《政府预算理论与实务(第三版)》第三章政府预算管理与分类

第三章政府预算管理与分类目录第一节政府预算管理要素及流程第二节政府预算管理流程与周期第三节政府预算管理组织体系第四节政府收支分类第五节政府预算信息化管理第一节政府预算管理要素及流程1单击添加标题（一）定义020304预算管理是指政府依据法律法规对预算过程中的预算决策、资金筹集、分配、使用及绩效等进行的组织、协调和监督等活动，是财政管理的核心组成部分，也是政府对经济实施宏观调控的重要手段。预算管理的手段包括计划、组织、协调、控制、评价、监督等，预算管理的目标是使预算过程规范、预算资金有序高效运行。一、政府预算管理1.预算管理主体3.预算管理范围2.预算管理客体4.预算管理目标5.预算管理手段（二）预算管理要素（二）预算管理要素法律手段是指为了保证政府职能的实现而进行的财政预算立法、执法、监督等一系列管理活动。预算立法是运用法律手段强化预算管理的基础与前提，而执法和监督机制则是依法管理政府预算的核心内容。经济手段是指预算管理主体按照客观经济规律的要求，利用财政预算方面的各种经济杠杆，对被管理对象经济利益的调整、控制、约束和引导其预算行为，以达到管理目标。行政手段是指政府预算机关依靠行政力量，采用命令、指示、规定、指令性计划等方式，对财政预算分配活动实施的各种管理，它应建立在预算法制基础之上。预算管理手段预算管理手段第二节政府预算管理流程与周期2一、政府预算管理流程一、政府预算管理流程1.预算规划与编制预算方案即政府收支计划的安排要受到一国的法律法规、政策制度、公众意愿制约，而这一切要通过政府预算的中长期规划和短期计划来体现。政府年度的预算属于短期的计划，它的安排是建立在中长期财政计划的基础上，根据国内外的政治经济形势，结合本国国民经济运行和社会发展的诸多矛盾，按照财政收支状况，分别轻重缓急进行决策的结果。2.预算审查与批准预算草案编制完成后要按照法定的程序进入审查批准阶段，也是公众及代议机构参与决策的重要步骤，进而使预算方案合法化。这一过程在我国表现为各级人民代表大会对政府预算的审查批准。3.预算执行与调整政府预算经过审批后即进入执行阶段，预算的执行既是将预算安排的收支计划指标的实现过程，它是各项预算决策是否能够落实到位的关键环节，这一阶段财政部门要通过合理组织收入和有序安排支出实现既定目标。如需改变经批准的预算则需要经过法定的调整程序。一、政府预算管理流程一、政府预算管理流程4.政府决算与审计每个执行周期完成后还要对预算的执行情况进行总结，即进入决算过程。而政府的决算草案在提请立法机关批准前，需要经过审计机关的审计。对政府预算执行情况的审计是指按照一定的财务、会计、预算规定对政府预算实施的结果进行检查与评价的过程。其目的是通过对预算结果与预算目标的差异、预算执行成本与效益（包括社会效益）的分析、收支的实现与是否合法合规等的审查，及时发现问题，调整和矫正预算执行中的偏差，揭示和制止资金使用中的违法违规等问题。良好的预算管理需要通过强化财政责任以增进公共利益的实现，提高公众对公共产品及服务的满意度，因此，需要通过政府财务报告全面真实反映政府收支状况及公共受托责任，回应立法机关和公众的需求。5.预算绩效与监督在公共预算的前提下，作为公共受托责任的政府，不仅要依法合规花钱，更要将如何花好钱作为预算管理的重要内容，即在预算的全过程引入绩效管理，建立起以绩效目标为导向、以绩效执行为保障、以绩效评价为手段、以评价结果应用为核心的管理制度。一、政府预算管理流程二、政府预算期限与时效（一）政府预算年度1.预算年度预算年度,也称为财政年度,是指编制和执行预算所应依据的法定时限,也就是一国预算收支起止的有效期限。这里包含政府预算编制和执行所必须确定的预算期限和时效。预算期限是指按预算计划组织收支实际经历的时间,预算时效指经法定程序认可而具有法律效力的预算收支起迄时间,即该预算发生效力的时间。就多数国家而言,预算期限和时效是一致的,即预算中所列收支预计的发生时间和这一计划付诸实施发生效力的时间是一个统一的过程,这一过程通常被确定为一年,称为预算年度。2.预算年度类型在实践中，世界各国采用的预算年度类型主要有两种，一种是历年制，即预算年度按日历年度计算，由每年1月1日至12月31日止。另一种是跨年制，即一个预算年度跨越两个日历年度，具体起迄时间又有若干不同的情况。3.决定一国预算年度类型的主要因素决定一国预算年度类型的主要因素:一是每年立法机关召开会议审议政府预算的时间，审议批准后即进入预算的执行，以保证预算的执行具有法律效力；二是收入入库的时间，一般以收入集中入库比较多，库款比较充裕的时候开始一个预算年度，以利于预算的执行。如一些农业国，其财政收入状况与农业丰歉直接相关；三是历史原因，主要是原属殖民地国家，沿用其原宗主国预算年度。二、政府预算期限与时效(二)标准预算周期预算编制预算执行决算预算编制环节包括预算编制准备、收支预测、具体编制等内容。预算执行包括事中审计、评估分析和财政报告等内容。决算包括年终清理、编制决算表格、事后审计、评估分析和财政报告等内容。(二)标准预算周期三、我国政府预算周期的构成标准预算周期与预算年度是一个既相联系又相区别的概念。首先，标准预算周期与预算年度密切关联。预算年度是标准预算周期的基础，标准预算周期是围绕某一年度预算的管理确定并展开的，预算年度作为一个阶段(预算执行阶段)存在于一个标准预算周期之中。其次，标准预算周期与预算年度有很大区别。预算年度是静态的，具有明显的时段性，标准预算周期是动态和滚动发展的；预算年度与标准预算周期存在时间上的交叉重叠，标准预算周期跨越了预算年度，同一标准预算周期存在于不同预算年度中，而在每一个预算年度内不同标准预算周期的三个阶段同时并存。三、我国政府预算周期的构成三、我国政府预算周期的构成我国的预算年度实行历年制，自每年的1月1日至12月31日止。预算周期从政府各部门编制预算开始，到预算执行后的审计直至决算报各级人大常委会审批为止，每个预算周期长达近30个月。同样，在一个预算年度内，要在审批、执行本预算年度预算的同时，审核上一预算年度的预算执行情况，并编制下一预算年度的预算。预算编制准备编制预算草案审查批准及批复预算执行收支预算决算与审计三、我国政府预算周期的构成三、我国政府预算周期的构成1.预算编制准备（每年年中）2.编制预算草案（每年6月左右至12月底）3.审查批准及批复预算（每年1月至5月左右）4.执行收支预算（每年1月1日至12月31日）5.决算与审计（每年1月1日至8月）三、我国政府预算周期的构成第三节政府预算管理组织体系3一、立法层面的预算管理体系及职权各级人民代表大会实施预算管理是国家《中华人民共和国宪法》（下称宪法）和《预算法》等法律赋予各级人民代表大会（包括全国人大和地方各级人大）的一项基本权利。各级人民代表大会常务委员会各级人民代表大会常务委员会是人民代表大会的常设机关，在人民代表大会闭会期间依法行使相关预算管理权利。各级人民代表大会专门委员会各级人民代表大会的专门委员会是各级人大的常设工作机构，由各级人民代表大会产生，受各级人民代表大会领导，对各级人民代表大会负责。人大预算工作委员会人大预算工作委员会是人大常委会的工作机构，在当前预算监督工作日益重要的情况下，地方人大成立专门的预算工作委员会已经成为现实。（一）组织管理体系一、立法层面的预算管理体系及职权审查、批准权即各级人大及其常委会，以及各级人大专门机构享有审查、批准、监督其他预算主体经济行为，并赋予其法律效力的权力。改变、撤销权监督权对预算依法行使监督、检查和督导的权利。即各级人大及其常委会依法对某种法律行为作出修正、补充或撤销的权利。一、立法层面的预算管理体系及职权预算管理职责权限划分预算管理权，是国家政治权力的重要组成部分。立法机关预算管理职权的依据是国家宪法和法律的规定。立法机关的预算管理职权即各级人民代表大会及其常委会，以及各级人大专门机构的预算管理职权。包括一、立法层面的预算管理体系及职权二、各级政府间预算管理体系及职权（一）政府预算管理体系构成——中央预算及地方预算根据《宪法》规定，我国目前行政区域划分为：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。与之相适应，《预算法》第三条规定：国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。省、自治区和直辖市预算以下为地方预算。政府预算中央预算地方预算省（自治区、直辖市）预算设区的市预算县（不设区的市、市辖区、旗）预算乡（民族乡、镇）预算自治州预算县（不设区的市、市辖区、旗）预算乡（民族乡、镇）预算二、各级政府间预算管理体系及职权二、各级政府间预算管理体系及职权（二）预算管理职责权限划分预算管理体制的核心，是如何处理政府间预算资金管理范围及权限的划分，以及相应的责任与利益。预算范围及职责权限的划分的影响要素有：（1）中央政府与各级地方政府各自应承担的职责，也称事权，具体为政府提供公共产品及公共服务的范围、规模等；（2）与事权相适应的支出责任，即相应的成本费用在各级政府之间进行合理界定、划分和分摊的依据及标准；（3）履行政府职能及相应的支出责任所需要的财政收入在各级政府间进行分配的制度及办法；（4）中央政府或上级地方政府，对地区间的财政能力与财政支出需要之间的纵向不均衡和横向不均衡的协调制度和措施等，也称政府转移支付制度。二、各级政府间预算管理体系及职权二、各级政府间预算管理体系及职权即在处理政府间预算收支范围划分时，既要保证中央政府的适度集权与宏观调控能力，还要兼顾地方政府的分权和自主管理能力，实现二者之间的平衡与协调。即由于信息不对称，地方政府获取和处理信息的成本比中央政府低，因此，地方政府提供更符合居民偏好的区域性公共产品及服务品。即在多层级政府条件下，必须合理划分各级政府职能，尽量避免局部利益和整体利益的冲突。即在政府间事权划分上，要设计一种体制，使所有的参与人（中央政府和地方政府）即使按照自己的利益去运作，也能实现整体利益最大化。中央宏观调控和地方自主相结合的原则外部性原则效率性原则激励相容原则二、各级政府间预算管理体系及职权二、各级政府间预算管理体系及职权要实现经济稳定目标，政府运用财政货币政策进行调控是必不可少的，包括内在稳定器和相机抉择政策。稳定职能应由中央政府承担的理由是，由地方政府谋求各自辖区的局部稳定，极易导致其他地区乃至全国的不稳定，如竞争性的税收优惠政策等。稳定职能主要由中央政府履行分配职能是财政最基本的职能，包括收入的再分配和地区间资源要素的再分配。这种分配和再分配方案的制定和实施权必须由中央政府来掌握，如果由地方政府行使再分配的权力，则会在全国范围内出现地方间的差别税收、差别转移支付等制度，从而导致人口、资源等要素不合理流动，导致缺乏经济效率。分配职能主要由中央政府履行财政配置资源的内容是多方面的，由于中央政府和地方政府都要在不同的受益范围内提供公共产品，配置功能一般由中央、地方共同承担。资源配置职能由中央与地方政府共同履行二、各级政府间预算管理体系及职权全国性公共产品应由中央政府提供01地方性公共产品应由地方政府来承担02中央政府应参与具有跨地区“外部效应”的公共产品03调节收入分配的职责多由中央政府承担04主要包括：国防、外交、全国性的立法和司法、中央银行、中央税的征管等。宏观经济稳定（包括财政、金融政策）是一种特殊的全国性公共产品，其责任也应由中央政府承担。主要包括：区域内交通、警察、消防、教育、环保、供水、下水道、垃圾处理、公园、对地区经济发展的支持、地方性法律的制定和实施等。例如跨地区的公路、铁路、水陆运输、邮电通讯等项目。另外，有些项目虽然位于某个地区，但受益者却不仅限于本地居民，中央政府应在一定程度上参与成本分摊。包括收入分配政策、就业政策、养老保险等政策的制定和实施；中央对地方政府的转移支付等。当然，中央政府在这方面承担较大职责并不意味着由它承担全部成本，可能只需中央政府的某种补贴。二、各级政府间预算管理体系及职权二、各级政府间预算管理体系及职权2.收入的划分在明确各级政府事权及支出责任的基础上,需要通过预算体制的规定对收入在各级政府间进行划分,以保证履职的需要。就我国来说,根据体制的变革采取过统收统支、分类分成、总额分成、大包干、分税制等方法。其中分税制是市场经济国家普遍推行的一种预算管理体制模式,是一种比较规范的做法。分税制是指在明确划分中央与地方政府事权和支出责任的基础上,按照税种划分中央与地方预算收入,各级预算相对独立,各级政府和地区之间的财力差异通过规范的转移支付制度来进行调节。完全分税制是指各级政府都有独立的税种,独立征税,不设共享税;各级财政在法定收支范围内自求平衡,各级财政之间不存在转移支付或转移支付的规模很小;中央财政立法权和地方财政立法权划分明确,地方财政权独立。采取这种分税制的,大多是联邦制国家,如美国等。不完全分税制是指税收管理权限交叉,设置中央税、地方税以及中央和地方共享税的一种分税制制度。它既具有固定性的特点又具有灵活性的特征。采用这种分税制的,大多是管理权限比较集中的国家,如英国、日本等。0102二、各级政府间预算管理体系及职权3.转移支付制度政府间转移支付，是指在一定的预算管理体制下，在各级政府间或同级政府之间通过财政资金的无偿拨付来调节各预算主体收支水平的一项制度。主要形式是中央政府与地方政府之间或上级政府与下级政府之间的财政资金的转移（包括下拨和上缴）。政府间的转移支付实质上是存在于政府间的一种补助。在分级预算管理体制中，收支的划分不可能使各级预算主体的收支完全对应，并且同级预算主体之间在收支的对应程度上也存在差别，从而出现所谓财政收支的纵向不均衡和横向不均衡。因此，需要运用转移支付方式来实现财政体系内各级次和各地方预算收支的最终均衡。二、各级政府间预算管理体系及职权二、各级政府间预算管理体系及职权一般性转移支付又称无条件转移支付，指上级政府向下级政府拨款，不附加任何条件，也不指定资金的用途，下级政府可以按照自己的意愿自主决定如何使用这些资金。一般性转移支付目的是为了均衡地间财力并推进地区间基本公共服务均等化。应当按照客观、公正的原则，根据客观因素，设计统一公式进行分配。专项转移支付又称有条件转移支付，指上级政府向下级政府指定拨款的用途，下级政府必须按指定的用途使用这些资金或上级政府在向下级政府拨款时，或要求下级政府按一定比例提供配套资金。专项转移支付的资金必须“专款专用”，适合于特定的支出目的，因此，能够有效地贯彻上级政府的政策意图，但在一定程度上干预下级政府的自主权。二、各级政府间预算管理体系及职权二、各级政府间预算管理体系及职权必须通过政府间转移支付对公共资金的分配进行调节，以保证各地财政能力的大体均等。实现公共资金的公平分配从整体上看，政府间财政转移支付是分级预算体制中中央政府控制和诱导地方政府行为的重要手段，它从利益机制上确定了中央政府的主导地位和权威性。保持中央政府对地方政府的必要控制力实行政府间转移支付，由上级政府给予下级政府一定的财政补助，对具有外溢性的公共产品的提供进行适当的调节，便是一种较为有效的干预方式。解决区域性公共产品的外溢问题国家应以一定政策措施促进落后地区的资源开发和经济发展，逐步缩小地区间的经济差距。促进落后地区的资源开发和经济发展二、各级政府间预算管理体系及职权三、政府、财政与部门间的预算管理体系及职责12政府预算日常管理贯穿于政府预算编制、执行和决算的全过程。按照我国《预算法》规定，各级预算由本级政府组织编制、执行和决算。即负责政府预算管理的组织领导机关是国务院及地方各级人民政府。政府预算的组织领导机构——各级政府根据我国《预算法》规定，政府预算的具体编制、执行和决算机构是本级政府财政部门。即各级政府财政部门是对预算进行具体负责和管理的职能机构，是预算收支管理的主管机构。政府预算的主管职能部门—财政部门政府预算收支的具体管理工作，由财政部门统一负责组织，并按各项预算收支的性质和不同的管理办法，分别由财政部门和各主管收支的专职机构负责组织管理。政府预算收支的具体管理机构三、政府、财政与部门间的预算管理体系及职责按预算编制主体划分总预算本级预算部门预算单位预算按照行政隶属关系和经费领拨关系划分一级预算单位二级预算单位基层预算单位预算管理体系四、各预算部门与预算单位间的预算管理体系四、各预算部门与预算单位间的预算管理体系预算管理体系(一)按预算编制主体划分1.总预算。是各级政府的基本财政计划,由各级财政部门编制。我国《预算法》第三条规定:“全国预算由中央预算和地方预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成;下一级只有本级预算的,下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的,总预算即指本级预算。”2.本级预算。指经法定程序批准的本级政府的财政收支计划,它由本级各部门(含直属单位)的预算组成,同时包括下级政府向上级政府上解的收入和上级政府对下级政府的返还或补助。3.部门预算。是反映本级各部门(含直属单位)所属所有单位全部收支的预算,由部门机关及所属各单位预算组成。本级各部门是指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、政党组织和社会团体(中央部门含军队),直属单位是指与本级政府财政部门直接发生缴款、拨款关系的企业和事业单位。4.单位预算。是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支计划。

四、各预算部门与预算单位间的预算管理体系四、各预算部门与预算单位间的预算管理体系预算管理体系(二)按照行政隶属关系和经费领拨关系划分1.一级预算单位。是指与同级政府财政部门发生预算领拨关系的单位,如一级预算单位还有下级单位,则该单位又称主管预算单位。2.二级预算单位。是指与一级预算单位发生经费领拨关系,下面还有所属预算单位的单位。3.基层预算单位。是与二级或一级预算单位发生经费领拨关系,下面没有所属预算单位的单位。四、各预算部门与预算单位间的预算管理体系第四节政府收支分类4一、政府收支分类与预算管理（一）政府收支分类与科目政府收支分类，是指在政府预算管理中，按照一定的标准，将庞杂的政府收支项目进行划分和归类，以准确体现各类收支的性质、运行规律，反映国家一定时期内的公共政策取向，为政府预算的编制、执行和决算服务。如何对政府收支进行科学分类，涉及政府预算管理的各个环节、层次，关系预算管理的水平与质量。政府收支的具体分类通过政府收支分类科目反映。政府收支分类科目是反映政府收支活动的分类体系，它是各级政府预算和部门预算编制、执行、决算的基础和重要工具，是政府反映和说明自己公共受托责任的基础性制度，也是反映政府预算透明度、便于立法机关和社会公众了解政府具体收支活动和内容的重要窗口。预算收支科目按层次一般分为类、款、项、目等，其关系是：前者是后者的概括和汇总；后者是前者的具体化和补充。一、政府收支分类与预算管理一、政府收支分类与预算管理A体现政府职能，反映国家一定时期公共政策取向B研究各项政府收支规律，为预算管理服务C直接为政府预算的编制、执行和决算服务D全面反映政府预算运行状况，加强预算监督一、政府收支分类与预算管理123政府收支分类，应包含政府所有收支，要完整反映政府收支的来源和性质，不仅包括一般公共预算收支，还要包括政府性基金收支、国有资本经营收支、社会保险基金相关收支等应属于政府收支范畴的各项收支。全面完整政府收支分类要按照科学标准和国际通行做法进行分类，将政府收支按收入经济分类、支出功能分类和支出经济分类进行划分，为进一步加强收支管理和数据统计分析创造有利条件。科学规范从分类结构上看，现收入经济分类分设类、款、项、目四级；支出功能分类分为类、款、项三级，反映政府职能层面的支出类别及规模；支出经济分类又分为类、款两级，反映资金用途层面的去向及规模。细致透明一、政府收支分类与预算管理二、我国政府收支分类税收收入按照税种设款级科目，如增值税、消费税、企业所得税、个人所得税等。非税收入主要包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入等。债务收入包括中央债务收入、地方债务收入。转移性收入主要包括一般性转移支付收入、专项转移支付收入、上解收入、调入资金、债务转贷收入、接受其他地区援助收入等等。二、我国政府收支分类二、我国政府收支分类2.支出分类现行支出分类体系将政府支出按职能和经济性质分设了两层既相互独立又紧密联系的支出分类体系。这种设置的理论依据是与财政资金使用去向细化透明的要求有关，现实依据则是财政资金的分配和使用分为两个阶段：即第一阶段：财政部门将资金分配到部门和单位；第二阶段：部门和单位使用财政资金购买相应的商品和服务。支出功能分类属财政资金分配的第一阶段。是要完整的反映政府各项职能活动，说明政府做了什么。支出经济分类属财政资金分配的第二阶段，反映政府支出的经济性质和具体用途。即多少支付了人员工资福利，多少用于公用开支，多少用于购买办公设备和进行基本建设等。因此，支出经济分类是对政府支出活动更为明细的反映，它也是进行政府预算管理、部门财务管理以及政府统计分析的重要手段。二、我国政府收支分类二、我国政府收支分类支出功能分类一般公共服务支出社会服务支出经济服务支出其他支出支出经济分类政府预算经济分类部门预算支出经济分类二、我国政府收支分类第五节政府预算信息化管理5一、财政预算管理信息化的现实意义政府财政管理信息系统，又称为“金财工程”（GovernmentFiscalManagementInformationSystem，简称GFMIS），是指运用现代信息技术，综合预算、会计与财务管理应用程序，完整记录财政收支过程；及时提供各种准确可靠的财务信息；为预算编制、执行提供全面、综合的管理报告，为微观经济管理和宏观经济决策提供依据的系统。是提高国家宏观经济决策水平的需要是我国财政管理工作与时俱进和高效运行的要求有利于规范财政收支管理，增加预算编制与执行的透明度一、财政预算管理信息化的现实意义二、政府预算信息化管理的目标规划与理论基础政府财政管理信息系统覆盖各级政府财政管理部门和财政资金使用部门，全面支撑部门预算管理、国库单一账户集中收付、政府采购、宏观经济预测和办公自动化等方面的应用需求。GFMIS系统的建立将有利于预算管理的规范化，提高国库资金的使用效率，提高政府财政管理决策的科学性，增大财政管理的透明度，有利于加强廉政建设。GFMIS系统的建立将从根本上改变财政系统多年来“粗放”的管理模式，有利于逐步走向依法理财。政府财政管理信息系统是主要市场经济国家政府信息系统中最核心的系统。美国、法国、英国财政部的管理信息系统已运行了近20年，一直是国家经济运行和管理的核心。政府财政管理信息系统的建设目标由两大部分构成，一是包括预算管理、国库集中收付、国债管理等核心财政业务的管理系统和宏观经济预测系统，即财政业务应用系统；二是覆盖全国各级财政管理部门和财政资金使用部门的信息网络系统。二、政府预算信息化管理的目标规划与理论基础二、政府预算信息化管理的目标规划与理论基础政府财政综合管理信息系统以财政系统纵横向三级网络为支撑，以细化的部门预算为基础，以所有财政收支全部进入国库单一账户为基本模式，以预算指标、用款计划和采购定单为预算执行的主要控制机制，以出纳环节高度集中并实现国库资金的有效调度为特征，以实现财政收支全过程监管、提高财政资金使用效益为目标。按照系统工程规划设计，“金财工程”建设共分为业务应用系统、信息网络系统和安全保障体系三个方面，即以应用为中心，以网络为支撑，以安全为保障。一是建立财政业务应用系统，包括预算管理系统、国库集中支付管理系统、总账管理系统等12个业务应用系统；二是建立纵横向三级网络系统，包括本级局域网、纵向连接各级财政部门的广域网和横向连接同级各预算单位、国库、银行、税收等相关职能部门的城域网；三是建立安全保障体系，即建立以认证中心、数据加密为核心的统一安全保障体系，确保“金财工程