第十一章-公共政策的变动、终结与周期-(《公共政策学》课件)

第十一章公共政策的变动、终结与周期第十一章1第一节政策的稳定和变动

稳定和变动是公共政策发展过程中的两个基本特征。

政策稳定是政策质的规定性的维护和保持，政策变动是政策量的规定性的变化或质的变化，二者统一于政策发展变化的实践。第一节政策的稳定和变动稳定和变动是公共2一、政策的稳定与维持（一）政策稳定的内涵

一项公共政策具有稳定性就意味着该政策处于一种均衡状态，这种均衡是由多种因素造成的，它能够使现行政策在受到来自外部和内部的压力影响下，仍然保持其既定的目标，由原来的执行机构按照既定的方式、沿着既定的方向继续得以实施。一、政策的稳定与维持3但政策的稳定是相对的，这种相对性表现在两个方面。从时间上看，政策的稳定是阶段性与连续性的统一。从空间上看，政策的稳定是局部性与全局性的统一。但政策的稳定是相对的，这种相对性表现在两4（二）政策稳定的积极意义及消极影响１、政策稳定的积极意义第一，政策稳定有利于国家与社会的稳定。第二，政策稳定有利于贯彻落实执政者或决策者的意志和决定，进而取得预期的成效。第三，政策稳定有利于提高政策的可预见性。第四，政策稳定有利于降低社会管理成本。（二）政策稳定的积极意义及消极影响5２、政策稳定的消极影响

政策稳定也是一柄双刃剑，过分注重稳定的政策可能使其趋于保守，甚至导致政策僵化。

所谓政策僵化，是指一项长期存在、没有及时予以终结的政策，在发展变化了的环境下，继续得以执行，不仅不能解决问题，反而会成为解决问题的阻力和障碍。２、政策稳定的消极影响6（三）政策稳定的动力因素１、从公共政策的主体来看，决策主体和决策网络的相对稳定性有助于保持政策的稳定；２、从公共政策的客体来看，政策问题的解决需要一个过程；３、就公共政策本身而言，政策的特征决定了其稳定性；４、政策环境的稳定性保持了政策的稳定。（三）政策稳定的动力因素7（四）政策维持政策维持就是通过分析政策稳定的积极因素使之转化为政策稳定的动力，以保持政策稳定的行为和过程。

根据政策维持对策的性质和特点，政策维持可以区分为消极的政策维持和积极的政策维持。

从政策系统分析的角度，可以从政策主体、政策客体、政策环境和政策本身等方面探寻维持政策稳定的对策。（四）政策维持8１、政策主体的政策维持一是保持政策主体的稳定。二是保持政策主体对政策目标一贯的认同。三是保持政策主体间的沟通与合作。四是建立完善的政策体制和机制。２、政策客体的政策维持一是明确具体地界定政策问题。二是扩大政策受益群体或政策认同群体的范围。三是积极推动政策观望群体的转化。四是减少政策受损群体或抵触群体的数量。３、政策环境的维持与改善４、提高政策绩效５、政策的法律化１、政策主体的政策维持9二、政策的变动与创新（一）政策变动的含义

政策变动是政策系统的一种常态表现，是政策系统对内部因素和外部环境的变化所做出的一种适应性变革。（二）政策变动的原因（１）决策者的变动。（２）政策环境的变化。（３）政策资源的限制和政策工具的不足。（４）政策的失效或低效。（５）政策的合法性受到质疑。二、政策的变动与创新10（三）政策变动的类型美国学者霍格伍德和彼得斯把政策变动划分为四种类型：政策创新、政策维持、政策终结和政策接续。按照变动的强度可以分为：断裂型和渐变型。按照变动的程度可以分为：部分变动、重大变动和完全变动。按照变动的内容可以分为：目标变动、计划或项目变动、工具配置变动、机构或人员变动、政策本身的变动等。按照变动的形式可以分为：替代、合并、分解、废止和创新。按照变动的规律性可以分为：周期性变动和不规则变动等。按照变动的动力来源可以分为：主动变动和被动变动。（三）政策变动的类型11（四）政策变动的模型１、周期型这是美国学者亚瑟·施莱辛格在研究美国政治历史后提出来的。他认为国家事务存在着一种在公共目的和私人利益之间的持续变动，美国政治一直遵循一个相当有规律的周期在运行，即国家的态度总是在自由主义和保守主义之间来回摆动。（四）政策变动的模型12２、Z字型

埃德文·阿曼达和特达·斯考克坡就认为在美国的公共政策历史上存在着一个反复无常的模式，它的一大特征是刺激和反应的交替作用或者叫做“Z形效应”。

在他们两位看来，与其说政策是在自由和保守之间变换，不如说政策是在从有利于一个群体转变为有利于另一个群体，两者之间是一种反作用的关系。２、Z字型13３、学习型

“政策学习”模型是由萨巴提尔（P．A．Sabatier）等人提出来的，其灵感一方面来自政治学研究中的集团理论，另一方面来自赫克罗（H．Heclo）在２０世纪７０年代对政策学习的研究。３、学习型14第十一章--公共政策的变动、终结与周期--(《公共政策学》课件)15（五）政策创新１、政策创新的内涵政策创新是公共政策主体根据政策环境变化的需求，主动改变现存政策要素的组合形态或功能，创造新政策的行为和过程。政策创新，既可能发生在政策过程的所有环节，又可能仅发生在某一个环节中。根据政策创新过程中政府与民众的关系，政策创新可以分为政府强制型创新、政府被动型创新和回应型创新。（五）政策创新16２、政策创新的动力政策创新的动力，既有来自政策系统内部的动力，即内部动力，也有来自外部环境挑战的动力，即外部动力。从内部动力看，主要有：①政策主体的变革愿望。②政策本身的要求。从外部动力来看，主要有：①经济制度和体制变革是政策创新的直接动力。②民众诉求是政策创新的根本动力。③地区之间竞争压力的需要。④参与世界竞争的需要。２、政策创新的动力17第二节政策的调整与接续一、政策调整的含义和内容（一）政策调整的含义政策调整是指公共政策实施的过程中，根据政策评估和监控所反馈的信息对原有政策中不适应政策对象和政策环境变化的部分，采取渐进的方式，进行增删、修正和更新。第二节政策的调整与接续一、政策调整的含义和内容18（二）政策调整的内容１、政策目标调整２、政策方案调整３、政策措施调整４、政策关系调整５、政策主、客体调整（二）政策调整的内容19二、政策调整的形式、程序和原则（一）公共政策调整的形式１、政策的增删２、政策的修正３、政策的更新（二）公共政策调整的程序第一步，重新界定问题。第二步，提出调整方案。第三步，选择调整方案。最后，执行调整决定。二、政策调整的形式、程序和原则20（三）公共政策调整的原则１、实事求是原则２、渐进调适原则３、追踪反馈原则（三）公共政策调整的原则21三、政策调整的原因和作用（一）公共政策调整的原因１、利益刚性的限制２、现行政策的制约３、公共意志的趋中４、变革成本的约束５、人类理性的局限６、社会稳定的需要（二）公共政策调整的作用１、及时纠偏、预防失误２、协调关系、有序运行３、发展完善、保持稳定三、政策调整的原因和作用22四、政策接续（一）政策接续的内涵及意义１、政策接续的内涵政策接续可以界定为：以政策问题为中心，努力保持政策目标稳定和连续的行为和过程，其形式通常表现为旧的政策、政策执行程序或执行组织被新的政策、政策执行程序或执行组织所替代。四、政策接续23２、政策接续的意义首先，政策接续有利于保持政策的稳定。其次，政策接续有利于政策变动的实现。最后，政策接续有利于获得社会对政策的认同。２、政策接续的意义24（二）政策接续的形式和途径１、政策接续的形式美国学者霍格伍德和彼得斯把政策接续划分为五种形式：线性接续、政策合并、政策分解、政策部分终结和非线性接续。２、政策接续的途径一是要尽可能明确而具体地界定政策目标。二是推行政策目标管理。三是加强政策过程评估，保证政策目标的连续性和稳定性。四是政策目标的制度化和法律化。（二）政策接续的形式和途径25第三节公共政策的终结一、政策终结的含义、对象和方式（一）公共政策终结的含义

政策终结就是公共政策的决策者通过对政策进行审慎的评估后，采取必要的措施，以终止那些错误的、过时的、多余的或无效的政策、政策功能、政策工具或政策组织的一种行为。第三节公共政策的终结一、政策终结的含义、对象和方式26（二）公共政策终结的对象

一般说来，政策终结的对象有四种类型：１、功能２、组织３、政策４、工具（二）公共政策终结的对象27（三）公共政策终结的方式

一般说来，政策终结的方式有五种：１、政策废止２、政策替代３、政策分解４、政策合并５、政策缩减（三）公共政策终结的方式28二、政策终结的原因、作用和障碍（一）政策终结的原因一般说来，导致政策终结的原因有两个：一是经过评估认为政策的目标已经实现，政策问题也已得到解决，政策没有继续存在的必要，应该予以终止；二是经过评估发现政策存在的失误或局限使其无法解决所面临的问题，如果继续执行不仅浪费资源而且会带来不良后果，因此必须予以终止。二、政策终结的原因、作用和障碍29（二）政策终结的作用１、政策终结有利于节省政策资源２、政策终结有利于提高政策绩效３、政策终结有利于促进政策优化（三）政策终结的障碍１、组织的持久性２、终结的代价：（１）情感和政治上的代价。（２）法律和财政上的代价。（二）政策终结的作用30三、政策终结的策略

美国学者罗伯特·贝恩给想要成为政策终结者的人们提出以下１２项忠告：（１）别放试探性气球。（２）扩大政策支持者的范围。（３）把焦点放在政策的危害性上。（４）利用意识形态的转变来证明危害。（５）不要妥协。（６）吸收局外人作为终结者。（７）避免立法表决。（８）不要侵犯立法机关的特权。（９）接受短期内增加的代价。（１０）推迟新的受惠者。（１１）提倡采用而不是终结。（１２）只终结必要的部分。三、政策终结的策略31

结合我国的实际，我们认为要顺利完成终结需要注意以下几个方面。（１）重视说服工作，消除抵触情绪（２）注意因势利导，营造有利气氛。（３）公开评估结果，争取支持力量。（４）废旧、立新并举，缓和终结压力。（５）通过试探试点，避免矛盾激化。（６）终结必要部分，减少终结代价。结合我国的实际，我们认为要顺利完成终结需32第四节公共政策的周期一、政策周期的内涵

政策的生命周期，也就是一个完整的政策过程，它指的是公共政策经历了从问题的认定到政策的出台，再经过执行、评估、监控、调整诸环节，最后归于终结。

政策周期则包括：公共政策问题的形成和认定、公共政策的制定、公共政策的执行、公共政策的评估和监控以及公共政策的变动和终结等五大阶段。第四节公共政策的周期一、政策周期的内涵33二、政策周期研究的意义第一，政策周期研究是完善政策科学学科理论体系的需要。第二，政策周期研究是促进公共决策科学化的需要。第三，政策周期研究是保持政策的连贯性和稳定性的需要。第四，政策周期研究是保障改革开放顺利进行的需要。二、政策周期研究的意义34第十一章公共政策的变动、终结与周期第十一章35第一节政策的稳定和变动

稳定和变动是公共政策发展过程中的两个基本特征。

政策稳定是政策质的规定性的维护和保持，政策变动是政策量的规定性的变化或质的变化，二者统一于政策发展变化的实践。第一节政策的稳定和变动稳定和变动是公共36一、政策的稳定与维持（一）政策稳定的内涵

一项公共政策具有稳定性就意味着该政策处于一种均衡状态，这种均衡是由多种因素造成的，它能够使现行政策在受到来自外部和内部的压力影响下，仍然保持其既定的目标，由原来的执行机构按照既定的方式、沿着既定的方向继续得以实施。一、政策的稳定与维持37但政策的稳定是相对的，这种相对性表现在两个方面。从时间上看，政策的稳定是阶段性与连续性的统一。从空间上看，政策的稳定是局部性与全局性的统一。但政策的稳定是相对的，这种相对性表现在两38（二）政策稳定的积极意义及消极影响１、政策稳定的积极意义第一，政策稳定有利于国家与社会的稳定。第二，政策稳定有利于贯彻落实执政者或决策者的意志和决定，进而取得预期的成效。第三，政策稳定有利于提高政策的可预见性。第四，政策稳定有利于降低社会管理成本。（二）政策稳定的积极意义及消极影响39２、政策稳定的消极影响

政策稳定也是一柄双刃剑，过分注重稳定的政策可能使其趋于保守，甚至导致政策僵化。

所谓政策僵化，是指一项长期存在、没有及时予以终结的政策，在发展变化了的环境下，继续得以执行，不仅不能解决问题，反而会成为解决问题的阻力和障碍。２、政策稳定的消极影响40（三）政策稳定的动力因素１、从公共政策的主体来看，决策主体和决策网络的相对稳定性有助于保持政策的稳定；２、从公共政策的客体来看，政策问题的解决需要一个过程；３、就公共政策本身而言，政策的特征决定了其稳定性；４、政策环境的稳定性保持了政策的稳定。（三）政策稳定的动力因素41（四）政策维持政策维持就是通过分析政策稳定的积极因素使之转化为政策稳定的动力，以保持政策稳定的行为和过程。

根据政策维持对策的性质和特点，政策维持可以区分为消极的政策维持和积极的政策维持。

从政策系统分析的角度，可以从政策主体、政策客体、政策环境和政策本身等方面探寻维持政策稳定的对策。（四）政策维持42１、政策主体的政策维持一是保持政策主体的稳定。二是保持政策主体对政策目标一贯的认同。三是保持政策主体间的沟通与合作。四是建立完善的政策体制和机制。２、政策客体的政策维持一是明确具体地界定政策问题。二是扩大政策受益群体或政策认同群体的范围。三是积极推动政策观望群体的转化。四是减少政策受损群体或抵触群体的数量。３、政策环境的维持与改善４、提高政策绩效５、政策的法律化１、政策主体的政策维持43二、政策的变动与创新（一）政策变动的含义

政策变动是政策系统的一种常态表现，是政策系统对内部因素和外部环境的变化所做出的一种适应性变革。（二）政策变动的原因（１）决策者的变动。（２）政策环境的变化。（３）政策资源的限制和政策工具的不足。（４）政策的失效或低效。（５）政策的合法性受到质疑。二、政策的变动与创新44（三）政策变动的类型美国学者霍格伍德和彼得斯把政策变动划分为四种类型：政策创新、政策维持、政策终结和政策接续。按照变动的强度可以分为：断裂型和渐变型。按照变动的程度可以分为：部分变动、重大变动和完全变动。按照变动的内容可以分为：目标变动、计划或项目变动、工具配置变动、机构或人员变动、政策本身的变动等。按照变动的形式可以分为：替代、合并、分解、废止和创新。按照变动的规律性可以分为：周期性变动和不规则变动等。按照变动的动力来源可以分为：主动变动和被动变动。（三）政策变动的类型45（四）政策变动的模型１、周期型这是美国学者亚瑟·施莱辛格在研究美国政治历史后提出来的。他认为国家事务存在着一种在公共目的和私人利益之间的持续变动，美国政治一直遵循一个相当有规律的周期在运行，即国家的态度总是在自由主义和保守主义之间来回摆动。（四）政策变动的模型46２、Z字型

埃德文·阿曼达和特达·斯考克坡就认为在美国的公共政策历史上存在着一个反复无常的模式，它的一大特征是刺激和反应的交替作用或者叫做“Z形效应”。

在他们两位看来，与其说政策是在自由和保守之间变换，不如说政策是在从有利于一个群体转变为有利于另一个群体，两者之间是一种反作用的关系。２、Z字型47３、学习型

“政策学习”模型是由萨巴提尔（P．A．Sabatier）等人提出来的，其灵感一方面来自政治学研究中的集团理论，另一方面来自赫克罗（H．Heclo）在２０世纪７０年代对政策学习的研究。３、学习型48第十一章--公共政策的变动、终结与周期--(《公共政策学》课件)49（五）政策创新１、政策创新的内涵政策创新是公共政策主体根据政策环境变化的需求，主动改变现存政策要素的组合形态或功能，创造新政策的行为和过程。政策创新，既可能发生在政策过程的所有环节，又可能仅发生在某一个环节中。根据政策创新过程中政府与民众的关系，政策创新可以分为政府强制型创新、政府被动型创新和回应型创新。（五）政策创新50２、政策创新的动力政策创新的动力，既有来自政策系统内部的动力，即内部动力，也有来自外部环境挑战的动力，即外部动力。从内部动力看，主要有：①政策主体的变革愿望。②政策本身的要求。从外部动力来看，主要有：①经济制度和体制变革是政策创新的直接动力。②民众诉求是政策创新的根本动力。③地区之间竞争压力的需要。④参与世界竞争的需要。２、政策创新的动力51第二节政策的调整与接续一、政策调整的含义和内容（一）政策调整的含义政策调整是指公共政策实施的过程中，根据政策评估和监控所反馈的信息对原有政策中不适应政策对象和政策环境变化的部分，采取渐进的方式，进行增删、修正和更新。第二节政策的调整与接续一、政策调整的含义和内容52（二）政策调整的内容１、政策目标调整２、政策方案调整３、政策措施调整４、政策关系调整５、政策主、客体调整（二）政策调整的内容53二、政策调整的形式、程序和原则（一）公共政策调整的形式１、政策的增删２、政策的修正３、政策的更新（二）公共政策调整的程序第一步，重新界定问题。第二步，提出调整方案。第三步，选择调整方案。最后，执行调整决定。二、政策调整的形式、程序和原则54（三）公共政策调整的原则１、实事求是原则２、渐进调适原则３、追踪反馈原则（三）公共政策调整的原则55三、政策调整的原因和作用（一）公共政策调整的原因１、利益刚性的限制２、现行政策的制约３、公共意志的趋中４、变革成本的约束５、人类理性的局限６、社会稳定的需要（二）公共政策调整的作用１、及时纠偏、预防失误２、协调关系、有序运行３、发展完善、保持稳定三、政策调整的原因和作用56四、政策接续（一）政策接续的内涵及意义１、政策接续的内涵政策接续可以界定为：以政策问题为中心，努力保持政策目标稳定和连续的行为和过程，其形式通常表现为旧的政策、政策执行程序或执行组织被新的政策、政策执行程序或执行组织所替代。四、政策接续57２、政策接续的意义首先，政策接续有利于保持政策的稳定。其次，政策接续有利于政策变动的实现。最后，政策接续有利于获得社会对政策的认同。２、政策接续的意义58（二）政策接续的形式和途径１、政策接续的形式美国学者霍格伍德和彼得斯把政策接续划分为五种形式：线性接续、政策合并、政策分解、政策部分终结和非线性接续。２、政策接续的途径一是要尽可能明确而具体地界定政策目标。二是推行政策目标管理。三是加强政策过程评估，保证政策目标的连续性和稳定性。四是政策目标的制度化和法律化。（二）政策接续的形式和途径59第三节公共政策的终结一、政策终结的含义、对象和方式（一）公共政策终结的含义

政策终结就是公共政策的决策者通过对政策进行审慎的评估后，采取必要的措施，以终止那些错误的、过时的、多余的或无效的政策、政策功能、政策工具或政策组织的一种行为。第三节公共政策的终结一、政策终结的含义、对象和方式60（二）公共政策终结的对象

一般说来，政策终结的对象有四种类型：１、功能２、组织３、政策４、工具（二）公共政策终结的对象61（三）公共政策终结的方式

一般说来，政策终结的方式有五种：１、政策废止２、政策替代３、政策分解４、政策合并５、政策缩减（三）公共政策终结的方式62二、政策终结的原因、作用和障碍（一）政策终结的原因一般说来，导致政策终结的原因有两个：一是经过评估认为政策的目标已经实