【对土地财政转型的探讨】 土地财政

第第页共6页对土地财政转型的探讨】土地财政土地财政在我国城市建设、城市化发展进程中功不可没；但土地财政不利于财政收入的可持续增长、恶化了国民收入分配、抑制了民间投资、加剧了产能过剩、成为高房价的推手。要“戒掉”地方政府对土地财政的渴望、推动地方政府财权与事权相顺应、合理分配土地出让收益、从源头上抑制土地财政的片面增长，化解社会矛盾。一、土地财政的概念土地财政，是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。从收入来源看，主要包含两大类：一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业的营业税、土地增值税等。目前，地方政府重点征收的是房地产税和建筑税，有些地方这两项税收甚至占地方总税收收入的百分之三四十。二是与土地有关的政府非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金等。地方政府主要看重的是土地出让金，出让金占地方预算内收入的比重已达百分之四十以上，少数地方甚至超过预算内收入。以上两部分收入有内在的联系：政府出让土地，获得非税收收入出让金，企业特别是房地产企业得到土地搞开发，又可增加政府的税收房地产税和建筑税。对地方政府来说，这似乎是个良性循环，源头是出让国有土地使用权。而要维持这个循环，就必须不断出让土地；而要不断出让土地，就要不断征收农民的集体土地。由此可见，土地财政是一种土地扩张与征占的机制。二、土地财政的利弊得失土地财政，作为地方政府发展经济的一种工具，正面效应不容否定。一是近十几年来，我国城市建设突飞猛进，其奥秘就在地方政府通过经营土地，积聚了大量建设资金，城市的基础设施在短短的几年时间里超过了很多国家，这样的发展速度是靠土地红利支撑的。“吃饭靠财政，建设靠土地”，城市建设水平不断提升，土地财政功不可没。二是在人民币超速投放的背景下，土地财政的兴起和膨胀，从某种角度讲是替央行回收了超量发行的人民币，不让其在民间泛滥而吸纳回地方财政运行的轨道。这相对减轻了中国基础货币极速超发而可能给社会带来的严重后果。三是土地财政促进了中国城市化发展进程的快速推进，带动了城市经济的飞速发展，提高了市民生活质量，也带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量外地农民进城务工。土地财政对我国经济高速发展的作用功不可没，在对土地财政肯定的同时，问题也由此而生。土地财政不利于财政收入的可持续增长。我国土地资源稀缺，而土地的出让与国家的保护耕地的基本政策相悖，土地财政机制不改变，保护耕地、保护农民的合法土地权益，只能流于空谈。现有耕地要保障18亿亩红线不被突破，必然导致土地财政难以稳定和可持续增长；由于土地的稀缺，土地财政实质是在透支未来收益，这种透支具有不可持续性。土地财政恶化了国民收入分配，抑制了民间投资。由于土地财政对政府财政收入的贡献，使我国政府的各种收入已占GDP的30%以上，达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过髙，一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢，另一方面抑制了社会投资。虽然中央采取了许多措施，大力调整国民收入分配格局，但迄今并未根本改变。尤其值得关注的是，土地收入大多集中用于城市，城乡差距和地区差距不仅没有缩小，反而更加扩大了。政府投资影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。政府掌握的大量资金投向哪里，对产业结构的变化有重要的引导作用。多年来，地方政府的土地出让收入主要投向城市建设，刺激了建筑业、房地产业的大繁荣，带动了建材、民用电器等产业的发展，生产能力严重过剩。这条产业链基本处于低端，过度的发展占用了大量社会资源，与中央加快转变发展方式的方针背道而驰。导致资源、资金的严重浪费。土地出让收入由本级政府“自收自支”，长期缺乏收支规范与监督机制。近些年来，各地搞了不少“楼、堂、馆、所”和“政绩工程”，攀比之风愈演愈烈。在此过程中，少数党政干部财大气粗，挥金如土，为所欲为；同时“土地寻租”、“灰色收入”的现象屡见不鲜，公众反应强烈。土地财政使地方政府成为高房价的推手。财政收入过分依赖房地产开发商，GDP指标的考核以及城市化进程的压力，主观上造成地方政府与高房价休戚相关。而在我国现实中，由于集体土地不能开发房地产，现有的开发商其实处于天然垄断地位，这使其有可能大肆抬高房价，广大中低收入市民的住房问题，很难得到解决。三、土地财政转型的出路土地财政虽然能解一时之急，却不是长久之计。没有土地财政的支持，地方财政可能深陷债务问题；继续依赖土地财政，地方政府就更加难以自拔。一是要扭转地方政府对土地财政的渴望。土地财政的根源问题是投资型政府，政府承担着发展经济的重任，土地财政充实了地方财力，推动了经济增长。如果卸下GDP的经济指标，促使各地加快转变发展方式和经济结构调整，改变地方政府唯GDP是从的政绩观，把发展经济的任务交给市场，政府向服务型政府转型，是转变土地财政的根本动力所在。二是要推动地方政府财权与事权相顺应。合理分配事权上的税收收入，拓宽地方财政收入来源，使之实现可持续发展；同时也要考虑在房屋持有环节征税，给政府带来稳定财源并抑制住宅投机需求。三是要摆脱地方政府对土地财政的依赖。国内土地有偿使用制度主要是学习和借鉴香港地区的土地批租制，这种制度安排类似把若干年的地租贴现一次性收取，能迅速聚集财富，使政府能有充实的资金投入城市建设。问题的关键是要把土地收益纳入基金管理，及时公开土地收支的相关信息，接受民主监督，杜绝了支出使用的随意性，杜绝“寅吃卯粮”的短期行为。四是土地出让收益合理分配。我国是公有制的社会主义国家，城市土地归国家所有，凡用于经营活动的国有城市土地，国家作为所有者，应当收取地租。这不仅因为地租是土地所有权在经济上的实现形式，更重要的是，地租作为土地的价格，还是重要的经济杠杆，国家可以运用它来调节经济，避免与民争利，提高政府管理的公信力。土地收益的分配使用，还必须考虑现行的利益格局。五是放开集体建设用地。允许城市的经营性项目使用集体建设用地，即允许集体建设用地进入城市土地市场。相关的地租收入，可用于保障已变为市民的农民的长远生计，还可发挥对市场经济的调节作用。同时也有助于从源头上抑制土地财政的片面增长，化解社会矛盾。地方政府守土有责，