地方行政制度的演变

地方行政制度的演变一、夏商周地方行政体制1、行政建置《尚书•酒诰》称：“越在外服，侯、甸、男、卫、邦伯。”《国语》云：“邦内甸服，邦外侯服，侯卫宾服，蛮夷要服，戎狄荒服”。形成“五服”制度。《周礼•夏官•职方氏》载，王畿之外，有所谓：侯服、甸服、男服、采服、卫服、蛮服、夷服、镇服、藩服。“九服”制度西周的地方行政体制，实行外服诸侯（九服）体制。中央设卿事寮负责处理诸侯的政务；通过命卿制度加强控制地方。《礼记•王制》“大国三卿，皆命于天子。”“次国三卿，二卿命于天子，一卿命于其君。”“小国二卿，皆命于其君。”加强对地方的管理。2、中央与地方关系诸侯都接受王朝的封号爵位，奉王或天子为共主。诸侯向王室履行义务：第一，诸侯需要定期朝觐王或天子，或应召参加盟会；第二，奉命征伐，藩屏王室；第三，应召到王朝任职；第四，向王室纳贡。总之，三代，王（天子）的直辖区和诸侯国都是各有其主的统治实体。诸侯封君“各君其土，各役其民……名为天子之守臣，而实自据为部落”。中央与地方关系是以王室（共主）与诸侯国之间松散的联盟形式出现，属于封国式的地方分权。二、秦汉地方行政体制1、行政建置（从郡县制到州、郡、县三级制）秦并天下置三十六郡，约1000个县。郡设守、尉、监御史汉实行“郡国并行”制，又封二十等列侯，侯国相当于县。封给皇后、公主等的有“汤沐邑''，邑相当于小县。公元2年，共有郡国103,辖县1587个（《汉书•地理志》）秦朝以内史掌治京师。汉承秦制，汉景帝时，分置左右内史。武帝时右内史更名为京兆尹，左内史更名为左冯翊。景帝时还将秦时的主爵中尉更名为都尉，武帝时更名为右扶风，与京兆尹、左冯翊共称“三辅”，同居长安城中，负责管理京师及其附近地区。汉代州的形成及发展：中央派丞相史去“刺察”地方，把全国分为十三部州。刺史以“六条问事”监察郡国。“刺史班宣，周行郡国，审察治状，黜陟能否，断治冤狱，以六条问事，非条所问，即不省。一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍共向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰苛暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。四条，二千石选署不平，苛阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。”东汉中叶以后，刺史把兵权、财政权、人事权、行政权集中于一身，就由单纯的监察官发展为总揽地方大权的行政长官。中平五年（188）“出刘焉为监军使者领益州牧，太仆黄琬为豫州牧，宗正刘虞为幽州牧，皆以本秩居职。州任之重，自此而始。”（《后汉书•刘焉传》卷75）2、中央与地方关系秦代实行极端的中央集权政策。两汉中央集权与地方分权相结合的政策。郡县制一一中央对地方直接统辖和管理的关系，以中央集权为主要特征。分封制一一中央对地方间接统辖和管理的关系，以地方分权为主要特征。汉代推进中央集权的进程剪除异姓王，分封同姓王。众建诸侯而少其力。平定吴楚七国之乱颁布“推恩令”（令诸侯以私恩自裂其地分其子弟）等限制、剥夺诸侯国治权，赋予郡守、县令较大的权力汉削弱诸侯国的措施之一：酎金令、推恩令，左官之律和附益之法。《史记•平准书》：“至酎，少府省金，而列侯坐酎金失侯者百余人。”《集解》如淳引《汉仪注》云：“王子为侯，侯岁以户口酎黄金于汉庙，皇帝临受献金以助祭。大祀饮酎，饮酎受金。金少不如斤两，色恶，王削县，侯免国。”《汉书•武帝纪》元朔二年云：“春正月，诏曰：'梁王、诚阳王亲慈同生，愿以邑分弟，其许之。诸侯王请与子弟邑者，朕将亲览，使有列位焉。'《汉书•诸侯王表序》张晏曰：“阿媚王侯，有重法也。”“诸侯有罪，傅、相不举奏，为阿党。”汉初，诸侯王国是一种高度自治的政区实体。汉武帝后期，诸侯国疆域变小，诸侯王“官职皆朝廷为署，不得自置”（《后汉书•百官志五》），诸侯王“唯得衣食租税，不与政事”。从此，封国只是地方政区制度的一个特殊形式而已。至此，西汉王朝完成了推进中央集权化进程的历史任务，实现了地方政体由复合制向单一制的转变。三、魏晋南北朝时期地方行政体制1、行政建制：南朝时都督管辖二州或二州以上，就形成“都督区”（北朝称为“总管”）这样在州郡县之上又有了都督州，就形成了都督州、州、郡、县四级建制。2、中央与地方关系（较强的地方分权）地方分权的主要表现是：都督等方镇兼掌军事民政，往往与中央分庭抗礼；地方豪强地主势力凭籍九品中正制把持地方官的任用，并充当地方分权势力的后盾和基础。四、隋唐五代时期地方行政体制1、行政建制：州、县二级到道、州、县三级唐代的州县根据辖区的大小、地位的轻重、人口的多少、经济水平的高低，分为“辅、雄、望、紧、上、中、下”七等。唐代“道”的形成《旧唐书•地理志》载：……贞观元年……始于山河形便，分为十道，一曰关内道，二曰河南道，三曰河东道，四曰河北道，五曰山南道，六曰陇右道，七曰淮南道，八曰江南道，九曰剑南道，十曰岭南道。至十三年（贞观）定簿凡州府三百五十八，县一千五百五十一……开元二十一年分天下为十五道，每道置采访使检举非法，如汉刺史之职。”赵翼在《廿二史札记》云：“唐之官制，莫不善于节度使。其始察刺史善恶者有都督，后以其权重，改置十道按察使。开元中，或加采访（使）观察（使）处置（使）黜陟（使）等号，此文官之统州郡者也。其武臣掌兵，有事出征，则设大总管。无事时镇守边要者曰大都督。自高宗永徽以后，都督带使持节者，谓之节度使，然犹未以名官。景云二年（711年唐睿宗在位，（李隆基为太子），太平公主谋危太子，睿宗用宰相张说之言，使太子监国），以贺拔延嗣为凉州都督河西节度使，节度使之官由此始。然犹第统兵，而州郡自有按察等使，司其殿最。至开元中，朔方、陇右、河东、河西诸镇，皆置节度使，每以数州为一镇。节度使即统此数州，州刺史尽为其所属。故节度使多有兼按察使、安抚使、度支使者，既有土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财富，于是方镇之势日强，安禄山以节度使起兵，几覆天下。及安史既平，武夫战将，以功起战阵为侯王者，皆除节度使。大者连州十数，小者犹兼三四，所属文武官，悉自置署，未尝请命于朝廷，势力大盛，遂成尾大不掉之势。”对唐代中央与地方关系的思考以安史之乱为界，由前期的“内重外轻”转变为后期的“内轻外重”。在中央与地方关系方面具有明显的阶段性特征。权力分配上：前期一一层层节制、纵向垂直管理。后期一一节度使分割了原属于中央的大部分权力行政上：前期一一官吏及僚属皆由中央直接任免；后期一一节度使以其僚属假摄州县官，并自行辟署幕僚。军事上：前期一一“居重驭轻'、“举关中之众以临四方”之效；后期一一藩镇专擅兵力与兵权。财政上：前期——税收实行统收统支的管理体制；后期一一中央与地方分税制，预算收支定额管理体制。司法上：前期一一中央通过逐级申报复审复核的制度规范各级地方政府的司法审判活动；后期一一藩镇长官有生杀予夺之权，监察上：前期一一通过监察御史对地方政府的工作和官吏的为政情况加以监督；后期一一遭严重破坏。唐代中央与地方的关系，不论是前期的内重外轻（618-755=137），还是后期的内轻外重（755-907=152），均是平衡状态下的偏差，并非失衡。五、宋代地方行政体制1、行政建制：“路、州（府、军、监）、县”三级制。宋代的州有二种划分：第一种是分为都督州、节度州、观察州、防御州、团练州和刺史州六个等级。第二种，分为辅、雄、望、紧、上、中、（中下）、下州八个等级。宋代的府、军、监北宋最多时有府37（京府、次府），南宋时全境34府（《宋史•地理志》）。所谓“地要不成州而当津会处，则为军”。军和府、州、监是同一个等级。在坑冶、铸钱、制盐、牧马之地置监。（县：赤、畿、望、紧、上、中、（中下）、下。）宋代路制路级行政组织的形式：（1）转运司路（漕司）一一至道三年分为15路，天禧四年分为18路，元丰八年分为23路，南宋分为15路。（2）提点刑狱司路（宪司）一一景德四年设置。徽宗时当为25路，南宋为16路。（3）提举常平司路（仓司）一一熙宁初置，徽宗时为25路，南宋为16路。（4）安抚使司路（帅司）一一北宋帅司设置情况见下表。北宋帅司一览表宋代地方行政制度的特点一是，在府州之上设立路级行政机构，将路级事务分为军、政、财、储四司，各司其职，不集权于一司一人。“婚田、税赋属之转运；狱讼、经总属之提刑；常平、茶盐属之提举；兵将、盗贼属之安抚”。二是，诸司分路不同，治所不一，互相牵制，形成复式路制。“司分既异，所行不复相照，各执己见，意在必行”三是，府州也可以不通过监司，直接向中央奏事。宋代地方与中央的关系特征：以路级“诸司并立”分化地方事权，监督地方官府，使中央集权达到空前强化的程度；同时相对保留地方一定的处事权限，以贯彻朝廷的“内外相维，上下相制”的治国之道。宋代在中央朝廷和诸州之间设置新型的路级诸司，使其成为朝廷控制众多州县的有力工具。元明清时代的行省制，是在继承和改进宋代路级机构的基础上设置的。六、元明清地方行政体制一一行省时代1、行省制度起源于魏晋以来的行台制度。元代行省“掌国庶务，统郡县、镇边鄙”“凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之”。（一般设平章政事二员，左右丞各一员。）明代三司分立行省制：承宣布政使司（布政使司）、都指挥使司、提刑按察使司，三司既是官府名称，又是省一级民政、军事、监察三区划的名称。常制（宣德三年后）：全国分为两京十三布政使司，即：京师、南京、山西、山东、河南、陕西、四川、江西、湖广、浙江、福建、广东、广西、贵州、云南，合称十五省。清代督抚行省制：总督、巡抚之下，有承宣布政使司（藩司）、提刑按察使司（臬司或廉访司）、提督学政。乾隆二十五年后，全国确定为8总督（直隶、两江、陕甘、四川、闽浙、湖广、两广、云南），15巡抚（江苏、安徽、山东、山西、河南、陕西、福建、浙江、江西、湖北、湖南、广东、广西、云南、贵州）内地十八省：江苏、安徽、陕西、福建、浙江、江西、湖北、湖南、广东、广西、云南、贵州、【直隶、四川、甘肃（无巡抚，由总督兼巡抚事）】、【山东、山西、河南（无总督，由巡抚兼总督职责）】。2、行省制之下地方行政制度元代有：路、府、州、县等。《元史•地理志》载，元代有路185，府33，州359，县1127。明代有府（州）、县。《明史•地理志》载，有府140，州139，县1138（羁縻府19,州47，县6）.清代府、厅、州、县。《光绪会典》载，府185，直隶厅34，直隶州73，散厅87，属州145，县1314（台湾3府，1州，11县，未载入）3、中央与地方关系的思考行省制度的特点：第一，行省充任中央控制地方的枢纽。中央对腹里以外地方官府的行政统属，实际是通过行省来实现。第二，行省被当作中央与地方权力分配的中介环节。行省发挥着集中地方财赋和军力于中央、保证内重外轻格局的作用，主要为中央集权服务。第三，行省其辖区和权力所及，也表现出地方分权色彩。督抚行政上对辖区道府以下官员有提调权；财政上”复核“题奏，予以监督；司法上充当第五审级，复审狱案，对徒刑罪犯做出终审判决；督抚兼掌监察纠劾。行省制维护中央集权的措施其一，在中央与地方权力分配上，行省是中介环节，其根本点属于中央集权。其二，朝廷在赋予其权力的同时，又对其进行较严格的限制。其三，朝廷对行省实行严格控制和多方挚肘。其四，行省以下所有地方各级政府官员，仍然接受朝廷的任意、迁调、考课等管理。其五，中央对地方监察制度，构成了监督行省、防范其擅权坐大的特殊机制。叶适主张“以一郡行其一郡，以一县行其一县，赏罚自用，予夺自专”的“伯政”。顾炎武主张“寓封建之意于郡县之中”。王夫之：“封建之天下分而简，简可治之以密；郡县之天下合而繁，繁必御之以简”。思考题三公九卿，三省六部制，南书房，军机处，票拟，明朝的九卿，酎金令，六条问事，郡县制试论传统政治制度的基本特征及其利弊。论君主制的理论基础。论三省六部制度及其确立的意义。论夏商周时期中央与地方的关系。简述汉初削弱诸侯力量，推进中央集权的主要措施。论唐代中央与地方关系的特点。论宋代地方行政制度的特点及其影响。分析行省制的特点及其在维护中央集权中的作用。2、兀代中央与地方关系元代行省制中央集权，地方行政建制：是行省、路、府、州、县五级制。从性质上又可分为两部分：一是代表朝廷监临各地的行中书省和宣慰司，二是直接牧民的路府州县。第一，行省充任中央控制地方的枢纽。中央对腹里以外地方官府的行政统属，实际是通过行省来实现。行省品秩高，权势重，对所辖路府州县官的统摄和节制力自然较强。第二，行省被当作中央与地方权力分配的中介环节。第三，元之行省“统郡县，镇边鄙”凡“钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之”（《元史》卷91《百官志七》）。元代行省制的基本规则：其一，行省内部实行群官负责和种族交参制，在行省官员之间形成互相牵制和分权制衡。其二，朝廷在赋予行省综领军、民、财、刑诸权力的同时，又对其进行较严格的限制。其三，行省以下的宣慰司、路府州县和汉军万户府等，仍然接受朝廷的任用、迁调、考课等管理。其四，以行省为重要监察对象的地方监察，构成了监督行省、防范其擅权坐大的特殊机制。七、明代地方行政体制1、地方行政建制：省、府（州）、县三级制。后改行中书省为承宣布政使司全国分为十三个布政使司（山东、山西、河南、陕西、四川、湖广、浙江、江西、福建、广东、广西、云南、贵州等）分统140个府、193个州和1138个县及羁縻府州县（《明史•地理志一》卷