排污权交易的行政法问题分析

PAGEPAGE13排污权交易的行政法问题分析白贵秀（北京市应用法学研究中心北京）摘要：排污权交易是用经济手段控制污染物的排放,并利用市场机制达到治理成本和效率优化的目的。但由于我国市场机制发育不够成熟，使得该制度的引进尚显“水土不服”。从行政法视角，基于公共利益以及公平正义等价值因素对该制度进行分析考量，多视角多方位进行理论研究和实证分析，才能更好地认识该制度在我国的可行性。关键词：排污权交易；初始权分配；公共利益AdministrativelawquestionofemissionstradinganalysisBaiGui-xiu(BeijingAppliedLawScienceResearchCenter)Abstract：Emissionstradingistheeconomicmeanstocontroltheemissionofpollutantsandtheuseofmarketmechanismstoachievecostcontrolandefficiencyoptimizationpurposes.However,becauseofthedevelopmentofChina'smarketmechanismisnotmatureenough,makingtheintroductionofthesystemisstillmarked"unacclimatized."Fromtheadministrativelawperspective,basedonpublicinterest,aswellasthevalueoffactorssuchasfairnessandjusticeinthesystemanalysis,andmulti-facetedperspectiveoftheoreticalresearchandempiricalanalysis,Wecanbetterunderstandthesignificanceofthefeasibilityofthesysteminourcountry.KeywordsEmissionstrading;initialweightdistribution;publicbenefits一、排污权交易的理论依据排污权交易体现了一种环境管理思想，即在满足环境要求的条件下，建立合法的污染物排放权利（简称‘排污权’），并允许这种权利像商品一样被买入和卖出，以此来控制污染物的排放，实现环境容量的优化配置。吴健著《排污权交易——环境容量管理制度创新》，中国人民大学出版社，２００５年版，第６页。一般认为，排污权交易的思想来源于“科斯定理”。但对于科斯定理的表述和理解，却在学者间存有差异。有学者认为“科斯定理表达了这样一种思想：只要市场交易成本为零，无论初始产权配置状态如何，通过交易总可以达到资源的最优配置。就是说，最有效率的资源利用方式与产权的初始配置状态无关。”马中、（美）杜丹德主编《总量控制与排污权交易》，中国环境科学出版社，１９９９年版，第１２３页。这句话表明“产权”的初始配置并不影响资源的有效利用，似乎“产权”的初始配置并不重要。但实际上，排污权交易却强调“产权”的重要性。有学者对科斯定理这样描述“科斯定理的基本内容是：只要产权界定清晰，而且协商谈判是无成本的即交易成本为零，那么在外部效应市场上，交易双方即外部性问题的损害方和受害方，总能够通过协商谈判达到某一帕累托最优点。科斯强调产权和排污者——受害者之间讨价还价对解决污染问题的重要性。他认为，在资源的产权有保障等前提下，应当由排污者和该污染的受害者谈判，通过贿赂或补偿来自行解决污染问题。”随后，该学者对科斯定理提出质疑，认为“按照科斯所讲的，只要‘产权’是明确的，如果私人之间的交易活动不存在交易成本，私人之间达成的契约就同样可以解决外部性所引起的问题，实现资源的最优配置。但是科斯定理有几个限制条件在现实中难以满足，产权的完全明确是很难做到的：1、公共产品的产权无法明确。产权的特点是专一或排他的，但公共产品不可能做到排他性。非排他性的公有产权似乎对人人都有利，结果谁也得不到更多的好处，‘公地的悲剧’和‘搭便车’是产权界定不清很好的例子。2、产权的界定在有些情况下很困难。难以确定排污者或受害者，如有些污染的受害者是下一代。3、人们是否愿意明确产权。”通过论述，该学者得出结论是：“现实证明科斯定理是有缺陷的，在实践中难以实现。因为有些产权难以界定，而且交易是有费用的，完全依靠市场自由交易是不能自动解决外部性问题的，必须依靠另一种力量——政府运用强制力量来对环境进行管制。”并且著者在书的末尾部分提出诸如尽快制定行政程序法，防止“因权设法”、加大对环境质量管制的执法力度、建立各级政府的环境保护问责制以及绿色政绩考核制等政策建议。参见马中、（美）杜丹德主编《总量控制与排污权交易》，中国环境科学出版社，１９９９年版，第１２３页。参见高红贵著《中国环境质量管制的制度经济学分析》，中国财政经济出版社，２００６年版。吴健博士在其著作《排污权交易－环境容量管理制度创新》中对科斯定理有独到的理解——“所谓‘科斯定理’，并非科斯教授本人的表述，而是斯蒂格勒等经济学家对科斯思想所做的总结，这种总结虽无错误，但并未能够真正全面地反映科斯思想的精髓。……目前国内许多教科书，甚至研究者，都只是简单机械地从科斯定理出发，得出必须以排污权交易的方法解决外部性问题的结论；或者，以真实世界不符合科斯定理的基本假设为由，轻率地否定排污权交易方法。事实上，科斯从未试图提出一个解决外部性问题的‘万灵’方案，而是强调解决外部性问题的分析方法和分析工具。……关于科斯的思想可以概括为两条定理，即‘科斯第一定理’和‘科斯第二定理’。‘科斯第一定理’可以表述为：若交易费用为零，无论初始权利如何界定，都可以通过市场交易达到资源的最优配置。其实质性的分析结论是：在交易费用为零的条件下，权利的重新安排并不改变资源的配置效率，但权利的清晰界定本身十分重要，否则不可能得出确定的均衡结果。因为正如科斯本人所说，权力的界定是市场交易的基本前提。……‘科斯第二定理’说的是，在交易费用为正的情况下，不同的权利初始界定，会带来不同效率的资源配置。换言之，如果市场交易是有成本的，则权利的重新界定必然会对经济效率产生影响，如果交易费用过高，从社会角度看，权利的重新界定就有可能是不值得的。”上述对科斯定理以及排污权交易制度的解释或质疑,都有一定的道理，但不论如何理解，赞同或反对，排污权交易作为一种新的制度安排已得到广泛的认可，理由是来自于美国成功的实践经验。而这一新的制度是以“产权”的明确划分为前提，强调产权的重要性。作为公共产品，如果产权不清就会导致“公地悲剧”。但是，排污权是否是“公共产品”或者“产权”需要进一步探讨。二、对排污权交易制度的预期与实践中的落差长期以来，我国运用高权行政的强制力量来对环境进行管制。环境保护工作主要采用“命令控制式”的行政直接管制模式，并辅之以排污收费制度。“命令控制式”的直接管制模式具有严密、确定地控制污染的优势，但污染控制的费用往往较高，达不到高效管制的预期。因为政府部门要想为各个污染企业制定出合理的污染物排放标准需要大量的信息，而这些信息主要来自于污染企业。但污染企业虽然对其工厂用什么技术减少排污量的费用效果最佳有清楚的了解，但从自身的竞争性考虑一般不会单方面增加费用治理污染，相反其往往是向管理机构夸大自己的花费或以无力负担或在技术上不可实现为理由请求政府免除自己的治理责任。这种信息的不对称导致管理成本加大，也不利于提高费用有效性。但排污权交易有可能提高治理责任分配的费用有效性。“因为不同工厂控制排污的费用差别很大。如果信用可以有偿转让，那些治理污染成本低的工厂，就愿意通过治理，大幅度地减少排污，然后通过卖出多余部分许可而获益”参见马中、（美）杜丹德主编《总量控制与排污权交易》，中国环境科学出版社，１９９９年版，第１４６页。。尽管在我国的实践中那些治理污染成本低的工厂未必真的愿意通过治理污染而卖出多余部分的许可出于对企业未来发展需求的考虑，有些企业宁愿储存也不愿将多余的许可出卖。，但排污权交易制度作为一种解决问题的思路被学者以及实务部门广为看好，并且在我国许多城市已经开始了尝试。排污权交易制度是一种典型的环境保护经济手段，它以污染物排放总量控制制度和排污许可证制度为基础，赋予各个被管制企业更多的机会去选择它们如何更好地实现环境污染控制的目标，从而“能充分调动企业治理污染的积极性，更具灵活性和效率，可以激励创新和以较低的费用逐渐地减轻污染。”参见马中、（美）杜丹德主编《总量控制与排污权交易》，中国环境科学出版社，１９９９年版，第１４６页。出于对企业未来发展需求的考虑，有些企业宁愿储存也不愿将多余的许可出卖。对这种优点的表述出现在多部论著当中，从论证的逻辑看来，排污权交易制度应该是很可取的。但，理论上的任何完美的逻辑放在千变万化的现实中未必是凑效的。为实施排污权交易，我国于1990-1994在全国十六个重点城市进行“大气污染物排放许可证制度”的试点，在六个重点城市（包头、开远、柳州、太原、平顶山、贵阳）进行了大气排污权交易试点。1996年在全国所有城市推行排污许可证制度。1996年环保总局“污染物总量控制计划”，随后列入环保“九五”规划和《大气污染防治法》。自1997年起，国家环保总局与美国环境保护协会合作，开始研究在中国实施排污权交易可行性。并进行了以本溪和南通为案例城市的研究。其中，本溪的实践主要以环境立法为突破口，解决新政策引入与现行环境政策的协调问题。南通的实践重点在于考察如何利用交易解决经济发展和环境质量之间的矛盾，通过实践揭示排污权交易实施中可能遇见的问题、障碍及可能的解决途径。2002年5月，国家环保总局《关于二氧化硫排放总量控制及排污权交易政策实施示范工作安排的通知》和9月19日经国务院批准实施的《两控区酸雨和二氧化硫污染防治“十五参见吴健著《排污权交易——环境容量管理制度创新》，中国人民大学出版社，２００５年版，第６４—７４页。2008年5月，环保部专家专程对江苏和浙江两省“排污交易的进展情况和遇到的困难问题”进行了专题调研，为全国大范围开展排污权交易做准备。该调研报告显示，两省在实践中取得了初步成果，积累了经验。但实践中也面临着各种困难，需要进一步解决：王世玲《排污权交易太湖试点王世玲《排污权交易太湖试点》金融界网/2008/08/1601141651761.shtml，２００９年１月９日访问。相比企业排污权初始分配、总量核定等难点，怎样使得排污权真正“交易”起来，则是该制度落实的更大挑战。尽管江苏和浙江在排污权交易方面已经进行了5年左右探索，但交易市场并未呈现出活跃气氛。“有富有指标的电厂多存在‘惜售’心理。”报告指出，“市场不活跃的原因主要有：一是富余指标电厂考虑本企业未来的发展，选择指标留给本厂扩建新机组。”这种“惜售”心理带有普遍性，类似报道有“嘉兴准备推出类似银行的‘储蓄排污指标’，鼓励企业将暂时不用的阶段性闲置的指标存入中心，随时取用。有人认为这是好办法，否则白白放着也是浪费。‘但也不是没有顾虑，万一存了，取用的时候取不出来怎么办？’”顾春《国内首个排污权储备交易中心挂牌运营付钱就可排污？》，新华网，/politics/2007-12/04/content_7194977.htm环保部调研报告还指出，从目前的交易市场来看，顾春《国内首个排污权储备交易中心挂牌运营付钱就可排污？》，新华网，/politics/2007-12/04/content_7194977.htm三、排污权交易所涉及的行政法问题（一）初始权分配的正当性问题排污权交易是通过对排污权的初始分配，明确“产权”后，在市场机制作用下，完成排污权的再分配，从而实现容量资源的高效率配置。由于初始分配的是“公共产品”——容量资源，那么就涉及到分配的正当性问题，即政府有没有权力对环境容量资源这种“公共产品”进行处分？参加初始分配的企业获得了这种排污权，而新的市场进入者必须从这些企业购买到排污指标才能获得市场准入，这样做是否公平？是否有利于市场的充分竞争?首先，环境资源就其自然属性和对人类社会的重要性来说，它是人类的“共享资源”，是全人类的“公共财产”，任何人不能随意处分。政府本身没有权力处分“公共产品”，虽然有学者认为“国家对环境的管理是受共有人的委托行使管理权”金瑞林，环境与资源保护法学，北京大学出版社，２０００年版，第１０９页。但这种委托要有明确的法律依据。只有经过民意代表机关的立法授权，政府才可获得处分“公共产品”的权力。政府不是公共利益的代表，也不代表人民的意志，它作为执行机关，必须依法行政。“在现代民主的法治国家里，行政机关等行政主体并不具有优越于人民的固有权威，任何权威的渊源都在于宪法以及根据宪法由代议机关（权力机关）制定的法律。这是法治行政原理的内在要求。”杨建顺，行政规制与权利保障，中国人民大学出版社，２００７年版，第１０７页。无论是根据“法律保留说”还是“权力保留说金瑞林，环境与资源保护法学，北京大学出版社，２０００年版，第１０９页。杨建顺，行政规制与权利保障，中国人民大学出版社，２００７年版，第１０７页。其次，排污权的初始分配，是针对现有污染源进行的，通过拍卖或无偿授予的方式进行分配。由于总量有限，排污权初始分配给企业之后，新加入的企业只能从市场上购买排污权，这种分配方式显然是不公平的。因为环境资源是公共的，甚至是子孙后代的，管理当局根据现有污染源将公共资源“一口气”分掉，“先到者有份，后来者无缘”，不符合公平正义的自然法则。该问题已经在实践中出现。据报道，嘉兴实施排污权交易制度，采取“一刀切”的办法赋予企业初始排污权：2007年10月1日前成立的企业，承认其已经取得的排污权；新建企业，或者需要扩大产能的企业，则必须取得从其他企业减排出来的部分排污权，才能投产。这种做法引发人们对初始权取得的公平问题的质疑。而且，由于各利益集团的竞争压力，越是大企业越能控制政府，这使得政府在分配排污指标时过分关注大企业的利益，从而使得公平性问题更受质疑。而且在环保部对各试点地区的调研报告中也指出，在初始排污权的分配上，试点地区对现有企业和新建企业都是分别对待的，现状企业初始排污权大部分是无偿分配的，而新建的企业基本上是有偿获取。报告指出，“这种分配方式不能体现公平公正的原则。”导致了部分污染严重、对环境损害大的现有企业，用相对较低的成本占有了大量的排污权指标；而一些污染轻、效益好的企业反而需要较高的成本才能购买到排污权，难以实现排污权在各企业间的有效分配。另外，调研组还发现，有些地方的排污权有偿使用没有时间限制，排污权一次购买，可终生排污，这就剥夺了他人公平竞争的权利。此外,先成立的企业由于获得了这种“特许”，可能失去积极的竞争精神，即使停滞不前，也不会马上产生危机感，而没有获得这种“初始权”的后来者，即使具有竞争强势也苦于“进入无门”而无奈。虽然，该制度从理论上讲，“后来者”可以通过帮助现有企业减排而得到节省的排污指标，这在实际上为新进入者增加一种事前义务，无法体现代际公平。而且理论上的自洽完美放到千变万化的现实中就会百态丛生，该做法是否真的在实践中行得通还尚未可知。笔者担心，新进入者与其苦心费力地帮助一个企业减排，倒不如去贿赂几个监管部门的官员来的方便和经济，这种情况在当今官场腐败风行的现实面前不是没有可能，结果是这一制度的引进，不但没有收到预期的效果，反而导致更多的不良后果，与该制度的初衷背道而驰。(二)排污权交易的行政监管问题在排污权交易的许可和监督方面，美国的每一个受到控制的电厂都有一份酸雨许可证，一旦美国的ＳＯ２排污权交易计划包括了某一机组，则这一机组永远受这一计划的控制，解除控制的唯一途径是让机组退役，新设备在投入运行之前要通知环保局。对任何排污权交易系统来说，最重要的是进行准确的连续排放检测。这样可以使人们对配额的价值有一个比较高的信任度，把它当作商品进行交易。排放检测方法越精准，与配额相关的风险和不确定性就越低，从而交易市场的效率就越高。而我国目前在这种监督监测方面，还欠缺与排污权交易相适应的实力，因为在每一个排放点进行精准的监测，将需要很大的监督成本，无论于企业还是国家财政，都将是不小的负担。如某学者所言：“经验证明，连续排放检测系统是确定二氧化硫排放量最准确的方法，因此美国优先选择了这一方法。但是，由于中国的情况不同，因而选择的检测方法也有所不同。因为中国的二氧化硫排放源数量巨大，安装这些设备的成本和操作与维护这些设备的能力有限，对中国来说，短期内在所有大型的排放源安装连续排放检测系统并非易事。”王金南等编《二氧化硫排放交易——中国的可行性》，中国环境科学出版社，２００２年版，第２６页。更兼其他技术性的问题如总量计算、技术标准的规范等难以解决，使得这一制度在我国表现出明显的“水土不服王金南等编《二氧化硫排放交易——中国的可行性》，中国环境科学出版社，２００２年版，第２６页。曾经有人提出，排污权交易是通过市场机制的运作来达到环境品质的提升，从而使政府放松规制。实质上，在笔者看来，排污权交易制度的引入，不仅不能消弱政府的监管，降低行政成本，反而需要大大增加行政监督管理的成本，毕竟排污权交易离开政府和公众的监督，更容易滑向环境“失控”的危险，所谓排污权交易制度可以降低行政成本的理由是不充分的，只是一厢情愿的说辞而已。引入排污权交易制度使我联想到一个故事：有人曾建议宋朝的官员将八百里的水泊梁山排水种田，可以增加粮食收成，官员认为这个主意不错，但是那些水可以排到何处去呢？于是，又有人建议在其旁边再开八百里的水库以容纳之。排污权交易虽然与这则故事不能相提并论，但从行政监管角度来说，为了降低行政成本而引入该制度，结果是行政成本不仅不能减少，反而需要增加相应的部分。(三)总量控制的难题排污权交易需要管制当局首先确定总量控制指标，即根据区域环境容量和国家环境标准，计算或推算出该区域内的特定污染物允许排放量，这是一个上限，该指标不能随着经济增长而被突破；然后按此上限向企业发放排污许可配额；企业获得许可配额后，通过超量减排节省的配额可以出售，从而获得经济回报。排污权交易的特征在于把环境保护与经济效益结合起来，通过经济激励手段完成排污权的最终配置。排污权交易的最终目的是达到减排的目的，而不只是为了费用有效地重新配置排放，所以实行总量控制一般是每年或过一定时间递减，逐步净化环境。然而，实施总量控制不是理论上的空谈，而要付诸实践。在我国排污权交易的尝试中，如何确定区域排污权总量，是比较难的问题。因为区域排污总量是制定企业排污权分配额度的基础。从环境理论上看，排污总量要依据区域环境容量、污染物排放现状，并结合上级政府下达的污染物排放总量控制、削减指标和经济社会发展计划等因素综合考虑来确定。但环保部专家调研报告指出“实际上，大部分都是避开总量问题来实施排污交易的。”少数地方则根据国家、省以及地方的污染物总量控制计划或目标来确定某一阶段的排污权总量，甚至与排污总量控制计划脱钩。“这种情况易导致区域排污总量得不到控制，区域环境质量恶化。”排污交易与环境改善没有“对接”上。综上可知，排污权交易制度在美国得以良性运转的关键在于美国有着良好的市场机制，其市场经济体制较为完备，而且无论公民、企业、政府，都习惯于市场思维。而我国长期以来的是政府主导下的计划经济体制，市场机制很不完善，虽然，目前来说，我国根深蒂固的计划经济体制已经扭转，但市场机制以及公众的市场思维远远不能达到市场交易的要求。因此，会出现“惜售”配额和市场交易不足的情况，造成有场无市的局面。而如果没有大批的企业间交易行为，就不可能实现环境资源的优化配置，这项制度就可能变相为新的排污收费了。而且，从经济体制而言，我国目前在排污权交易方面尚不能与美国相提并论。四、问题的应对思路（一）排污权交易中政府职能的转变排污权交易制度的实施，需要政府重新定位其职能。长期以来，我国的环境保护工作主要采用“命令控制式”的行政直接管制模式，并辅之以排污收费制度。“命令控制式”的直接管制模式虽然具有严密、确定地控制污染的优势，但污染控制的费用往往较高。我们期待通过排污权交易制度来更好地实现环境污染控制的目标，充分调动企业治理污染的积极性，使社会整体治污成本趋向最低化，实现经济效益、环境效益与社会效益相统一，促进可持续发展。排污权交易需要市场主导，以市场形成的价格机制和既定的交易规则进行公平交易，这种交易遵从私法上的民事合同规则即可。然而由于排污权交易客体的特殊性以及公共利益等原因，使政府在排污权交易中必然承担着非常重要的角色，政府为了平衡公益和私益，兼顾公平和效率，必定会采取积极的行政行为对排污权交易的情况进行一定的干预。按照现代行政法治的理念，这种干预主要应当把握以下几点：１、政府对市场宏观上的监管。从国外来看，几乎所有实施排污权交易制度的国家都对交易活动建立了严密的监管制度，以收集、掌握交易信息，追踪排污指标的去向和监督交易行为。政府的有效监管可以防止排污权交易主体的违法行为，避免交易市场陷于混乱。但这种监管应当是宏观的，而不是从微观上进行干预，如果政府滥用职权，甚至剥夺企业交易的自主性，则应当承担相应的法律责任。２、政府的服务职能目前，服务型政府是提倡政府转型的理想模式。虽然，学者们对服务型政府的界定尚有争议。但服务型政府的职能更多关注于对公民提供各种服务，这包括信息服务（信息公开）、行政指导、行政给付等等。就排污权交易而言，政府应当及时公开相关信息，利于买卖双方了解交易的价格以及供需情况。同时，政府在排污权交易中可以采用行政指导的方式为企业搭桥。但从目前的案例看，排污权交易供需两方之间多数是通过环保行政机构来牵线，这种方式一定程度上体现了行政指导的正面效果。但是，由于通过中介机构或市场来获取供需信息的案例太少。依靠政府的这种“拉郎配”进行交易，显然与引进这一制度的初衷相背离。政府的行政指导应偏重于信息和技术方面，而不是在于撮合每一笔交易。如果政府尚不能放手市场去自行进行交易，那说明我们引进这一制度的条件还不够成熟。就目前这种数量有限的交易对政府的依赖程度可以看出，引进排污权交易制度的优势并没有展现出来，我们所期望的通过这一制度能增加费用有效性，降低行政成本的愿望尚不能实现，这说明我国实施该制度的市场机制的基础准备不足。政府主导的局面仍不能摆脱。（二）扩大公众参与公众参与问题是现代行政法所关注的一项主要内容，是参与型行政的基础。“在现代法治国家，正当程序的原理强调对参与程序的保障，它意味着通过参与程序的设定与运作，尽可能广泛地听取具有多元价值观、处于不同利害关系中的个人以及集团的意见，以求得对各利害关系人之间的利益加以调整。”杨建顺著《行政规制与权利保障》，中国人民大学出版社，２００７年版，第１７１页。杨建顺著《行政规制与权利保障》，中国人民大学出版社，２００７年版，第１７１页。环境问题的公众参与制度还来自于公民环境权的要求。联合国《人类环境宣言》提出:“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利”，阐明了环境权是人类应当享有的基本人权。公众参与环境保护，正是基于环境权派生出来的一项权利，它包含三个子权利:环境知情权、决策参与权、救济请求权。谢何杰《环境法中的公众参与原则》，载《福建环境》２００３第３期。其中的决策参与权，即是在环境问题中参与型行政的表现。它是指公众有权向环保机关充分表达他们对环境的意见，环保机关有义务为公众提供表达意愿的机会并且对公众的合理意见应当采纳。环境知情权是公众有权获得当局所持有的有关其切身利益的环境问题的信息，政府负有公开相关信息的义务。救济请求权，即公众的环境权益受到侵害时，可以通过有效的行政或司法途径，请求救济的权利。谢何杰《环境法中的公众参与原则》，载《福建环境》２００３第３期。吴健著《排污权交易——环境容量管理制度创新》，中国人民大学出版社，２００５年版，第６３页。(三)信息公开如上所述，环境知情权是公民环境权的一项重要内容，而信息公开是实现公民环境权的前提。并且，信息公开作为行政法上的一项重要的制度为排污权交易的公众参与提供了基础和条件。在排污权交易过程中，政府负有公开相关信息的义务。排污权交易通过将市场竞争机制引入污染防治领域，它不仅关系到环境保护等公益，而且还直接影响到排污企业的经济收益以及民间资本的流向。因此，为了使各方利益都能够得到兼顾，整个排污权交易制度的建立和实施都应当是透明的。具体包括污染排放总量调查信息的公开；排污权交易的实施过程诸如排污许可证核发、排污许可的实施以及排污权交易的结果等信息的公开。栾志红著《行政法视野中的排污权交易制度研究》，中国人民大学2009年博士学位论文。笔者认为，就公众参与的程序而言，环保机关或排污权交易监管机构首先应当公开交易双方的相关信息，以方便公众对信息的真实性进行监督和质疑，因为如果出卖方自己并没有真正的节余指标，则其出卖行为构成欺诈；其次，监管机构应当邀请公众与相关单位参与其排污权交易的过程，这主要是指购买方通过交易获得了排污指标，但其获得排污权之后的合法排污行为仍然会对周围居民的环境造成影响，即合法排污不抵消民事