划延长到1999年，而且可能会扩大1998-1999年的减税规模，由2万亿日元增加到3万亿4万亿日元，这项措施将是桥本5月15日在西方七国首脑会议发表的刺激经济方案的一个重要部分。报道还指出，桥本准备修改法律，使政府的减税和增加支出有法律依据。4月8日，日本参议院以大比数通过1998-1999年财政预算。4月9日，桥本宣布削减4万亿日元的所得税。桥本还表示，新的刺激经济方案的实质开支额为10万亿日元(包括4万亿日元减税在内)，4月24日，日本政府推出了新刺激方案，动用16．7万亿日元进行一揽子计划，央行也表示维持0．5％的再贴现率不变，支持这次方案。(见表2)

表2日本新的刺激方案一、减税措施

·两年内削减总值4万亿日元的个人所得税和住房税

·在其他方面削减6000万日元税款

·未来三年将公司所得税减到国际水平

·采取临时减税政策后，改善所得税制度，提高透明度和公平性

·全面改革税制，刺激投资和推动国民积极性

二、经济和财政改革

·动用财政资金购买作为坏账抵押的闲置土地

·减少受到坏账压力的银行的税务负担

·动用500亿日元改善就业

·动用2万亿日元帮助中小型企业

三、增加公共开支

·一般项目增加1.6万亿日元

·电信和信息网络增加1万亿日元

·福利、医疗和教育增加1万亿日元

·运输增加8000亿日元

·预防天灾增加8000亿日元

·都市改革增加8000亿日元

·天灾后重建增加2000亿日元

·地方政府和其他开支增加1．5万亿日元

四、协助亚洲邻国的措施

·三年内向亚洲邻国增加5000亿日元援助

·通过日本进出口银行向邻国发放贷款

·通过日本进出口银行协助在邻国经营的日本公司

·委派专家，向邻国提供技术支援

·向印尼提供10万吨大米，另外借出50万吨大米资料来源：《香港商报》1998年4月25日。

但新的经济刺激方案并未见效，日元汇率狂跌不止。6月15日，终于跌破146：1，全日最低位达到146。55：1，成为1990年9月以来的最低点。经济的不景气最终导致桥本的下台，7月13日，桥本宣布辞去首相一职。

纵观桥本内阁的经济政策，应该说"过大于功"。"功"在桥本提出的六大改革的原则和内容为以后的经济体制改革提供了一个完整的框架，为日本经济转轨奠定了基础。"过"在于对制度变迁所需付出的成本估计不足，没有处理好体制改革和刺激景气之间的关系，或者说没有处理好解决日本经济衰退的长期措施和短期措施的关系。"赶超型"体制的滞后性导致改革势在必行，改革目标是消除现有市场经济体制的"不完全性"，变"政府主导"为真正的"市场主导"，但战后日本经济一直是在以国家干预经济为宗旨的凯恩斯主义宏观财政、金融政策下扶植成长的，一旦失去了这两支"拐棍"的扶植，当前经济在短期内一定会受到影响，即改革必将以损失一定的短期利益为代价。只有当前经济处于良好循环状态，才能消化改革带来的负面作用，否则既损失了短期利益，改革也无法进行。桥本大力推行改革之时，经济刚刚在"双宽"政策的支持下有所好转，并未实现自律性良性循环，这时推行"改革优先型"宏观经济政策，完全把经济推向市场是不恰当的，总方针的失误导致桥本内阁各阶段的宏观政策均发生失误：

(1)紧缩财政政策阶段。这一阶段政策属方向性失误，即本应继续推行宽松财政政策却采取了相反的紧缩财政政策，造成这一失误的是对当时经济形势的错误判断。1996年，虽然景气有所上升，但经济并未完全走出衰退的谷底，3.6％的经济增长是在"双松"政策扶持下实现的，而且增长中很大部分是提高税率前的"提前消费''造成的。"提前消费"使1996年度消费增加，却使1997年度消费减少。同时，对公共投资依赖性很大的建筑业占GDP比重达15％，公共投资的增减通过"乘数效应"会对内需和国民收入产生巨大影响。此类的消费和投资增长是暂时性的，以巨额财政赤字为代价的"双松"政策一旦中止，增长即会消失，这与自律性臣性循环下实现的增长有着本质的区别。因为后一种情况下财政应收支平衡或把财政赤字控制在稳定水平。可见1996年的回升不是经济良性循环的结果，只能说是良性循环的开始，在这种状态下以重建财政为目标推行紧缩财政政策是不合时宜的，只能把刚刚起步的景气回升扼杀在"襁褓"中，而事实也证明了这一点。

(2)保守财政政策阶段。这一阶段政策属力度性失误，即本应加大经济政策力度。以刺激景气好转，却采取一些象征性措施致使经济回升乏力。从1997年4月开始实施的紧缩财政政策使日本经济增长陷于停滞，根据经济企画厅公布的数字，1997年度GDP增长率为-0．7％，是23年来首次负增长。各项经济指标极度恶化，如1997年上半年日本家庭实际消费开支比上年同期下降0．2％，比上年同月下降3．9％。1997年消费晶物价指数平均为1．7％，1998年3月为2．2％，4月为0：4％，5月为0．5％，6月为0.1％。1997年日本倒闭企业负债额创战后最高纪录，达14~0209万亿日元，比上年增长75。4％。而且，股市、汇市也一路下滑。在这种严重衰退情况下，政府本应立即改变政策取向，实施宽松经挤政策，以刺激消费和投资，提高国内需求。但政府推出的一系列振兴经济方案均力度不够，故效果不佳。当时日本公司所得税达50％，极大限制了投资和消费，刺激需求最有效的方式就是大幅度永久性降低各种所得税和大幅度增加公共开支。但政府除在第三套方案中提及较大幅度的减税外，在这两方面一直未有重大举措。这也表明自民党还是盲目追求财政平衡目标，导致景气回升乏力，进而使各项改革搁浅。

(3)宽松财政政策阶段。这一阶段政策属滞后性失误。自民党终于改变了政策取向，但为时已晚。同时，减税措施仍缺乏力度，一是减税额度较小，二是不是永久性减税，表明政府仍未下定决心，加之政策取向的大转弯给国民造成无所适从的感觉，桥本内阁的威信日益下降，在经济政策上的失误最终导致桥本的下台。

(三)小渊内阁的反危机政策"908年8月--2000年5月)

小渊惠三继桥本龙太郎之后成为日本首相，小渊吸取了前任改革力度过大而丢了江山的教训，采取"景气优先型"经济政策，自称"经济再生内阁"，组阁后首先把"财政改革法"无限期冻结，之后大力推行扩张型财政政策。

1．实体经济方面

财政政策方面，1998年度日本政府的预算为88万亿日元，此外，政府又通过了三次预算修正案，其中两次共作出了约20万亿日元的追加预算。1998年推出的财政投融资综合计划一次是16万亿日元，另一次是11月推出的规模空前的23．9万亿日元的紧急经济对策(约相当于GDP的4％)，而后一次紧急经济对策包括6万亿日元以上减税和17万亿日元以上公共支出项目(具体项目包括21世纪先导科技计划、生活空间水平提高计划、产业再生及就业对策、完善社会公共基础设施计划和永久性减税)。这两次使用的财政预算达40万亿日元之多。1999年11月又一次推出规模达18万亿日元的经济新生对策。此外，为加大公共投资规模，并保证其连续性，决定编制1999年"月至2000年3月的15个月预算。为此，编制了规模10万亿日元的1998年度第二次补充预算，其中的公共事业费大部分在1999年度实施。1999年度财政预算甲，一般会计总额达81万亿日元，较1998年度"初预算"增长5.3％，这是时隔20年的最高水平。

1999年度当初预算安排比1998年度多7％以上，加上1998年度第二次补充预算中大部分公共事业费，t999年度公共事业费多于1998年度12。5万亿日元。此外实行永久性减税7万亿日元，其中个人所得税减4万亿日元，法人税减3万亿日元，小渊的减税计划还包括将法入税由现行的46。36％减至40％，最高所得税由65％减至50％，公共投资和减税均来源于发行公债。1998年度，小渊政府计划发行国债34万亿日元，使财政预算中债券融资的比例占到38。6％，达到创历史记录的水平。1999年度发行国债71万亿日元，就年度初而言，连续8年刷新上午度水平。

(2)在金融政策方面，始于1995年的0．5％的官方利率水平一直维持至1998年。9月上旬，日本货币当局又进一步松动银根，将短期金融市场的无担保隔夜拆息率年利率水平由略低于0。5％下调至0．25％，这一诱导目标的下调促使整个利率水平下降；1999年2月日本银行开始实施零利率政策。在日本银行的政策利率方面有两种利率：一是向金融机构贷出资金时的利率，即政府贴现率；二是在短期金融市场上作为诱导目标实行的非抵押隔日拆借利率，从1999年2月起，一直极力向0％的方向诱导。这就是零利率政策。

2、货币经济方面

(1)以稳定金融形势为目的，改变桥本政府对金融机构进行市场选择策略，对金融机构重新采取保护、监管态度，采取了涉及不良债权处理、存款保障、金融重建等一系列相应措施。

在处理不良债权方面，推行"金融再生综合计划"，这一计划在桥本政府时期就已正式通过，该计划是借鉴美国"过渡银行"的经验制定的。"过渡银行"是由存款保险公司出资，由官方管理的临时性银行，其作用是在倒闭的金融机构不被其他民间金融机构接纳时接管其贷款业务，其设置期限一般为三年，最长不超过五年，目的是彻底解决困扰日本金融界多年的银行坏账问题。其基本架构如下：

金融监督厅判断某银行破产，就选振金融管理人，把某银行置于政府管理之下。

金融管理人把债权分为正常债权和不良债权，把后者移交给"整理回收银行"(专门回收不良债权的国营金融机构)，未能回收部分用公共资金(Bp国民税金)冲销；正常债权让渡给民间金融机构。如果没有民间金融机构接受某银行正常债权，则其经营者全部退下来，成立由新经营者组成的国营"过渡银行"，并成为特殊法人"存款保险机构"出资成立的"乎成金融再生机构"的子公司?quot;过渡银行"只经营一段时间为2年为限)，并在这当中寻找接受其营业权的民间金融机构。

除此之外，政府还提出强化债权回收、完善不良债权流通市场、积极制定必要法律使不良债权证券化等办法消化不良债权。

1998年10月，稳定金融形势一揽子法案通过，其核jb是《金融机能早期健全化措施法》和《金融机能再生紧急措施法》。根据这些法案，对有可能破产的金融机构，注人公共资金促其恢复经营9鼬；对已破产者，政府则动用公共资金保护存款人利益，同时采取特别公共管理或过渡银行的办法，使破产银行金融业务不发生中断，避免打击实体经济。为保证这一揽子法案的实施，日本政府动用60万亿日元公共资金加以支持。

由于担心金融改革过程中金融机构不断破产，单靠"存款保险机构"的资金难以偿付破产机构吸收的存款，也为了给存款人吃定心丸，日本政府决定向"存款保险机构"注入公共资金，以利其正常运作。1998年10月，提供60万亿日元保证金，将公共信用保证扩大到20万亿日元，1999年3月，对主要银行注入7．5万亿日元的公共资金。为解决惜贷问题，日本采取了使用公共资金收购金融机构持有的部分债券、股票，政府所属金融机构积极回应中小企业需求即所谓"惜贷对策"。但至今为止，效果并不明显。

(2)以缓解金融危机为目的，采取一系列措施推行日元国际化。1998年日元大幅度嶂怠?999年1月欧元启动，世界形成美元、欧元两个基轴货币格局，日元可能降为地区货币。而亚洲货币危机使东南亚国家不断要求日本发挥指导作用，形成亚洲货币圈。为此，日本积极采取日元国际化措施。第一步，日本政府准备把30万亿日元的政府短期证券(四)向市场开放，并废除18％的利息所得税。目前，日元的流动性受到很大限制，使亚洲各国(地区)货币当局主要购人美国政府短期证券作为储备货币。如果把30万亿日元的四拿到市场公开招标，那么已经公开招标的短期国债可达43万亿日元。

小渊内阁政策取向是"景气优先型"，其理论根源即所谓的"兔论"，即财政改革和景气对策不可兼得，又要改革财政又要刺激景气无异于"同时追两只兔子，结果是一只也追不上"。在这种理论指导下，小渊暂缓了市场导向的各项改革，重又运用国家干预的宏观政策促使经济复苏，1999年，经济终于出现"依赖财政型"恢复，日本克服了战后以来最严重的经济危机，渡过了"最黑暗时期"。但为此，也付出了沉重的代价。

首先，财政危机日益逼近。为了稳定经济，小渊内阁成了"世界第一借款大王"，将100万亿日元的巨额贷款留给了后世。1998年度中央政府的预算赤字相当于当年GDP的6．6％，高于1997年度4．2％的比例。而加上由国家承担的前日本国铁债务，中央政府的预算赤字将占当年CDP的11。8％。地方政府的财政状况也进一步恶化，据统计，1998年度地方的财政预算赤字将占当年CDP的3．2％，而上个年度为2．1％；1998年中央和地方总的财政预算赤字占CDP的9．8％，如果再加上国铁债务，这个比例将上升为15．1％，是经合组织国家中最高的。1998年中央和地方政府的总债务为560万亿日元，经济企画厅曾预测1998年度GDP为495．4万亿日元，总债务与GDP之比为113％。在1999年81，86万亿日元的财政预算案中，政府将发行创记录的71．13万亿日元的债券以筹集预算资金。可见2000年度的财政将进飞步恶化。据预测，下个10年中，日本国债增长速度将超过经济增长速度，今后预算赤字将逐年增多，而税收将越来越无法偿还国债，很可能爆发财政危机。

其次，长期实行超低利率使日本濒临凯恩斯流动陷阱。超低利率政策对经济增长起了刺激作用，但长期推行则其刺激作用会消失，即凯恩斯流动陷阱。而此外，还会出现一些负面影响：(1)抑制个人消费，低利率减少了储蓄者的可支配收入，抑制了个人消费，个人消费在日本CDP中约占60％，所以个人消费低迷极大阻碍了景气回升。(2)导致资金大量外流。日本有1200万亿日元的个人金融资产，而美国的利息是日本的10倍，日本资金大量流往美国。1998的上半年，外流资金达到11．84万亿日元，致使日本经济因缺乏资金而回升无力。

2000年5月，小渊惠三病逝，他以生命为代价，总算抓住了景气上升的契机，日本经济在"双拐"支持下开始恢复。但有专家认为，rr革命时代是可以"两兔兼得"的时代，所以小渊对各项改革的长期搁置未免有些令人遗憾。

(四)森内阁的反危机政策(2000年5月一2001年4月)

森喜朗内阁的政策取向是"改革和景气兼顾"，为此，新内阁采取一系列措施：

实行积极的财政政策，制定"日本新生特别计划"，把重点放在培养信息技术人才和护理、福利领域。"计划"归纳起来由五大支柱组成：一、恢复经济与结构改革"两轮并行"；二、高龄福利社会政策的改革使人民能够安心生活；三、教育改革；四、以精简机构为主轴的政府的新生；五、赢得国际信赖。森首相在记者招待会上讲话指出，政府力求胆大心细地实现日本新生计划。在经济走上自律恢复轨道前，经济和财政运营要继续把重点放在经济恢复上。此外，要逐步改组高度信息通信社会本部，使其成为信息技术战略本部，并在它的下面设立信息技术战略会议。经济战略会议和产业竞争力会议也要进行改组，并创设产业新生会议。

他表示政府将编制2001年度的预算，作为其中的一部分，政府将制定"日本新生特别计划"，除信息化、老龄化和环境这三个4年计划项目外，还应包括信息技术人才的培养和福利、护理的内容。

2000年10月19日，政府决定了事业规模为11万亿日元左右的经济对策--"日本新生的新发展政策"。主要内容是具体落实森喜朗首相所提出的"日本新生计划"，包括推进信息技术革命、环境问题、高龄化和完善城市基础设施等内容。目标是在奠定经济发展基础的同时，确立经济自力恢复的轨道。国家的财政支出为3．9万亿日元左右。政府将在11月10日前后向国会提出把经济对策付诸实施的补充预算案。经济企画厅估计，充实社会资本等措施在今后一年中将产生促使实际国内生产总值(CDP)增加1．2％左右的效果。关于事业规模，将大大低于1998年实施的24万亿日元的紧急经济对策和1999年实施的18万亿日元的经济新生对策的标准。其中，日本新生计划中的4个领域，信息技术包括基础讲座费等费用在内为1万亿日元，环境问题为6000亿日元，高龄化为5000亿日元，完善城市基础设施为9000亿日元。此外，充实生活基础为6000亿日元，中小企业对策为4．5万亿日元，住宅金融和就业为1．1万亿日元。作为具体措施来说，"日本新生的新发展政策"明确提出，信息技术的飞速发展是日本新生的最重要支柱。并提出了在年内拟定"信息技术国家战略"(E一日本设想)的方针。另外，在奠定通过超高速信息网连接学校和行政机关的地区内部网的基础的同时，实施"信息技术国民普及运动"。另外，拟定与电子商务相应的新规则，并进一步降低学校利用因特网的费用。

此外，在金融政策的运用上，2000年8月，日本银行决定把短期利率由近乎于零提高到0．25％，日本维持一年半的零利率政策宣告结束。这也是日本央行10年来第一次提高利率。去年2月，由于日本相继有多家银行倒闭，面临通货紧缩的危险，日本银行开始实施零利率(0．02％)政策，以刺激经济复苏。今年以来，日本银行多次表示将解除零利率。日本银行总裁强调，零利率政策将助长部分企业对低利率贷款的依赖性，从而削弱它们对内部进行的改革。如果国际经济形势恶化，日本银行与企业将会因为缺乏风险意识而丧失竞争力。另外，零利率也损害了众多靠养老金为生的老年人的利益。今年7月日本银行原准备解除零利率，考虑到大型百货店崇光集团破产可能对日本经济的负面影响，日本银行还是协定维持零利率政策。经过一番争论后，2000年8月17日，日本银行决定放弃解除零利率立场。日本央行迟迟未能解除零利率政策的原因主要是受国内外"解除利率政策尚早论"的影响。这一时期，日本经济在许多领域都出现了复苏势头，为了防止通货膨胀，日央行在4月提出应解除不符合市场规律的零利率政策，但由于个人消费依然低迷，因此许多专家认为解除零利率为时尚早。同时，日央行也担心现在解除零利率政策，会引起股市波动，市场发生混乱。因此日央行决定暂时继续零利率政策。

森内阁政策成功之处在于采取了"改革与景气"兼顾的政策取向，而且把产业结构升级列到重要地位，解决日本经济长期低迷的短期途径在于消除泡沫经济"后遗症"；中期途径在于构建新的支柱产业，以带动国民经济发展；长期途径在于彻底改革"政府主导型"市场经济体制，森喜朗政府从某种程度上可以说是采取了兼顾短期目标和长期目标，重点发展中期目标的战略。据笔者认为，日本经济在20世纪90年代再次输给美国，关键因素在于在rr产业方面的落后。赶超经济时期结束后，日本后发展优势消失，各阶段的主导产业过去是世界上的先进产业，而现在失去竞争优势，以其为"龙头"带动国民经济起飞的"非均衡"发展战略失去微观载体而无法继续发挥作用。森喜朗政府以rr产业为新的支柱产业，加大发展力度，一方面为近期经济走出低谷提供"引擎"，另一方面为以后的经济体制改革奠定基础。因此，森政府的政策取向应该说比较准确，但不足的是，森政府在提供了较完整的发展纲略后，具体措施的制定和实施略显不足，但其"兼顾"政策正在促进日本经济加速回升确是事实。

三、20世纪90年代日本体制改革

肋年代日本赶超欧美时期结束后，"政府主导型"经济体制越来越不适应当前日本经济的发展，进而阻碍了经济的发展，所以体制改革被列上日程。直至1997年，桥本龙太郎提出六大改革措施，日本已进行的各项体制改革都是渐进式的，而桥本内阁时期的改革却是"爆炸式"的。

桥本提出的六大改革，包括行政改革、财政结构改革、金融体系改革、经济结构改革、社会保障改革和教育改革等。桥本强调：第一，将六项改革纳入正轨；第二，把今后三年作为集中改革时期，把摆脱财政危机放在首位，建立精干、高效、高透明度的行政体制；第三，建立新型的社会保障体制，包括财政赤字的国民负担比率不超过50％；第四，将实施经济结构改革和金融体制改革的日程提到前面来；第五，教育改革要注重从幼儿时期开始的心灵教育。所有改革将沿着自曲、公正、全部(Free、Fair、Global)三大原则进行。

(一)行政改革

在桥本六大改革中，行政改革是中心。

战后，日本制定和颁布了新宪法--《日本国宪法》，规定了和平发展和民主政治的制度框架，而且直到今天都是一个非常稳定的宪法结构，在这一宪法结构基础上形成了现代行政体系。日本现代行政体系以集权为主要特征，在高速增长时期，充分发挥了政治为经济服务的作用。但是，随着日本经济的发展，国家通过行政体系对经济进行干预的"政府主导型"经济体制越来越不适应现代经济的需要而成为经济进一步发展的阻碍，行政改革迫在眉睫。

根据日本行政学家武藤博己的划分，战后日本行政改革分为四个阶段：一、从战败到50年代是在战后恢复期中进行的行政改革；二、60年代的行政改革是在日本经济高速增长时期，以第一次临时行政调查会为中心的改革；三、肋年代的行政改革是以摸索解决财政赤字对策为中心，在第二次临时行政调查会主导下进行的改革；四、90年代的行政改革即桥本内阁进行的"爆炸式"改革。

1．渐进式改革

80年代日本进行的行政改革，目的是完善现行行政体系，以适应赶超时期基本结束的新环境，方式以改变政府职能为主，而并未涉及到结构等本质问题，因此可称作渐进式改革。80年代的行政改革是在第二次临时行政调查会(简称第二临调)的主导下进行的，第-I临调的最大特征在于调查和审议改革事项的范围不局限于行政管理方面，还拓展到具体政策领域和范畴。在当时日本财政危机的背景下，第二临调确定?quot;不增税重建财政"的方针，坚持"小政府"的改革目标，提出了国铁等民营化的改革建议，这次改革被评价为"最大规模地展开了涉及各项领域的改革时期"，并带有浓厚的政治改革色彩。1982年11月中曾根内阁开始执政，其推进行政改革和重建财政的决心更为坚决，强调要最大限度地尊重第二临调的改革建议。1983年5月，"新行政改革大纲"通过，主要内容有：(1)对亏损严重、效率低下的国营企业进行民营化改革；(2)削减公共建设和社会福利方面的支出；(3)调整和精简行政机构和人员，加强行政管理；(4)放松政府限制，推进行政公开化；(5)改善中央地方关系，扩大地方行政管理权限。

肋年代行政改革在政府作用转变方面取得很大进展，但对行政体制中存在的诸多问题却重视不够，因此90年代行政改革仍任重道远。

2．"爆炸式"改革

泡沫经济崩溃后，日本财政收支进一步恶化，1996年度日本对公债的依赖程度已达28％，1997度为22％。因而，行政改革成为桥本六大改革的核心，日本政府试图通过行政改革建立一个适应完全市场经济要求的行政管理体制，并将其作为日本社会经济根本性变革的先导。

具体研究起草行政改革方案的机构是在以内阁总理大臣为本部长的"政府行政改革推进本部"之下设立的三个带有咨询性质的审议会组织，即探讨放宽限制以肮倜褡饔玫?quot;行政改革委员会"；探讨国家功能，改编中央行政机构以及加强首相官邸功能的"行政改革会议"；探讨中央与地方分工，地方行政体制及其财政与税源的"地方分权推进委员会"。三个机构分别就各自承担的课题进行调查研究，分阶段向内阁总理大臣提出建议或劝告报告。

1996年12月25日内阁会议决定的行政改革内容主要有：

(1)中央行政机构的改组。其目的是通过中央行政机构的重新组合减少省厅的数目并增强首相官邸的功能，在削弱行政机构权限的同时，提高内阁对突发性危机事态的管理能力。其预定进程包括"行政改革会议"在1997年5月提出中间报告并正式向社会公布，经执政三党协商后于1998年初审议相应法案，争取在2001年形成新的行政机构。同时，通过具体的金融、医药等行政改革推动行政机构的改进。

1991年12月4日，"行政改革会议"公布的最终审议报告内容为除新的1府12省厅(具体为内阁府、国家公安委员会、防卫厅、总务省、法务省、外务省、财务省、经济产业省、国土交通省、农林水产省、环境省、劳动福利省和教育科学技术省)外，还增加了在内阁府内设置经济财政咨询会议以及担当振兴冲绳与北方领比问题的特命大臣，新省厅内的局级机构原则上不超过10个，从2001年开始的扔年内将国家公务员总数减少10％，设立独立行政法人制度以减少国有企事业并提高行政效率，邮政三事业(邮政、邮政储蓄、简易保险)五年后改为邮政公社筹。根据"行政改革会议"的最终报告，1998年初成立的中央省厅改组委员会在注月决定了省厅改组基本法案纲要，除以上内容外，还决定，将邮政三事业改组成"国营公社"，将预定在1998年6月成立的内阁外部机构金融监督厅改为金融厅等。2月初内阁有关部门在此纲要的基础上制定了《中央省厅等改革基本珐》，明确邮政事业公社化的时期为省厅改组后的两年，即在2003年进行。该法察2月底提交国会审议。

此外，还推进特殊法人的改革。特殊法人是日本政府为发挥公共投资效果而成立的介乎于政府机构与民间企业之间的团体。如日本道路公团、日本开发银行、日本贸易振兴会等。行政改革会议就其存在的必要性进行研究分析，在此基础上进行民营化或缩小规模、乃至撤销。特殊法人一般作为政府行政活动的代理，从事金融、基金、互助、财团、研究、住宅及道路等活动，这些性质、内容不同的特殊法人在日本社会经济环境变化的条件下作用开始降低，其中一些业务与民间部门的经营活动内容雷同，没有政府介入的必要，因而行政改革会议对其进行重新估计，对其进行民营化、独立行政法人化。

(2)缓和规制。"缓和规制"的自由化改革是指政府向社会的放权，即政府的规制活动应尽量减少，以使市场和民间充分发挥其功效。规制，一般来说多指政府的直接规制，是政府部门用有关的规定来限制企业活动的行为。它可以分为经济性规制和社会性规制两大类。"经济性规制"是指行政机构通过规定厂家生产某种产品的条件、设备标准、产量及价格，以期达到公平竞争的目的。而"社会性规制"则是指行政机构制定有关消费者与劳动者的安全、环境保护、防止灾害等的标准，维护社会生活的稳定。

80年代，"放宽规制"已成为行政改革的核心，但政府提出具体措施却是在进入90年代以后。细川内阁在1993年的"紧急经济对策"中，提出了放宽舛项限制的计划，又在1994年2月的"行政改革大纲"中提出放宽781项限制的计划。1994年7月村山内阁在制定的"推进放宽限制要纲"中提出放宽279项限制的计划，并在1995年3月进一步提出了"推进放宽限制计划"，准备于1995-1997年之间，在住宅、流通、金融等11个领域放宽1091项限制。后来又分别在1995年9月和11月增加了37项和50项。

1996年桥本内阁将放宽的项目增加到1797项，并在4月颁布了《放宽限制白皮书》。1997年3月，内阁再次修改"推进放宽限制计划"，增加了教育领域，项目也增加到2823项，其中新增加的项目为890项。1997年12月4日"行政改革委员会放宽限制小委员会"就放宽及废除限制问题提出最终答询报告，其主要内容是在17个领域26个项目中放宽或废除限制。1998年3月，内阁制定了新的放宽限制推进计划(1998--2000年)，并在年初成立的行政改革推进本部之下设置新的放宽限制委员会，专门监督计划的实施。

(3)地方分权。战后日本实施地方自治制度，即各级地方政府作为独立法人团体根据所在地区居民的意愿管理地方事务，中央政府只是给予适当的指导，因而地方组织被称作地方自治体。

地方分权推进委员会的改革方针是要求事关不同地区的行政，原则上应完全由地方政府完成。具体改革措施是：废除机关委任事务；中央政府向地方放权；废除或缩小中央政府的干预和限制；清理和缩减中央对地方的财政补贴；强化地方财政的自立性；有关地方分权制度的法制化要在2000年3月31日以前完成并实行。

推行地方分权改革，前提是建立新的地方行政和财政制度。为此，提出相应的制度改革要求：A．讨论地方制度的改革，内容包括有关实行"道州制"和扩大地方政府的规模、管理范围等；B．除要进行中央、地方税收制度的改革，还要改革阻碍地方自治的国家财政补贴制度，以保证地方政府的财政收入来源；C．改革当前存在的中央政府部门的人员挂职到地方政府任要职的问题。

1998年5月，日本政府制定了地方分权推进计划，该项计划的指导思想是要明确中央地方的职能分工，把与市民生活密切相关的行政事务尽可能地交由地方政府处理，建立中央地方以及省级政府与基层地方政权的新型关系。在此基础上，地方分权推进计划就具体的政府间职能分工问题、调整中央政府的地方派出机关问题、确保地方财政来源问题等提出了具体措施，如废除机关委任事务，重新划分自治事务，中央地方建立中等的协作关系等。

3．行政改革的意义

根据经济基础和上层建筑之间作用与反作用的辩证关系，行政体系如果适合经济基础，就会推动经济发展；反之，就会阻碍经济发展。日本集权型的行政体系，在战后赶超时期适合当时的生产关系状况，因此得以推动经济高速增长，而赶超时期结束后，过多过死的行政干预已成为现代日本经济发展的桎梏，只有对行政体系进行彻底改革，才能使其成为适合经济基础的上层建筑，从而推动经济进步。

(二)金融体制改革

如前所述，金融体制是日本"政府主导型"市场经济体制的支柱，"赶超型"体制的不完全性，充分体现在金融体制中。战后日本一直采用带有浓厚战时经济色彩的"40年体制"，又被称为"护舰队式"金融体制，即在大藏省下的几个大银行周围聚集着许多小银行，就如同许多小船集结在航空母舰周围，大家一起前进，这样可以抵御风险。这一体制形成于20世纪50年代上半期，巩固和发展于经济高速增长时期。

赶超时期，日本实行以经济增长为目的的"非均衡发展战略"，为保证对支柱产业的资金供给，"护舰队式"金融体制具有必要性和合理性。赶超阶段结束后，金融体制中政府保护严重影响市场竞争机制充分发挥作用的弊端日益显现，为彻底消除这一弊端对经济发展的束缚，进而适应经济全球化，与国际体系接轨，日本进行了从"渐进式"到"爆炸式"的金融体制改革。

1．渐进式改革

从80年代开始，日本专制性金融观念开始向"自由化"观念转变。1980年，日本修改IT、《外汇及外贸管理法》，1984年，签署《日美日元、美元委员会报告书》和大藏省发表《关于金融自由化及日元国际化的现状与展望》报告，自此，渐进式改革开始。改革的主要内容是逐步实现利率自由化，金融自由化以及日元国际化。但这些改革步伐缓慢，从1979年引入可转让存单(CD)，到1994年最终解除了除支票账户外所有定期、活期存款的利率控制，日本的利率自由化过程用了15年。而金融业务自由化直到1992年《金融改革法》制定才正式开始实施，1993年监管当局开始允许金融机构通过建立不同行业子公司形式进行兼业经营，然而对这些子公司的业务范围却严格限制，以避免过快地放松管制，因此业务自由化的进程只进行了一半?quot;渐进式"改革过于保守，80年代后期，日本的改革步伐已落后于其它发达国家。在国内外压力下，"爆炸式"改革势在必行。

2．"爆炸式"改革

1996年，桥本首相代表政府提出了《金融体系的改革--面向2001年东京市场的新生》，即日本版金融"大爆炸"构想。"大爆炸"的目标是在2001年之前，建立起一个既"健全和稳定"同时又具"竞争性和创新力"的金融体制，把东京恢复到与纽约、伦敦同等水平的国际金融中心地位。在此目标下，贯彻桥本六项改革的三大原则，具体指：久通过在业务领域、经营品种和价格等方面实现自由化，形成市原理所驱动的自由的市场；B．通过明确和公开相关法规，为保护投资，建立可信赖并具透明度的市场；C．建立和健全与国际接轨的法律制度、会计制度和监督制度，对金融会计、金融税制将本着公平、中立、便捷的原则以及课税合理化的原则制定改革措施。

(1)"大爆炸"的具体内容

1997年4月1日，日本开始实施新的《外汇管理法》，日元与美元可以自由在日本市场上流通，一般商店及消费场所都可以用美元支付。这项措施，成为日本"金融大爆炸方案"的起爆剂。1997年6月13日，大藏省公布"金融体制改革规划方案"，大改革开始具体实施。按照方案，改革将于2001年完成，在短短的五年期间，日本将进一步推行自由化，加强金融监督，并对现行的有关法律进行全面修改，从而制定一系列新的相关法律。改革的内容可归纳为以下四方面：

A．扩大投资者和筹资者的选择范围。在银行方面，扩大经营范围，允许银行交叉经营证券、保险等所有金融业务，允许金融机构开办柜台投资信托和保险业务；在证券交易方面，将证券业的许可证改为注册制，允许上市公司股票的场外交易，证券公司设立"投资者保护基金"，在2001年3月以前，保护投资者存放谥と镜娜坎撇辉诒Ｏ找捣矫妫娑ㄉ枇?quot;投资者保护机构"；在证券投资信托方面，将投资信托业的许可制改为注册制，允许个人设立证券投资法人，个人可以自由地从欧美购买投资信托商品。

B．提高中介机构的服务质量，促进其相互间的竞争。解除对建立控股公司的禁令；对开办证券公司，由原来的审批、核发营业证制改为登记制；取消对金融机构子公司业务范围的限制；允许普通银行兼营长短期金融业务；允许证券公司开办多种业务项目；对委托股票交易的手续费实行自由化；明确与电子货币、电汇结算等相关的法律关系，采取必要的措施向金融交易新领域发展；允许非银行金融机构采取多种筹资方式；改革有关灾害保险率的计算制度；实行外汇业务自由化等。

C．建立便利的交易市场。取消证券交易必须集中在交易所进行的规定，允许场外证券交易推动搞活柜台证券交易市场；允许证券公司经营未上市、未登记股票；开放金融期货交易市场；完善资金拆借市场，中央银行对拆借市场交易将实行当日批处理的清算方式；实行内外资本交易自由化等。

D．制定出高信赖度、高透明度、公正的框架和规则。扩大关于有价证券的定义；改革财务报表制度；完善有关金融商品的会计标准；充实会计师审计制度；完善有关证券交易纠纷的处理机能；强化金融市场的超前调整措施；加强对清算风险的防范；健全有关与其他国家合作对付国际金融的案件体制；建立国际化的金融资本市场等等。

为保证上述改革的实现，金融制度改革方案提出尽快处理不良债权问题；通过建立预先调整措施和完善信息公平制度，促进金融机构的健全经营，使金融体

系的安全性、稳定性有切实保证。

(2)金融法律新体系

金融改革的内容以法律的形式体现出来，即形成了日本金融法律新体系。

根据这些法律，到2001年初，全部完成的金融改革将分为三个阶段：第一阶段是于1997年一1998年实施钞外汇及外贸法》；第二阶段是分步实施1998年国会通过的《金融体系改革法案》；第三阶段是金融改革的最后阶段，即在1999年秋一2001年初，实现银行、证券、保险等金融机构在业务领域相互准人。A．修改并实施够外汇法》。1947年和1950年，日本先后颁布了外汇及外贸管理法》和《外资法》，在此基础上建立了严格的外汇集中制度，将国内金融置于专制体制之下。日本实施"贸易兴国"战略要求其开放国内市场，因而日本的外汇管制也逐步放松，1972年废除了外汇集中制度，1984年取消了实需外汇原则。而最重要的一次修改在1997年，修改后的《外汇及外贸法》，被称为金融大改革?quot;导火线"，基本内容有两个：一是废除有关内外资本交易的事前批准、申报制度，改为事后报告制度，即国内的投资者无须经批准和申报就可以在海外进行证券投资，在国内，企业之间可以自由进行外汇交易，个人和企业在海外开设存款账户也将不受限制；二是取消外汇公认银行、指定证券公司和汇兑商的制度，不再像原来那样仅限于授权银行经营，实行外汇业务自由化；即个人和企业都可以在日本国内自由兑换货币，改革后，日本投资者运用金融资产的选择幅度由国内扩大到海外，而且其对金融机构服务价格的选择机会将增加。

B.《本银行法》的修改。1997年该法的修改是自制定以来最重要的一次修改，此次修改涉及到日疽械淖饔谩⒒醣艺摺⒛勘辍⑷毡疽杏胝墓叵档取Ｖ饕谌萦校阂皇侨∠蟛卮蟪级匀毡疽械囊滴衩钊ê湍诟蠖匀毡疽凶懿玫陌彰馊ǎ匀繁Ｖ醒胍械亩懒⑿裕欢乔炕鹑谡叩淖罡呔霾呋挂徽呶被幔梦被岵辉市碚雷跃龆ń鹑谡撸涑稍币酝獠坑惺吨课行模毡疽心诓咳嗽辈坏贸胧蝗窃銮空咴俗鞯耐该鞫龋ㄊ惫呶被岬奶致勰谌荩斜匾蚬窈凸崴得鹘鹑谡叩鹊取?

C．《金融体系改革法案》的制订。该法案是日本金融改革最重要的法案，于1998年3月10日通过，由证券交易法、银行法、保险业法、证券投资信托法等X个与金融有关的法律修改案组成。该法案放宽了对银行、证券、保险等行业的限制，将加快日本金融自由化的进程。

1998年4月1日实施的《外汇法》、《日本银行法》和《金融体系改革法案》一道，基本构成日本金融法律新体系。日本金融体系的重大改革必将促进金融业的竞争，导致金融机构的重新分化组合。

A"金融大爆炸"的意义化，形成市场原理所驱动的自由的市场；B．通过明确和公开相关法规，为保护投资，建立可信赖并具透明度的市场；C．建立和健全与国际接轨的法律制度、会计制度和监督制度，对金融会计、金融税制将本着公平、中立、便捷的原则以及课税合理化的原则制定改革措施。

(1)"大爆炸"的具体内容

1997年4月1日，日本开始实施新的《外汇管理法》，日元与美元可以自由在日本市场上流通，一般商店及消费场所都可以用美元支付。这项措施，成为日本"金融大爆炸方案"的起爆剂。1997年6月13日，大藏省公布"金融体制改革规划方案"，大改革开始具体实施。按照方案，改革将于2001年完成，在短短的五年期间，日本将进一步推行自由化，加强金融监督，并对现行的有关法律进行全面修改，从而制定一系列新的相关法律。改革的内容可归纳为以下四方面：

A．扩大投资者和筹资者的选择范围。在银行方面，扩大经营范围，允许银行交叉经营证券、保险等所有金融业务，允许金融机构开办柜台投资信托和保险业务；在证券交易方面，将证券业的许可证改为注册制，允许上市公司股票的场外交易，证券公司设立"投资者保护基金"，在2001年3月以前，保护投资者存放在证券公司的全部财产；在保险业方面，规定设立"投资者保护机构"；在证券投资信托方面，将投资信托业的许可制改为注册制，允许个人设立证券投资法人，个人可以自由地从欧美购买投资信托商品。

B．提高中介机构的服务质量，促进其相互间的竞争。解除对建立控股公司的禁令；对开办证券公司，由原来的审批、核发营业证制改为登记制；取消对金融机构子公司业务范围的限制；允许普通银行兼营长短期金融业务；允许证券公司开办多种业务项目；对委托股票交易的手续费实行自由化；明确与电子货币、电汇结算等相关的法律关系，采取必要的措施向金融交易新领域发展；允许非银行金融机构采取多种筹资方式；改革有关灾害保险率的计算制度；实行外汇业务自由化等。

C．建立便利的交易市场。取消证券交易必须集中在交易所进行的规定，允许场外证券交易推动搞活柜台证券交易市场；允许证券公司经营未上市、未登记股票；开放金融期货交易市。煌晟谱式鸩鸾枋谐。醒胍卸圆鸾枋谐〗灰捉敌械比张淼那逅惴绞剑皇敌心谕庾时窘灰鬃杂苫取?