宋代法律的分权制衡与中央集权

宋代法律的分权制衡与中央集权作者：吴迅来源：《法制与社会》2013年第06期摘要中国历史步入宋代，进入了我国最讲究法律的一个朝代，中央集权下的分权制衡成为这一时代法律最显著的特点。整个政权，从皇帝到县令自上而下形成了一套完整的分权制衡的体系，权力的分派与相互制约，导致权力一步步向上集中，牢牢的巩固了封建君主专制。不仅是行政，司法、财政以及军事等方面都体现着分权制衡的时代烙印。从中央到地方，从行政到司法，从审理到判决，分权制衡的出现大大促进了封建制度的进一步发展。为了巩固这一制度，宋代页进一步强化了监察制度，但是最后监察制度本身也采取了不断的分权制衡。这样做的结果也导致出现了诸如“效率低下、指挥不灵、官职杂乱”等许多问题。由此看来，宋代法律分权的目的还是为了集权，集权的目的是为了加强皇权，维护封建社会专制主义中央集权的统治！关键词宋代法律分权制衡中央集权行政司法作者简介：吴迅，天津师范大学。中图分类号：D929文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）02-012-02一、宋代法律分权制衡综述（一）宋代法律思想概况从唐朝末年一直到宋统一中原，中国进入了一个大繁荣的时期，不过整个封建制度开始衰落。宋统治者展开了一系列的整治措施。宋的法律从中央到地方形成了一套严密的制度，集权于皇帝。在立法传统上宋代以其立法繁密著称于世。宋代立法基本思想在于强化中央集权，在这一基本思想下，导致从立法上肯定夺权、控钱、收兵的政策，在司法上注重法律的修订和司法程序的设置，极为重视控制地方权利，以分权达到集权的目的，随着权利的一步步集中，行政、司法逐步统一。（二）宋代法律的分权设置整个宋朝的法律制度在中国法制史上占有重要的角色，最重要的特点就是分权制衡的法制思想。分权的目的在于制衡，制衡的结果就是加强中央集权，最终目的实现集权于皇帝一人之手，分权即是为了集权。宋朝法制传统是以中央集权下的“分权制衡”为特点。宋代中央设大理寺、刑部、审刑院和御史台，负责案件的审理、复核，地方司法事务由行政机关负责。大理寺是中央审判机关。刑部负责对大理寺审理完结的死刑案件进行复核。审刑院对于凡是上奏的案件要先进行备案，然后再交由大理寺复核，最后再返回审刑院详议并奏请皇帝裁决。宋朝设御史台为中央最高监察机关，可监察任何中央司法审判机关和地方司法机关审判活动。大理寺、刑部、审刑院和御史台等司法机构构成了宋代分权制衡的法律体制。二、宋代行政法律规范的分权制衡（一）丞相权力的削弱宰相制度对封建社会的统治意义重大，然而宰相的存在又是对于皇权的分割与制约。宋代设中书门下、枢密院、三司分别掌管行政、军事、财政，相权被枢密使、三司使所瓜分。宰相、枢密使、三司使的权利不分上下，互相制约。相权既已被分割，又设参知政事为副相，进一步分割宰相的行政权，使二者互为牵制，相权日益减弱，而皇权却由此加强。宋代的参知政事，成为宰相副职之定制，从而提高了参知政事地位。提高参知政事的地位是宋代统治者削弱宰相之权，并使之与宰相互相牵制从而加强皇权的重要措施。宋朝设立了枢密使这一职官，分割宰相军政权，形成文武分权，这便削弱了相权，加强了皇权。总之，宋代基于中央和巩固统治的目的，宰相权得以分散，皇权进一步加强，专制主义中央集权制度得以进一步加强。（二）中央行政机构的分权制衡中央行政机构的核心是由“二府”与“三司”构成。“二府”是指中书门下与枢密院。宋代中央最高行政机关是中书门下（简称中书），是脱离三省而独立的行政机构，这样一来使三省形同虚设。以“中书门下平章事”行宰相事，而原来原本归属丞相的事权分为三部分互相牵制：调兵的权利划归枢密院，与财政税赋相关的权利划归三司使，最后行政方面的权利大事需要奏请皇帝裁决和小事受到参知政事的牵制。丞相权利的逐步削弱衬托出皇权专制的逐渐增强。北宋承袭了五代时期的旧制度，成立枢密院作为事实上的全国最高军事决策机构，设枢密使一人，枢密副使若干（例如：岳飞、狄青），级别与中书门下平章事在伯仲之间。设立枢密院的目的是既弱化了宰相的权利，又将调动军队的权力收归皇帝所有。中书省与枢密院有二府之称，二者之间互相制衡，便于皇帝控制相关的权利，但相关文献记载'所言两不相知，以故多成疑贰”，对于及时调整军事指挥和兵马调动产生了极为不利的负面影响。另一方面，在中央设置三司，地位居于二府之下的三司成为中央最高财政机关，总体包揽全国的收入和支出。三司的首脑三司使及其副使的官职与二府相同，被称为计相。（三）监察机关的分权制衡一方面宋代沿袭唐朝制度，设立御史台在中央作为国家最高监察机构，御史台下面分别设置台院、殿院和察院。一方面北宋初年在中央设置刑部和大理寺作为国家最高司法机构，后来为了司法公正又加设了审刑院。用审刑院来制约大理寺与刑部，是为了达到分权制衡并加强中央集权的目的。有宋一代的中央监察方式和权利可以分归御史、谏官和封驳制度三方面组成。宋代中央监察制度中，中央监察官员的由皇帝选任，这反映了宋代中央监察制度日益成为君主专制的工具。权力越集中，内部监督的重要性就越突出，所以监察制度的日益严密。宋代的地方监察制度首先把路一级权利分成四部分，分别由转运司、提点刑狱司、提举常平司和经略安抚司四个机构分享；其次，在各个州府设立通判，加强对地方官吏的监督，通判级别不高，但监察时代表中央，可直接上书。宋朝在路一级行政单位设有帅司和宪司。宪司和帅司不仅拥有司法权，也同时享有有监察下级机关事务的权利。（四）地方政权机构的分权制衡宋朝建立初期，为了减轻国民负担，地方上为州、县两级，后来又在州上一级设路，作为地方最高行政机构。路不仅是行政机构，同时还是划分不同监察区的标志。行政权力一分为四，分别称为帅司（经略安抚使），管理一路区域军政、边防；宪司（提点刑狱司），管理该路的司法；漕司（转运使），管理这一区域的赋税和仓司（提举常平使），管理这一地区的赈灾或专卖（酒、茶等）等政务的权力。宋代路下一级有府、州、军、监，属于同级政权，其中以州为主。有宋一代，中央机关对地方的控制达到了前所未有的程度。三、宋代司法制度的分权制衡（一）中央司法机关的分权制衡宋朝在中央设有大理寺、刑部、审刑院三大机关。在分割司法权力的过程之中；三者的职能理论上分为：大理寺审理全国各地的疑难案件；刑部用来复核已经判决的死刑案件；审刑院是监督大理寺判决和刑部复核的案件。大理寺和刑部是承袭过去的司法机构，而审刑院的设置是中国法制史上绝无仅有的司法机关。宋朝统治者设置审刑院，规定全部司法审判的事情随官司由大理寺负责，但其掌管的全国案件必须送交审刑院评议，审刑院用来帮助皇帝对司法权力的控制和监管。自北宋创立以来，逐步调整司法机关，实行多元化分权制衡，使它们互相牵制，最终司法权还是收归皇帝所有。所有“上请”案件必须先送达审刑院备案，司法权迅速向中央政府集中。（二）地方司法机关的分权制衡两宋时期县一级是最初的审判机构，司法权由县令享有，并有权直接处理杖刑以下刑罚，及民事案件，同时宋朝的知州也受理诉讼案件，宋代在州一级设立州院和司理院。州院用来处理民事案件诉讼；司理院审理刑事案件，两个机构有冲突时就交付对方审理。宋朝法律规定各州县都坚持独立审判。宋代将司法活动放在地方，同时司法权又处于路级监督之中。宋朝派往各地的专门监察官员是通判，凡事有直达皇帝的特权，是对知州权力的重要牵制力量。路的监察官一般由皇帝委派使臣或近侍出任，其权力可与地方长官抗衡，其监察范围非常广泛，是介于中央与地方的一级监察机构。宋代的路级监察机构是提点刑狱司，它主管本路的刑名等职事，被称作“宪司”。（三）诉讼审判制度的分权制衡模式宋代的诉讼过程中，“审”与“判”是分开的，先由固定官员查询相关法律，而后再由专门的官员审案，作出判决的官员不进行审讯，这就是“鞫谳分司”制度。宋朝的“鞫司”专门审案却无权断刑；“谳司”专管“检法断刑”却无权审案。在整个诉讼过程之中，审问的官员不能又去负责判决。“鞫谳分司”对司法官员有互相监督、制约的功能。宋朝在司法领域一直坚持权利相互制约，减少冤假错案。另外，“翻异别勘”是再审制度，目的使用来纠正判案的错误。宋代的“翻异别勘”制度从形式可分为“移司别推”和“差官别推”。移司别推，是对翻供的案件，由原审官吏派同级其他官吏进行重新审理的一种复审形式。差官别推，是指案件原来的审理机构应当将案件呈报上级司法机关，由上级机关派遣不相关的司法机关的新官员重新审理。后不论是移司别推还是差官别推，次数都是有限制的。这是为了保障司法效率，一般以三次到五推为限。为了使上诉案件得到公正审判，防止枉法裁判，而严禁原审机关插手。宋代的'翻异别勘”制度成为一种有效的司法监督体制。（四）审查监督制度的分权制衡宋朝在中央设置御史台、谏院，地方上设置监司、通判，加强对司法权利的控制。地方路一级的监司和帅司拥有监察州县司法事务的权力。并且独立行使监察权。宋代每州设通判一人，负责对该州官员的大小权利监察。与此同时，宋代法律要求监察机关之间互相监督。中央机构之中御史台和谏院互相监督；尚书省对御史台进行监督；监司接受御史台的监督，监司之间及监司、帅司之间则互相监察。在上述分权与制约体制下，任何司法、监察机关都难以专权。四、分区制衡是为了加强中央集权（一）分权制衡导致互相制约，向上集权权力的分散与集中，是封建社会的重大体制问题。中国封建传统的集权与分权的实质都是为了加强中央集权，维护封建统治。宋朝的一系列改革，既有集权措施也有分权措施，但实际上都是为加强君主专制服务的。削弱地方权力是为了加强中央的权力；分割各级政府官员的权力是为了加强皇帝的权力；分散军队将领的权力是为了加强皇帝对军队的控制，从而进一步强化皇权，中央集权得到空前加强。（二）分权制衡是为了一切大权归皇帝宋代皇帝握有最高行政、司法、立法权，而且喜欢亲自断案。在司法实践中，皇帝通过具体案件的审理对司法进行监督，体现了宋代中央集权和君主专制的程度之高，反映了皇帝对司法权的垂直控制。这种将个人权威凌驾于法律之上的做法，反映了分权制衡后，皇帝对于最高权力的控制。由此看来，无论是军事、司法、财政、民政等所有权力最终都集中在皇帝的手中。分权制衡，只是对于处在庞大的统治阶层权力金字塔最高点下面的人员的制约，目的还是在于使统治阶层一级一级的权力层的官员互相牵制，这样一来，权力也会一级一级的向上集中，最终完全掌握在皇帝手