应对气候变化之政策与政策工具选择

应对气候变化之政策与政策工具选择摘要：在应对全球气候变化的紧迫形势下，经过多年的博弈，欧美将口号变为实际行动，各国基本实行的是市场机制下的碳税、排放贸易机制混合的碳减排制度，在工具选择上遵循公平性、适应性和有效性的标准。我国目前气候变化政策工具主要采用行政手段，可考虑由专家与政府共同决策，按照共同但有区别原则、分地区集团化进行的减排路径，建立以市场为主、行政为辅、法律监管为后盾的减排政策机制，实现经济工具、政治工具、法律工具的三位一体。关键词：碳减排；政策工具；市场；行政；法律监管一、气候变化政策所面临的紧迫形势科学研究表明，人类活动排放的二氧化碳边界阈值应为350PPM左右［1］，目前二氧化碳浓度大约为387PPM［2］，2005年斯特恩报告的记录为430PPM，而前工业时代的对应数据仅为280PPM。一百年以来，地球平均温度大约上升了0.74°C，在未来的人类活动中，由于温室气体排放量的绝对增长趋势，将导致大气中二氧化碳当量的绝对增加。诸多预测结果表明，未来地球的增温阈值仅为2C，如果二氧化碳和其他温室气体按现有速度排放，到2035年一2050年，大气二氧化碳浓度可能会达到550PPM甚至更高，对应的温度升高值也将达到甚至超过2C。人类的肆意行为带来的灾难必然是不可逆转且毁灭性的，人类作为整体，正在面临着自身活动所导致的种种气候灾难，尽管实施者与承受者常常处于经济发展与生存的二重世界。据斯特恩报告，气候变暖可能会出现以下危机：冰川融化导致海平面上升引发洪水和饮用水危机；粮食危机；高纬度地区传染病危机；物种灭绝海洋酸化危机；亚马逊热带雨林危机；厄尔尼诺现象导致的人类生存危机，等等。全球气候变暖不是谎言，而是残酷的现实。拯救地球就是拯救人类自身，减缓气候变化的行动迫在眉睫。因此，该报告提出了两种量化的具体减排方案。450方案：全球排放必须在2020年封顶，之后每年降低5%，在2050年前达到比现在低70%的目标，减排成本占全球GDP的3%—5.5%。550方案：全球排放必须在2030年封顶，之后每年降低1%—3%，到2050年全球排放标准比现在水平大约低25%，减排成本是全球GDP的1%，但温度有升高3C的风险。二、欧盟和美国的气候变化政策选择历程（一）欧盟在世界范围内，最早关注气候变化并采取相关积极政策的当属欧盟国家。1962年雷切尔《寂静的春天》引发全球关注环境变化，欧共体随后在相关联合条约中开始重视环境保护。以1973年《欧共体第一个环境行动计划》为开端，欧共体明确了成员国在环境保护中的“共同性原则”和“污染者付费”原则。1988年，IPCC（政府间气候变化专门委员会）成立，1992年，《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）达成，欧共体成为《公约》和《京都议定书》的积极推动者，其环境保护政策与气候变化科学评估密切联系，所倡导的“共同但有区别的责任”、“谁污染谁治理”原则在两大国际性气候变化文件中充分体现。在英国碳排放机制实施3年后，2005年，欧盟的碳排放机制正式生效。在此基础上，欧盟承诺，到2020年，实现三个20%，即在1990年基础上，二氧化碳当量减排20%，可再生清洁能源比例提高到20%，能源效率提高20%。［3］（二）美国美国的气候变化政策在飘摇中形成并发展。有科学家研究表明，环境、气候变化、外交和安全之间存在有论据的联系。上世纪70年代以来，遏制之父乔治•凯南就呼吁设立国际组织应对环境问题。1988年、1997年和2008年是美国气候变化政策的拐点。1988年，美国发生大旱，科学家詹姆斯•汉森应邀到参议院陈辞：有99%的把握确信人类活动向大气排放了温室气体，导致气候确实在变化。1997年2月13日，包括6位诺贝尔经济学奖得主在内的2000多位科学家发表《经济学家关于气候变化的声明》，要求通过有效的市场机制落实气候政策，从而在收益大于成本的前提下减少温室气体排放。同年7月25日，伯瑞德海格尔决议以95票赞成，0票反对顺利通过，奠定了美国关于气候变化的基本立场，即任何有损美国利益、未要求发展中国家同等承担减排义务的决议都会被美国坚决拒绝。2008年5月28日，1700多名科学家和经济学家联名签署发布《美国科学家和经济学家关于迅速减少温室气体排放的呼吁书》，再次邀请詹姆斯•汉森到参议院发表关于应对气候变化挑战的政策选择之演讲。［4］美国历届总统对减排要求的态度各有不同。老布什时期，美国对于减排承诺持不接受态度。克林顿时期表面积极，但所有的签署条约和承诺基本在国会批准范围之外，实质不具备任何效力。［5］小布什拒绝减排，以美国经济受影响、发展中国家未同等承担减排义务、温室效应对气候变化影响的不确定性为由，退出《京都议定书》。奥巴马出任美国总统后，美国的应对气候变化政策转向积极，美国政府对外政策不配合的表面下，是各州积极的减排政策与行为，以加州为代表。三、碳减排政策的工具选择及标准全球气候是典型的公共产品，经济人为实现自身利益最大化，滥用公共产品之公地悲剧已经发生，恢复全球气候对所有主体都具有重要意义。但是，集体行动的逻辑恰是集体行动的困境。［6］人类已经认识到气候变化将导致生存危机，在是否采取行动、如何行动、预期达成何种后果等方面，阿罗不可能定理逐渐显现［7］气候谈判既是经济问题又是政治问题，每个主体都是政治市场中的经济人，都要争取自身利益最大化。因此，全体参与行动，付出代价并防止搭便车现象，保证所有主体积极公平对全球气候负责至关重要。（一）目前碳减排政策的工具选择目前，欧盟和美国的减排政策都取得了明显的成效，已经建立了各自的碳排放机制。总体而言，有效的气候治理政策主要是行业技术标准、全球排放税、可排放交易许可即碳排放贸易机制等。［8］按照能否在总量上进行有效控制并实现全球排放目标、能否保证公平性、能否使排放成本与收益达到边际生产率最高，能否促进技术进步等四个标准［9］衡量上述三种治理政策则发现，行业标准可能会造成碳泄漏，且无法有效激励技术进步，碳税可能导致排放中加税与免税的抵消并存，或者出现隐性补贴。针对上述缺陷，碳排放贸易机制具有比较优势。另外，碳税的优势在于价格稳定易于管理，劣势在于难以确定税率，垄断行业存在将税收转嫁给消费者的倾向。［10］在现实中，各国基本实行的是市场机制下的碳税、排放贸易机制混合的碳减排制度。以英国为例，2002年以来，英国在碳减排措施上，实施了以气候变化税、气候变化协议、排放贸易许可、碳基金等工具结合使用的联合机制。英国政府鼓励企业与政府签定气候变化协议，明确约定企业愿意承诺的减排量，即规定减排的配额，协议一经签定，企业将享有80%的气候变化减免税，如无法完成减排承诺，则补交全部税款。当然，企业可与其他企业进行碳排放贸易以达到预定目标［11］，即排放超量之企业可从排放较少并留有排放配额之企业购买排放量。混合机制是当下国际通行的有效减排机制。从碳排放贸易机制的分类来看，可分为以配额为基础的减排、以项目为基础的减排和自愿性减排。清洁机制和联合履约机制下的减排即为以项目为基础的减排，二者的市场价格不同，以配额为基础的减排价格受市场供求机制影响，波动较大。［12］在配额的定价方面，目前有免费分配和拍卖销售两种形式。（二）碳减排政策工具选择标准碳减排政策工具的目标在于有效控制温室气体排放，使大气生态更好的适合人类生存与发展，因此，选择碳减排政策工具，应遵循公平性、适应性和有效性的标准。第一，公平性标准。在减排责任的承担上，国际社会一直奉行“污染者付费”原则，从而实现了发达国家先行减排的义务。理论上，公平的内涵包括差别和代际公平的基本准则［13］，因此，政策工具的公平性应包含权利公平、机会公平、分配公平和过程公平。［14］选择减排政策应考虑到发达国家和发展中国家在排放权利和发展权利中的平等性，在确定减排配额时，基于各国历史排放，保证充分参与性与公正性oIPCC第四次评估报告的建议减排目标是:2020年发达国家必须减排25%—40%，到2050年减排80%—90%;发展中国家作为整体须在2020年前减排15%—30%。中国科学院丁仲礼院士指出了这一目标的不公平性：1990年，发达国家人均排放量（3.23tC）是发展中国家人均排放量（0.67tC）的4.8倍，1900年一2005年，发达国家人均排放量是发展中国家的7.54倍，按IPCC的建议目标计算，发达国家人均排放权将比发展中国家高2.3—6.7倍。［15］目前，关于碳减排的国际方案共有七个，我国学者逐一研究发现，无论从结果分析或是从逻辑分析，都不公平。［16］第二，适应性标准。在确定各主体是否承担减排责任以及减排责任的具体量化标准时，应考虑各国的技术水平和可承受减排成本，使主体承担减排义务时无须担忧生存与发展问题。当减排义务超出特定主体的承受能力时，必然会产生一定程度的不适应性、消极性甚至是抗拒性。因此，边际成本最优将是减排义务主体最能接受的理想前提，也是适应性原则的基本要求。第三，有效性标准。减排的有效性并非表现在二氧化碳当量的排放数额绝对减少，而是相对减少，其具体指标为能源强度和碳排放强度的下降。从经济学角度考虑，既然无法同时在减排和经济发展两方面取得最优，那么，政策工具选择应考虑尽量达到帕累托最优。四、我国气候变化政策选择的模式、工具和实现路径（一）目前我国碳减排政策选择模式CEG模式王克建立了经济一能源一环境系统的动态可计算一般均衡模型，认为我国未来存在成本相较低的相对基准情景排放20%—30%的减排空间，2050年相对于2005年碳排放强度下降80%的目标对经济影响较小，制订减排目标时，必须考虑技术变化因素。［17］但是，如果按照中国政府在哥本哈根世界气候大会上的减排承诺，2020年我国碳排放强度相比2005年分别下降40%和45%，则相对基准情景，利用项目组开发的动态可计算一般均衡模型（CGE）模拟得到的2020年的GDP损失分别是3384亿元和5862亿元（2005年不变价，分别占当年GDP的0.64%和1.11%）。［18］MPC-IC模式张焕波认为，中国气候政策选择的模型，即政府行为模型包含内外两方面，内在方面包含动机（motivation）、权力（power）和能力（capacity），外在因素包含激励（incentives）和约束环境（constrains）等，这些混合因素形成了政府应对气候变化的机制模型。［19］在国际政策选择中，他考虑了RICE基础上的MICE模式，即建立在单国基础上的面向气候保护的多国宏观动态经济模拟模型。［20］比较上述政策工具和模型，发达国家的气候政策均是市场机制下的减排模式，从理论上说，市场主导的方式最有效，但是单纯的市场机制不能适用于我国。首先，我国并未形成完全的国家、社会、个人三元结构，所谓的市民自治、社会自治在我国缺少理论和现实基础。其次，单纯的市场机制可能导致优势利益群体形成碳排放领域的垄断，从而高价售出或低价购进碳产品。再次，我国在二氧化硫的减排贸易机制上已经显示了排放贸易机制的失败与失灵。［21］因此，考虑到历史排放、各国经济发展需要、国家经济体制等因素，我国气候变化政策工具需要进行一些调适。（二）我国碳减排政策工具我国目前的气候变化政策工具主要采用行政手段目标责任制和问责制。政策方向自上而下，具有一定的权威，能够实现高效化，但在执行领域和评估方面存在一定的缺陷。比如，对于实践变量缺少敏感性，不能完全符合不同地域的承受能力，容易出现民间机构和个人的失语与不遵从等；从减排的量化控制层面分析，行政手段具有极大的不稳定性，存在较高风险；另外，行政手段难以与国际接轨，缺乏与国外减排政策的契合性。在总体思路上，面对我国尚未承担强制减排义务的良好机会，应先行模拟欧盟模式，以应对我国的减排压力，同时为将来承担的国际强制减排义务奠定坚实基础。我国应对气候变化的碳减排可考虑由专家与政府共同决策，按照共同但有区别原则，采用分地区集团化进行的路径。（三）我国碳减排政策制定的具体路径政策要素选择在组织方面，由科学家组成精英团队对气候政策进行预决策和调控。［22］在我国，需形成科学应对气候变化的决策组织，调适自上而下的问责制和目标责任制。在管理对象上，根据各地经济发展的不同水平，将各省集团化，配备相应数量的专家，分别对集团内减排对象的能力进行匿名估算。在气候变化背景下，减排量应遵循科学原则，树立科学精英的权威，无须严格遵循常规的投票表决或公共事务中的听证制度。［23］专家组预决策后与政府共同完成论证过程，形成科学的经济决策和政治决策，由政府和民间环保组织监督实施，并由民间组织与专家团共同评估执行效果，为来年的决策奠定基础，即采用奥斯特罗姆的多元中心与自主治理原理。①在原则方面，坚持欧盟的共同但有区别责任原则和公平原则。在国际排放体系下，中国的减排工作可考虑前期以区别为辅，共同为主后期则以共同为主，区别为辅。具体实施过程是：根据经济发展状况将全国分为东部、西部和中部地区，形成三个专家纸在预评估进行决策阶段，专家全程匿名估算；在最终制定决策阶段，考虑各地区的经济差异和减排能力，根据边际减排成本最终定量。在公平原则上，既考虑历史排放责任，又考虑经济实力，采用将高就低的实践路线。在碳价格、技术成本估算以及地区合作方面，既要考虑发达地区的经济状况也要兼顾不发达地区，促进不发达地区经济的快速增长和减排能力、效率的提高。在效应方面，应坚持帕累托最优，避免单纯市场机制下经济手段的失灵与马太效应。经济政策工具如碳排放机制固然有市场的灵活性，能有效配置资源，但是，市场对利润的绝对追求与控制碳排放、维护人类安全的宗旨不完全吻合，从而使减排的经济手段失灵。在减排中可能出现马太效应，发达国家与发展中国家在减排能力、减排收益等方面出现两极分化，加剧不平等。因此，追求集团利益次优，无论是经济或是减排效应以及减排后果的集团次优是基本标准。除此之外，我国碳减排政策制定的具体路径还应考虑交通运输、能源、技术、资金等多重因素。政策工具选择公共选择理论将人类活动市场分成了经济市场和政治市场，人类的所有活动都可以使用监管工具在这两个市场中进行规制。碳减排政策也应包含经济和政治两方面，同时离不开法律的有效监管，最终建立以市场为主、行政为辅、法律监管为后盾的政策机制，实现经济工具、政治工具、法律工具的三位一体。经济工具包含碳排放贸易，碳关税和碳金融。关于碳排放贸易，目前，我国已经通过CDM清洁发展机制在排放贸易市场上进行了相关交易，但是由于使用发达国家的减排技术成果，减排量只能以低价出售给相关发达国家并作为其在《京都议定书》中的减排承诺。目前，欧美国家的减排技术远超发展中国家，并对发展中国家CDM清洁发展机制进行种种限制：要求在2012年以后，发展中国家的CDM清洁发展机制逐步过渡到部门(行业)减排机制。因此，我国的碳贸易机制在清洁发展机制方面，应当平衡发达地区和不发达地区的利益，更多倾向合作机制；在配额分配方面，采用强制与自愿相结合，政府低价拍卖初始排放配额，对自