浅析行政决策咨询系统构建存在的问题及对策

浅析行政决策咨询系统构建存在的问题及对策［摘要］在现代复杂的信息社会中,科学民主的行政离不开行政系统的支持,对行政决策咨询系统进行研究非常需要且意义重大。当下我们国家行政决策咨询系统的构建还存在一些不尽完善的地方,本文从提升对咨询系统主要性的认识,加强咨询系统构建的法制化、独立性,以及通顺信息渠道四个方面着手,对行政决策咨询系统的改革完善提出对策建议,以期促进行政决策咨询系统的健康发展。［本文关键词语］行政咨询；行政决策；问题；对策行政决策咨询系统,又称为智囊团、脑库、思想库、思想工厂或行政决策智囊系统,作为行政决策系统的主要构成部分,它是“辅助行政决策中枢系统决策的智囊机构,是现代行政决策体制的主要构成部分，由辅助决策中枢系统进行科学决策的专家学者、专职人员和决策咨询机构等构成。这一系统的任务是以建议、参谋等形式为决策机关和行政领导者效劳,向他们提供科学的决策方案,并发挥决策经过中的辅助性作用〞。行政决策中枢系统要科学决策离不开决策咨询系统向其提供效劳,充足发挥智囊团的作用。1我们国家行政咨询的发展和现在状况咨询活动古来有之,诸葛亮的“隆中对〞就是历史上谋士策划的经典。但是新中国成立后,由于缺乏依靠咨询机构进行决策的习惯,咨询机构基本没有,不看重科学决策造成的损失,印象深刻。例如，“2050年代的大炼钢铁和‘大跃进’、60年代的‘文化大革命’、70年代的洋跃进〞,这些决策给我们国家的经济建设带来了宏大的损失。这些历史性决策失误的最重要原因就是：缺乏对这些问题进行全面科学的分析。改革开放后,随着经济的快速增加,促进了咨询机构的发展。据统计,到1986年,我们国家各类咨询性质的科研机构已发展到420个,从事软科学研究的人员有15000多名,完成各类项目1700多项。自20世纪90年代中期以来,随着我们国家经济体制、政治体制改革的不断深切进入,计划经济时期建立的咨询研究机构中的一些科研人员开始走向市场,并纷纷成立了各种咨询企业。进入新的历史时期,的十六大报告将“改革和完善决策机制〞作为政治建设和政治体制改革的主要任务之一进行了专门论述,明确提出,要“完善专家咨询制度,实行决策的论证制和责任制,防止决策的随意性〞。的十六届四中全会又从加强的执政能力建设的高度,愈加全面深刻地论述了改革和完善决策机制、推进决策的科学化、民主化的重大理论和理论问题。明确提出,“要有组织地广泛联络专家学者,建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统〞，推动了行政咨询系统的发展。2行政决策咨询系统构建存在的问题固然我们国家的行政决策咨询经过几十年的发展获得了丰富的结果,但它在构建上仍存在一些问题。首先,对咨询主要性的认识不够。一些地方和部门在决策时根本就没发挥咨询工作的作用。由于认识上的不到位,他们很少支持行政咨询业的健康和快速发展。重要具体表现出为在资金上的支持较少,在人力资源的开发上投入较少以及没有为行政咨询系统的发展创造良好的政策环境。在详细的理论经过中,也往往存在着决策主体对决策咨询不看重的现象,对决策科学的内容、程序、功能等缺乏深切进入了解,对咨询机构的地位、作用认识不到位。虽然我们国家的现代化决策系统已经开始发育,但许多行政部门领导人只是把咨询人员当做依附于本身的“谋士〞,由于惯性很少自动地运用咨询机构来对决策进行分析,使问题得到解决,而更多的是凭以往的经历体验来作出决策。其次,法律制度不健全,咨询的政策环境不完善。任何政治和行政出现问题,追根溯源都要落实到体制和机制上,当前我们国家行政决策咨询出现的问题,咨询在决策中的作用没有得到充足发挥,咨询的结果没有得到充足看重。单纯依靠决策者的素质和需要,而不是用制度来作保障,没有相应的责任追查制度,责任不明,决策者和咨询者就没有决策失误的压力,决策者就难免会“想咨询就咨询,想不咨询就不咨询〞,在认识上、行动上没有利用咨询的动力,而咨询者没有责任风险就难以保证咨询方案的科学、中立、公正。再次,咨询系统的本能机能定位不精确。行政决策咨询系统是独立于决策中枢系统的,为决策中枢系统效劳的辅助工作机构,处于相对独立的地位。作用是“谋〞,为领导“断〞出谋献策。行政咨询系统的重要本能机能,孔昭林在〔实用行政管理〕一书中将其概括为“调查研究,分析决策的环境与条件,进行科学预测；拟订各种可行方案；论证、评估各种方案,提出取舍意见、建议等,辅助中枢系统决策〞。如今很多行政决策咨询机构脱离了自己的本能机能定位,其独立性不够。一些咨询机构自己就是政部门的下属单位,对行政部门具有高度的依靠性。有的部门把内设的政策研究、议事参谋等咨询研究机构当做秘书班子或班子,让其撰写讲话,起草报告,办详细事务。有的部门即便找了咨询机构研究论证问题,也仅仅将之当做为了具体表现出民主而走的形式,让他们被动地做“命题作文〞,完全没有具体表现出其应有的功能。最后,机构设置反复浪费,内部缺少沟通和合作,信息不畅。当前,我们国家的咨询机构数量应该说不少,并已构成一定的规模和条理。但是各咨询机构分散,相互间联合不紧,协作攻关不经常,导致在咨询研究工作中形不成合力。有的决策部门经常在碰到一个大的研究论证课题时,就把有关部门的人员召集过来进行任务的分配,你研究一个课题,他研究一个课题,规定时间上交研究材料,而后汇总成一个总报告,这种任务切块、分工研究、机械汇总的方法,容易回避矛盾,忽略系统构成部分之间的互相联络和影响。除此之外,在官方咨询机构和民间咨询机构之间也缺乏沟通和合作。当下,与政策制订、评估严密相关的关键性信息仍然把握在部门,信息资源开发利用水平低,没有实现与民间咨询机构分享,导致民间决策咨询机构发育缓慢,不仅数量少,而且功能少,与部门缺乏制度化的联络,没有得到有效的发展和扶持。3完善行政决策咨询系统的对策考虑首先,加强对咨询系统主要性认识。要做到这一点,就需要有关部门鼎力宣传咨询知识,向各级决策者全面介绍国外发达国家的决策咨询状态,而且强调不看重咨询所产生的负效应。即便决策者改变咨询观念,其实质是实现由经历体验决策向民主、科学决策的改变。这就要使决策者必需认识到:的核心本能机能是“掌舵〞而不是“划桨〞。不仅要把部分行政履行本能机能分解给第三部门,而且也应该把部门中可由咨询组织替代的功能剥离出去,如体改办、发改委、法制部门等的部分本能机能,能够由相应的咨询组织分担。在的决策经过中,也要借助于“外脑〞的力量,自动吸纳专家学者参与公共决策的问题发现、对策讨论、可行性论证等环节,构成中枢系统与咨询系统的良性互动,既保证“谋〞、“断〞互相独立,又做到以“谋〞助“断〞。在我们国家,大量的科研机构,大专院校学术团体、民间组织都具备了充任“外脑〞的实力,把部分决策咨询任务分解给他们,能够推动本能机能的改变,提升决策的质量。其次,将行政决策咨询纳入法制化轨道。决策咨询的生存及发展前景,必需要有立法上的保障。通过法律建立经常性的、规范化的决策咨询制度对于保证咨询的真实和有效是极为主要和必不可少的。有关决策咨询的政策、法规和制度对于实现决策科学化、民主化来说,它既是一种监控机制,也是一种保障办法。建立现代化的决策咨询系统,完善决策咨询机制,需要各级决策机关的高度看重,也要有决策咨询系统高质量的研究和咨询工作。但是为了防止个别领导者对决策咨询的不看重,以至掉臂决策咨询机构的意见和建议,一意孤行,也为了防止个其余决策咨询机构的不规范的行为发生,必需制订相关的法律法规,对必需进行咨询的决策范围、程序、途径、责任等作出明确的规定,对决策咨询机构的设置、权利、义务、责任、运作等作出明确的规范,并加大执法检查力度,使的决策咨询工作纳入法制化轨道。再次,加强咨询系统的独立性。决策咨询是一种独立的、创造性的活动,独立性是决策咨询最重要的特点。缺少独立性的只是诠释和论证领导意图的咨询,不是真正意义上的咨询,依靠这样的咨询是难以避免决策失误的。加强决策咨询研究的独立性,关键在于正确认识和处理咨询机构和决策者的关系。在民主型决策体制下的现代咨询,是民主政治的产品,咨询机构与决策者是一种平等的关系。咨询机构在咨询经过中坚持很强的独立性,咨询结论不以决策者的意志为转移。对决策者来说,能够不同意咨询机构提出的观点,否认他们作出的结论,不承受他们的建议,但不能强迫咨询机构的研究人员违心的改变观点,修改结论,也不能干预研究人员的详细工作。从咨询机构来说,咨询研究应坚持实事求是,一切从实际出发,不受决策者意图的影响,敢于发表与决策者意见不同的观点,坚持研究结论的客观性和公正性。最后,建立咨询系统内部之间通顺的沟通渠道。在决策者与专家学者之间、各个咨询机构之间建立起通顺的沟通渠道，使之能愈加及时快速地进行沟通与沟通：一方面使咨询机构及时了解决策需求,并把握大量的实际资料，了解其他咨询机构的相关研究状态，提出具有针对性和操作性的咨询方