限塑令政策评估

第三章对限塑令政策的评估限塑令政策评估的界定政策评估政策评估的概念政策评估就是评估主体依据一定的评估标准，通过相关的评估程序，考察政策过程的各个阶段，各个环节，对政策的效率，效能，效益及价值进行检测和评价，以判断政策结果满足目标群体需要、价值和机会的程度的活动。2、政策评估的主体和作用政策评估者可以是政策制订者和执行者，也可以是专业机构和人员，还可以是政策对象，这都视情况而定。政策评估是检验政策效果的基本途径；是合理有效的配置政策资源的认识基础；是决策科学化、民主化的必由之路；是政策制订、执行的延续，是政策走向和我们应该采取措施的重要依据。限塑令政策评估的界定1、限塑令政策评估的界定一项政策从制定、颁布到终结，政策执行过程是该政策发挥作用的直观体现，也是政策运行中的重要实践环节。自2008年6月1日国务院办公厅颁布“限塑令”政策以来已有一年多，该政策执行情况已得到较充分地暴露从而可以进行政策评估，进而进一步完善该政策。本研究通过以留下镇为个案对限塑令的执行情况进行调查，并在科学分析数据资料的基础上，对限塑令的执行情况进行评估。本研究主要以限塑令的政策效益为评估标准，即通过对限塑令政策目标的实现程度的分析来评估政策。2、限塑令政策评估的意义通过对限塑令政策执行情况的评估，可以发现该政策在执行过程中存在的弊端和问题，可以检验该政策的执行效益，从而根据实际情况，提出切实可行的完善措施，进而使政府相关部门适时对限塑令进行调整，重新配置政策资源，避免政策决策流于表面，以更好的推进我国环保事业的发展。限塑令政策评估3.2.1限塑令的执行效果分析根据我们的调查和数据分析表明，限塑令的实施已经产生了一定的成效。由于执行地点、执行力度的差异，其执行达到预期目标和效果的程度也是各有不同。1、政府通告到位，限塑令知晓度高通过调查，我们了解到，与人们生活密切相关的限塑令政策基本上已是家喻户晓。并且从以上的限塑令执行情况分析中可以看到，大部分居民通过电视新闻和日常语言交流这两种途径知晓这一政策。2、限塑令政策认同度高限塑令在无形中逐渐影响着消费者的消费习惯，并且大部分居民对限塑令持支持态度，限塑令的政策认同度较高。调查显示，有39.4%的居民表示非常支持，45.7%的居民表示比较支持或还能接受，15.1%的居民表示难以接受或持无所谓的态度。大部分居民认为至今为止限塑令已经发挥了一定的作用，塑料袋的使用量较以前也有所减少。从以下的图3.2中可以看到，有19.5%的居民认为限塑令的作用十分明显，塑料袋的使用情况大有改善；有47.8%认为作用一般，塑料袋使用情况较以前有所改善；有25.8%认为作用很小或一点作用也没有；另有6.9%表示不知道相关情况。3、政策执行力度差异大限塑令的执行力度在不同的购物场所差异明显。大型正规超市、正规商场、小超市和药店等购物场所的执行力度普遍较高，基本能够很好地做到向顾客有偿提供塑料袋，并且所提供的塑料袋符合质量要求。而在到了农贸市场、个体经营商及流动摊贩那里，限塑令的执行力度则大大地削弱了，这些商贩每天仍在免费提供大量的塑料袋，且部分塑料袋的质量未达到有关规定的要求。4、政策执行对经济的影响显著由于限塑令中明确规定“禁止生产、销售、使用超薄塑料购物袋”，这给塑料袋生产业带来了不小的冲击。各生产企业对此的受影响程度以及执行力度也有所不同。一方面，限塑令将使超薄塑料袋的生产企业面临倒闭的危机，而使一些非超薄塑料袋的生产企业面临产业升级的选择，从而推进塑料袋制造业产业结构的调整；另一方面，限塑令对塑料袋生产规格的限制，将导致塑料袋价格的提高，从而也会为那些有实力的塑料袋生产企业带来一定的经济效益。而塑料袋使用量的减少，也在很大程度上降低了塑料袋回收处理的经济成本。限塑令的社会效益评估1.有利于减少白色污染，缓解社会环境压力从限塑令的政策本身不难看出，该政策最直接的作用就是要限制塑料袋的使用，从而达到环保的目的。一方面，对塑料袋质量规格的限制，有利于减少使用塑料袋对人体健康的危害；另一方面，塑料袋有偿使用制度的执行在一定程度上减少了塑料袋的消耗，进而减少了白色污染的产生，缓解社会环境压力。2.促进社会成员“资源有价”意识的形成由于长期受小农经济的影响，人们对于“资源有价”意识十分淡薄。人们往往认为财产和资源只有自己和他人之分，而没有“公共物品”的理念。限塑令的出台，使得原来隐性的塑料袋收费显性化，用明码标价的形式向社会传递着这样一个信息：资源是有价的，利用资源是要付出成本的。通过塑料袋有偿使用这样一种政策，促进了社会成员“资源有价”意识的形成，提高了人们对节约资源的重视程度，从而也使保护资源的责任从传统的仅靠政府力量转变为个人应当承担的社会责任。促进政府的治污模式由着力于后期治理向重视前期监管转变在传统的治污方式中，政府往往只注重污染后的治理，虽然一再地宣传提倡环保，但效果却不明显。限塑令的实行，使得政府对环境的管理从后期治理向前期防污开始转变。政府在限塑令执行过程中，扮演着监督管理的角色，促进限塑令在各购物场所的实行力度。前期的有效监管将在很大程度上减轻后期的治污压力，从而也提高了政府的效率。3.3存在的问题及原因分析3.3.1限塑令的执行存在的问题限塑令虽然已取得了一定的成效，但其在政策执行过程中仍存在着一些弊端和障碍，主要有以下几个方面。1.政府政策宣传不够深入，公众对政策的关注度低虽然国家颁布限塑令政策已是人尽皆知的消息，但对于限塑令的具体内容，人们的知晓度却是大打折扣。调查数据显示，有61.9%的居民不知道限塑令中有关“加强对限产限售塑料袋的监督检查”的政策内容，67.5%的居民对“提高废塑料的回收利用水平”政策一无所知，69.4%的居民不知道要“大力营造限产限售限用塑料带的良好氛围”，更有83.1%的居民对于限塑令中关于“强化地方人民政府和国务院有关部门的责任”的规定闻所未闻。此外，通过居民“对限塑令的关注程度”的调查，我们发现，仅有3.1%的居民对这一政策是非常关注的，却有45.3%的居民只是偶尔关注这一政策，另有12.6%的居民则持无所谓的态度。可见，政府对于限塑令政策的宣传虽然广泛，但还不够深入，人们对限塑令政策的关注程度也整体较低。2.政策存在盲点，执行范围有限就目前的政策执行情况来看，限塑令的执行范围存在一定的局限性，执行效果较理想的主要是一些正规超市、大商场、药店和书店，而农贸市场和流动摊贩则成了政策的盲点，每天仍在消耗大量的塑料袋。我们的调查数据也证实了这一点。在各购物场所限塑令执行程度的排序中，68.6%的居民认为限塑令在农贸市场中的执行程度最弱，其次是小型零售场所。由于农贸市场几乎是每个家庭必去的购物场所，因此塑料袋的使用量自然惊人。对于已经习惯了用购物袋装垃圾的广大居民来讲，超市塑料袋的减少，使得农贸市场提供的免费塑料袋自然而然地成为了垃圾袋的主要来源。与此同时，超市限塑后“手撕袋”用量激增的现状也不容忽视。此外，除了限塑令明文规定的几处购物场所实行限塑外，诸如餐饮、桶装水、批发市场、服装店等未被列入限塑的范围之内，这也造成了塑料袋作为商品外包装或购物袋仍被大量使用。对于塑料袋生产企业，市场上超薄塑料袋仍在流通的现状，则很好地证明了生产商政策执行不到位的事实。3、政策管理体制不全，执行力度不够在调查中我们发现，人们在一些严格执行限塑令的购物场所能够做到有偿使用塑料袋，但在农贸市场等那些免费提供塑料袋的地方，仍在无节制的免费使用塑料袋。而无论是商家还是消费者都没有因为免费提供或使用塑料袋而受到相关的处罚。不少摊主反映，对于农贸市场，市场管理人员对摊主免费提供塑料袋的行为往往是睁一只眼闭一只眼，并未严格管理执行相关政策。而对于消费者，还只能在道德层面上来约束其行为。调查数据显示，28.5%的居民认为目前政府对限塑令的执行监管力度不够。缺乏健全的管理体制和执行方式是导致限塑令执行效果打折扣的重要原因。塑料袋定价机制不完善限塑令虽已实行了一年多，但至今为止，塑料袋还没有统一的定价机制，各商家都是自主定价。在人们还不可能完全离开塑料袋的现状下，有偿使用塑料袋在所难免。在没有统一的定价机制的情况下，必然会出现部分商家乱定价，借机提高塑料袋的价格，以牟取更多利益的问题。不少消费者指出：“尽管一个塑料袋只要几毛钱，可是对于消费者而言，每次购物至少需要两三个塑料袋，天长日久也是一笔不小的开销。相反对于商家而言，一个大型超市的客流量每天至少有上万人次，每人消费两三个塑料袋，一天仅塑料袋的销售额就多达上万元。”这样，限塑令在促进环保的政策目标下，无形中提高了政策的成本。因此，有必要对塑料袋的定价机制进行完善。原因分析从以上的分析中可以看出，限塑令政策的有效执行依然存在着各种阻力，这些阻力来自各个方面，包括政策本身、政策执行者、政策执行体制、政策执行环境对政策执行的影响等。对于限塑令“执行难”的原因，我们认为有以下几个方面。1.消费者的购物习惯没有根本转变虽然有相当比例的居民已经自备了购物袋，在垃圾丢弃方面开始购买和使用专用垃圾袋。但也有一定数量的居民仍然习惯于购买超市塑料袋，以及转而使用质量更差的无标识塑料袋作为垃圾袋。在关于“多数消费者在实行限塑令后仍继续有偿使用塑料袋的最主要原因”的调查中，我们发现，大部分居民的原因出在没有养成自带购物袋的习惯或贪图方便，不在乎塑料袋的价格。以下图表中的数据显示，有45.6%的居民认为“没有自带购物袋的习惯或忘记带”是其中的主要原因，36.1%的居民则认为“图方便”才是主要原因，13.9%的居民认为“环保意识薄弱”是主要原因，另有4.4%的居民认为“替代品不美观或使用不方便”是原因所在。从人们未能养成自带购物袋的习惯中也可以侧面反映出人们的环保意识仍比较薄弱，不能自觉地做到环保。2.商家重利益而舍环保商家是限塑令政策实施的主要对象之一，商家在交易行为中的自觉性直接关系到限塑令的执行程度。通过调查数据显示，46.8%的居民表示去购物时，商家偶尔会免费赠送塑料袋或推荐顾客购买塑料袋。商家的这种行为无疑使限塑令的执行程度大打折扣。而农贸市场中的摊主也表示，他们支持环保，但如果不向顾客免费提供塑料袋，就会严重影响他们的生意，很多顾客会直接选择不购买他们的商品。因此，在利益面和环保面前，很多商家选择了前者。3.“替代”问题尚需解决限塑后，塑料袋的替代品问题成为备受人们关注的焦点之一。在“阻碍限塑令执行的最主要因素”的调查中我们发现，有33.5%的居民表示“替代品不足，配套设施不到位”是主要原因。这给政府在替代品的投入方面提出了要求。目前，大部分商家以纸袋或无纺布袋来代替塑料袋的使用。然而，经我们了解，纸袋因其价格偏高，防渗、隔热性能差而并不被所有人喜爱。同时，纸袋的生产也并不是完全绿色的。有数据显示，每生产4万个纸餐盒就需一吨纸浆，需砍伐300多立方米的树木，而造纸过程中又会对水造成污染。因此，“以纸代塑”，虽然减少了塑料袋的使用量，但会造成森林加剧减少，带来河流污染等环境破环