关检融合背景下海关行政处罚法律适用冲突问题初探

关检融合背景下海关行政处罚法律适用冲突问题初探[摘要]

原海关与原检验检疫两个机构调整成新海关后，原本各自承担的行政处罚职责也随之进行整合。从执法工作实际上看，经常会出现当事人一个违法行为，既违反了原海关法律法规规定，又违反了原检验检疫法律规定的情形，出现法律责任竞合的表象。目前从行政法律体系上看，《行政处罚法》中虽然规定了“一事不再罚”的原则，但何谓“同一个违法行为”缺乏进一步解释，导致执法者在法律适用方面不可避免的出现一些困惑。这类法律责任竞合问题并不是行政法所特有的问题，实际上在刑法体系中同样存在大量类似的情况。但相比较行政法而言，刑法理论对法律责任竞合问题研究的更为深入和透彻，法条竞合、想象竞合等理论实际上已经对审判实践工作已经起到了具体的指导参考作用。从如何理解和适用刑法中的“责任竞合”及“罪数理论”为切入点并加以借鉴，对原海关行政处罚与原检疫行政处罚发生冲突时，准确适用“一事不再罚”之理论，可以为规范类似行政处罚探索出一条可供尝试的路径选择。[关键词]

关检融合；行政处罚；法律适用；冲突

《中华人民共和国行政处罚法》第24条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，这就是通常所说的“一事不再罚”原则。但对于如何正确理解和适用该原则，《行政处罚法》并没有给出进一步的解释，同时考虑到我国行政处罚种类的多样性和复杂性，直接导致行政执法机关在执法实践过程中，往往会对如何正确运用该法条产生不同的认识。以海关为例，2018年机构改革后，原进出境检验检疫的职能被整体划转到了海关，根据海关总署《全国通关一体化关检业务全面融合框架方案》的要求，原海关与原检疫各自承担的行政处罚职责也要进行整合。目前，机构改革后，新海关主要承担四类行政处罚：一类是走私案件和违反海关监管规定的案件，由海关缉私局进行查处；一类是根据海关总署《关于简单案件快速办理有关事项的公告》（公告〔2019〕162号），七类简单类型案件和按照简易程序办理的案件，这类案件目前由各隶属海关业务部门进行查处；一类是侵犯知识产权类案件，由各直属海关综合业务处或者法综处进行查处；最后一类是检验检疫类行政处罚案件，目前各直属海关做法不尽统一，案件办理多归属于隶属海关，但职能管理有的由法规处承担，也有由综合业务处，或者企业管理处承担。由此可以看出，仅在海关一个部门，就有如此之多的处罚类型，而因为职能管理部门不同，所适用的法律法规也大相径庭，在加上前文所述，《行政处罚法》里，对“一事不再罚”中何谓“同一个违法行为”缺乏进一步解释，就直接导致在机构改革后，海关执法人员在面对复杂的事数形态和法律规范出现竞合时，如何准确引用正确法条，去评价当事人的违法行为，进而作出恰当的处罚决定，成为一个迫切需要解决的问题。本文尝试以海关机构改革为背景，从如何理解和适用刑法中的“责任竞合”及“罪数理论”为视角，对原海关行政处罚与原检疫行政处罚发生冲突时，如何理解“一事不再罚”进行分析，以期为规范类似行政处罚探索出一条可供尝试的路径选择。

一.对"责任竞合"及"罪数理论"的认识1.法律责任竞合的概念“竞合”一词是纯粹的外来法律词汇，据考证最早源自德语“konkurrenz”，后流入日本，被日本法律界翻译成“竸合”，最后该词传入我国后，被直接音译成“竞合”，并在刑法界开始适用。从字面意义上看，“竞”与“合”是具有相互冲突的两个汉字。“竞”包含冲突、竞争之意，而“合”则意味着融合，所以“竞合”一词，实际意味着矛盾与混杂。迄今为止，对于何为“法律责任竞合”，官方并没有给出一个明确意义上的法律解释，不管是在理论界还是在实务界，都是将其作为一个约定俗成的法律术语一直使用。通常来说，其概念是指当事人的一个不法行为，同时触犯了多个法条的规定，进一步引发多重法律责任的并存与冲突的情况。对于法律责任竞合，一般包括四个构成要件：一是违法行为的主体为同一当事人，这里当事人即包括自然人，也包括单位法人；二是当事人实施了一个违法行为，而不是多个违法行为。特别需要强调的是，这里需要正确理解何为“一个行为”。这里的“一个”，是指当事人的违法行为符合一个违法行为的形式要件，而不是仅指自然数量上的“一个”。换句话说，“一个在法律上完整的违法行为可能包括数个自然行为，但这数个自然行为就构成违法行为的整体性而言，都不具有独立存在的法律意义”；三是法律责任竞合最核心的特征，即：当事人的违法行为从表现形式上触犯了两个或两个以上法律规范的要求，这也是下一步如何确定具体适用哪个法条的逻辑起点；四是不同的法律规范在具体的量罚幅度上存在不同。从法学基础理论上看，当事人如果只有一个违法行为，那么就只应承担一种法律责任。那么如果出现同一违法行为面临两种以上的责任承担，那就直接导致法律责任竞合的情况出现。因此，量罚尺度存在的差异化，可以认为是法律责任竞合出现的直接原因。2.法律责任竞合的分类法律责任的竞合种类可细分为很多种，比如包括同一部门法之间存在的竞合，如刑法体系中法条竞合、想象竞合；民法体系中侵权责任与违约责任的竞合；也包括行政法体系中的各类罚则竞合；还包括跨部门法之间存在的竞合。例如“行刑衔接”中存在的行政处罚与刑事处罚之间的竞合关系等等类型。鉴于本文主要论述的是刑法中“竞合理论”对行政处罚的类比适用，因此这里只分析法条竞合和想象竞合。（1）法条竞合法条竞合是指当事人的一个违法行为，同时违反了两个或两个以上法律规范的行为。这里需要特别强调的是，对于法条竞合而言，所违反的两个或两个以上的法律规范，其关系是相互包容或者包含的。也就是说，当事人的违法行为虽然违反了不同的法律规范，但每一个法律规范都可以对其违法行为作出单独的、完整的评价。出现法条竞合后，所适用的处置原则为“三优先原则”，即：上位法优先于下位法、特殊法优先于普通法、后制定的法优先于先制定的法。例如，如果收发货人在商品进出口过程中，有出现以假充真、以次充好的违法行为，那么根据《商品检验法》第35条“进口或者出口属于掺杂掺假、以假充真、以次充好、以不合格产品冒充合格产品的，没收违法所得，处货值百分之50以上，三倍以下罚款”。但同时，在《产品质量法》里，第50条也规定了同样的处罚条款，这就是一个很典型的法条竞合情况。根据《产品质量法》第二条的规定，其所调整的客体“产品”，是指“经过加工、制作，用于销售的产品。”而《商品检验法》所调整的对象则为“列入目录的进出口商品”。从范围上看，很显然，《产品质量法》多调整的范围要大于《商品检验法》所调整的范围，两者是包含关系。那么在这种情况下，根据法条竞合处置“三优先”原则，很显然，相对于《产品质量法》而言，《商检法》因其调整的对象为列入目录的进出口商品，所以属于特殊法，应按照“特殊优先于一般”的原则，对当事人这种违法行为按照《商检法》相关规定实施处罚。（2）想象竞合想象竞合，也称为想象数罪、观念上的数罪，或想象并合犯等，是指一个行为同时触犯数个罪名的犯罪形态。这个概念和法条竞合实际上是高度类似的，但两者也有一个很重要的区别，即当事人一个违法行为所触犯的法条之间是否相互关联。也就是说，如果两个法条本身并不存在任何的交集，完全是因为当事人的某个行为将其串联起来，那么这就属于想象竞合。出现想象竞合后，所适用的处置原则为“从一从重”原则，即选择一个处罚幅度重的法条予以适用。例如，根据《海关总署关于伪报品名侵权案件处理问题的批复》（署法函〔2001〕219号）第2条规定：对于采取伪报、瞒报品名的手法出口侵权货物但不涉及逃证、逃税的案件，应定性为进出口侵权货物案件，由各关法律部门按照《知识产权海关保护条例》的规定进行调查处理。当对这条进行分析后可以得出，当事人采取伪报或瞒报品名的方式，其目的在于出口侵权货物，应定性为一个违法行为。其次，“采取伪报、瞒报品名的手法”和“出口侵权货物”两个违法行为所适用的法条并不产生任何交融，是完全独立的个体存在，完全是因为当事人的独特行为强行让两个法条产生了特殊的关联；最后，2001年时，海关作出行政处罚的依据是《中华人民共和国海关行政处罚实施细则》。按照《实施细则》第3条之规定，“采取伪报、瞒报方式，逃证、逃税”应定性为走私行为，但当事人如果“采取伪报、瞒报方式，并不逃证、逃税”，应属第8条“走私情节轻微，可以从轻或免于处罚”。但当事人出口侵权商品，根据《海关法》91条规定，应没收侵权货物并处罚款，显而易见其处罚力度要高于《实施细则》。综上，总署批复的处理方式符合想象竞合中“从一从重”原则，按照侵权方式处理并无不当。（二）罪数理论罪数，就是犯罪行为的单复或个数，即一罪与数罪的犯罪个数。罪数形态，就是各种类型化的罪数个体形态。罪数理论可以说是目前我国刑法理论中最为复杂的一个领域，而且其与上文提到的“法律责任竞合”实际上也是存在着一定交叉。本文中，只针对罪数理论中“处断的一罪”即牵连犯，如何与海关行政处罚相结合进行讨论。“牵连犯”同样是一个舶来语，其最早来源于德语“VerbrechenSkonrekurnz”，后经日本传入我国。牵连犯是刑法理论中的概念，是指以实施某一犯罪为目的，其方法或结果行为又触犯其他罪名的犯罪形态。一般来说鉴于对牵连犯的处罚也是“从一重”原则，因此很多时候会与竞合行为发生混淆。但实际上，牵连行为与竞合行为一个最本质的区别就在于行为的个数上是一个行为还是多个行为。即如果界定为竞合，则当事人只有一个不法行为。而如果界定为牵连，则当事人有两个或两个以上的不法行为，且两者之间具有主从性或者因果性。例如，当事人未经海关许可，擅自将暂时进境货物转让他人，在期限届满后无法按规定复运出境。当事人实际触犯了两个法条，分别是《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》18条第1项和第7项。但两个违法行为之间存在因果关系，因为擅自转让的行为致使无法按时复运出境，应按照牵连犯处置原则，从一重处理。二.原海关与原检疫行政处罚发生冲突后如何适用法律的认识上文已经对“竞合理论”及“罪数理论”进行简要论述，可见，虽然上述两个理论均源自刑法体系，但可以看出，因为《行政处罚法》里，对“一事不再罚”并没有给出进一步的解释，致使目前行政机关在执法过程中，遇到如何判定当事人的行为属于“同一个违法行为”时，往往会以“责任竞合”及“罪数理论”为参照，并依据其处理原则引用相关法条进行处罚。海关机构改革后，在原检验检疫类行政处罚并入海关行政处罚的体系的背景下，如何准确对当事人的违法行为是否属于“一事”，以及属于哪种类型的“一事”成为难点。接下来，尝试结合检验检疫类违法案件的主要发生类型和上文论述内容，对几个典型情况进行分析。（一）对当事人同时触犯未报检及申报不实影响海关监管秩序的行为认定2019年，某海关发生一起真实案例，当事人A公司向B海关申报进口一批PBT再生塑胶粒，商品编码申报为3907991090，无监管条件及检验检疫类别。B海关在对该批货物抽样送检后认定，该批货物商品编码应归类为3907999990，监管条件为AB，检验检疫类别为R/S，属于法定检验的进口商品，但当事人未如实申报，有逃避海关对其商品实施进口检验的情形。本案中，当事人进口法定检验商品未向海关如实申报的行为同时违反了海关监管规定和进口商品检验的规定，这就是很典型的“一个违法行为同时违反两个法律规范”，属于竞合问题，但本案属于法条竞合还是想象竞合，值得进一步分析。首先，当事人申报进口该批货物的商品编码与经检验鉴定的商品归类编码不符，属于税号申报不实情形。但经核实，当事人申报的税号和实际应归入的税号在税率上无差别，同时因机构改革后取消了出入境通关单，商品本身也无许可证件要求。根据《海关行政处罚条例》第15条（二）的规定，该案件属于申报不实影响海关监管秩序，应当予以警告或科处人民币1千至3万罚款。其次，该批货物的检验检疫类别为R/S，根据《商品检验法》第5条的规定，属于法定检验的进口商品。当事人将该批货物申报为无检验检疫监管条件的商品，其行为属于对法定检验的进口商品不予报检，有逃避进口商品检验情形。根据《商品检验法实施条例》第46条第一款之规定，应没收违法所得，并处货值5%以上20%以下的罚款。再次，从上面的分析可以看出，影响海关监管秩序和对法定检验的进口商品不予报检，两个法条本身并无交集，只是因当事人一个未如实申报的行为将两个并不相干的法条串联起来，符合想象竞合的构成特点，因此，当事人的行为属于想象竞合。因此，根据想象竞合处罚“从一从重”原则，应适用《商品检验法实施条例》之规定对其进行处罚。（二）个人携带属于国家禁限类物品进出境的行为认定对进出境人员通过旅检渠道携带物品实施监管，一直是海关重要的职责之一，原海关对于旅客违规携带禁限类物品的行为予以立案处罚的情况非常普遍。那么如果在旅检渠道，有旅客携带超量生物制品、血液或者血液制品，未依法向海关申报但没有藏匿等行为的，应如何定性并实施处罚？对于这个问题，可以从以下几个层面进行分析：首先，机构改革前，由于原海关与原检疫的职能定位不同，导致两个机构对于进出境物品的定性分类也有区别。对于原海关而言，其关注点在于国家政治安全、文化安全、税款安全等，因此将进出境物品分为：禁止、限制和合法共三类；而原检验检疫则更多关注国家的生态卫生安全，因此将进出境物品分为：禁止和合法两类。其次，从法律规定上看，根据《海关总署2016年43号公告》，生物制品、血液或者血液制品属于国家限制进出境的物品。根据《海关行政处罚条例》第19条第3项：个人携带超过规定数量但仍属自用的物品进出境，未向海关申报但并没有以藏匿、伪装等方式逃避海关监管的，处物品价值20%以下罚款。根据《出入境人员携带物检疫管理办法》第19条第2款：携带自用且仅限于预防或者治疗疾病用的血液制品或者生物制品出入境的，不需办理卫生检疫审批手续，但需出示医院的有关证明；允许携带量以处方或者说明书确定的一个疗程为限。第22条第2款：携带物与检疫许可证或者其他相关单证不符的，作限期退回或者销毁处理。第34条第3项：瞒报携带禁止进口的生物制品、血液或者血液制品，由海关处以警告或者100元以上5000元以下罚款。由此可以看出，对于生物制品或者血液制品，在定性上实际可以认为是限制进出境物品，但如果当事人超量携带其进境未向海关申报，在处罚方式上却截然不同。再次，对于这类问题，当事人首先是一个违法行为，即超量携带国家限制进出境商品未申报，但其客体很特殊，属于生物制品或者血液制品。从法条适用的范围上看，很明显，《海关行政处罚条例》中所指“限制进出境物品”其外延范围明显大于《出入境人员携带物检疫管理办法》中规定的“应实施检疫的特殊携带物”，可以认为两者是包含关系。因此，根据法条竞合处罚“三优先”原则中的“特殊优先于一般”原则，适用《出入境人员携带物检疫管理办法》之规定对该行为其进行处罚。（三）对于擅自调换检验检疫样品同时毁损海关施加的封志的行为认定根据《商检法实施条例》规定，对于特定商品必须实施检疫，经验证合格后方可进出口，例如对进口医疗器械就必须实施百分之百属地检验。在进行检验时，通常是从报检的整批商品中随机抽取规定数量的、在质量上能代表整批商品的样品实施合格评定，因此可以看出抽样是检验的一个重要环节。同时，根据《海关行政处罚实施条例》规定，海关可以根据监管需要对特定的海关监管货物进行加封，未经海关许可，任何人不得擅自开启或者毁损。因此，在现实中可能存在当事人为了达到调换待抽检样品的目的，擅自毁损海关在该批商品上施加的封志。该情况就是当事人有两个违法行为，但之间是彼此牵连的关系。调换待抽检样品是本行为，毁损海关封志是他行为，应适用牵连行为从重处罚原则，适用《商检法实施条例》进行处罚。三.对进一步完善的思考（一）完善法律制度1.从执法程序上启动《海关办理行政处罚案件程序规定》的修订工作机构改革前，原检验检疫在查处违法案件时，其内部分工是：业务部门发现违法行为并进行案件调查，由法制部门负责对案件进行指导和审核，由局领导和相关部门负责人集体审议后作出处罚决定。另外，还有的检验检疫局实行类似原海关的集中办案模式：由业务部门发现违法行为并提交立案，法制或稽查部门统一进行调查和审理。但无论哪种办案方式，其案件办理程序均依据《出入境检验检疫行政处罚程序规定》（原质检总局第85号令）来执行。2018年4月28日，海关总署通过第239号令对《出入境检验检疫行政处罚程序规定》予以废止。从严格意义上说，从该日起，新海关办理检验检疫类行政处罚案件，在程序上依据的法律法规，只有《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》（国务院令〔2004〕0420）和《中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定》（海关总署159号令）。目前存在的问题是：《海关行政处罚实施条例》是一部实体法和程序法相互结合的行政法规，其不仅规定了处罚的操作程序，对处罚的实体内容也做了规定。《海关办理行政处罚案件程序规定》则是一部单纯的程序法，其是对《海关行政处罚实施条例》中程序规定的具体细化。不论是《海关行政处罚实施条例》还是《海关办理行政处罚案件程序规定》，其都未考虑检验检疫类行政处罚案件的特点。比如关于“管辖”的适用、“查封、扣押”的规定、“简单案件”的规定、“截留”适用的规定等等。这就直接导致各隶属海关在办理检验检疫行政处罚案件时，缺乏程序依据。2.从实体上整合《海关行政处罚实施条例》《商检法实施条例》等行政法规内容目前，与海关行政处罚相关的行政法规主要有《海关行政处罚实施条例》《商品检验法实施条例》《动植物检疫法实施条例》《食品安全法实施条例》《国境卫生检疫法实施细则》《知识产权海关保护条例》等等。在机构改革前，《海关行政处罚实施条例》已将知识产权保护的内容纳入其中，规定了对于侵权货物处罚的具体条款。但对于检验检疫类行政处罚的相关条款，都散见于各条例。现有这种模式就会直接出现因各个法律条款规定的具体违法行为构成、处罚幅度标准的不同，导致执法人员在针对某一违法行为应适用哪部法律会产生困惑，这也是本文所讨论的问题。因此，可以探索尝试在恰当的时期内，对上述行政法规进行全面梳理，重新制定一部《海关行政处罚实施条例》，并形成与之配套的部门规章等。3.对某些法律术语及概念加大释法力度关检融合后，新海关的通关监管模式发生了重大变化，《海关法》的修订也已经提上日程。但客观的说，修改一部法律所花费的时间很长，要经过充分的论证后方可实施。在新《海关法》尚未出台之前，有必要对一些关键性法律概念做出进一步明确的解释，例如“申报”、“放行”、“监管货物”、“货物价值”、“违法所得”等等。比如对于“货物价值”的认定。根据《海关行政处罚实施条例》第64条，货物价值包括完税价格、关税、进口环节海关代征税之和。而《商品检验法实施条例》中，并没有对货物价值的具体组成部分加以说明。同时，《产品质量法》第72条规定却有“本法第49条至第54条、第62条、第63条所规定的货值金额以违法生产、销售产品的标价计算；没有标价的，按照同类产品的市场价格计算”的规定。从该规定可以看出，货值金额的计算不考虑关税等其他因素。（二）统一规范管理1.短期看，建议总署层面明确检验检疫行政处罚职能管理司局目前存在的问题是，检验检疫类行政处罚在总署层面存在职能管理定位不明的问题。据了解，检验检疫类行政处罚案件的职能管理，是由政策法规司负责，还是由综合业务司负责，目前尚未有定论。该情况直接导致目前在检验检疫类行政处罚案