孔祥仁等82人的行政复议决定书

-17-孔祥仁等82人的行政复议决定书核心提示：行政复议决定书环法〔2021〕38号孔祥仁等82人：申请人：孔祥仁等82人住址：浙江省温州市龙湾区委托代理人：袁裕来，浙江之星律师事务所律师住址：浙江省宁波市中兴路655号梅柏公寓四楼被申请人：浙江省环境保护局住址：浙江行政复议决定书环法〔2021〕38号孔祥仁等82人：申请人：孔祥仁等82人住址：浙江省温州市龙湾区委托代理人：袁裕来，浙江之星律师事务所律师住址：浙江省宁波市中兴路655号梅柏公寓四楼被申请人：浙江省环境保护局住址：浙江省杭州市文一路306号法定代表人：戴备军，局长孔祥仁等82人（以下简称”申请人’）向我局申请行政复议，要求我局责令浙江省环境保护局（以下简称”被申请人’）限期对温州市经济技术开发区环保违法行为依法作出处理决定。我局于2021年6月16日已予受理。受理复议申请后，我局通知被申请人提交了复议答辩书，并将复议答辩书发送申请人提出意见。我局派员赴浙江省分别听取了申请人和被申请人的陈述，实地踏勘了申请人养殖池塘和温州经济技术开发区污水处理厂。我局对行政复议申请书、行政复议答辩书、申请人对行政复议答辩书的意见依法进行了审查，现已审理终结。一、复议申请人提出的复议请求申请人称，2021下半年至2021年3月，其承包的养殖池塘发生特大污染事件，水产品死亡现象十分严重。温州市人民政府曾进行过调查处理，但当地环保部门没有对污染事件作出相应的处理决定。在事情处理过程中申请人了解到，早在2021年4月10日，被申请人在《关于温州经济技术开发区滨海新区环境影响报告书审查意见的复函》中，就对温州市经济技术开发区环境保护措施提出过严格的要求。但这些环保措施并未落实，申请人认为特大污染事件就是因此造成。2021年6月15日，申请人向被申请人提出投诉，要求对温州市经济技术开发区没有落实环境保护措施，以及滨海园区项目投入使用之前环境保护设施没有经过验收等违法行为进行处理。被申请人收到投诉书后，批转温州市环境监察支队办理。7月4日，温州市环境监察支队经过认定，温州市经济技术开发区滨海园区重点污染企业排放的污水和温州市龙湾区的企业排放的污水，”都流经养殖场进水口处，对水产养殖造成较大的影响’。而且，《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程就投入生产或者使用的，由审批该环评文件的环保部门责令停止生产或者使用，可以处１０万元以下的罚款。对该园区存在未经验收投入使用的问题，申请人建议被申请人作出处理。但是，被申请人至今未作出处理决定，”其行为已构成不履行法定期限’。因此，申请人提出行政复议申请，请求国家环保总局责令被申请人限期对温州市经济技术开发区环保违法行为依法作出处理决定。二、被申请人的主要答辩意见被申请人辨称，温州经济技术开发区滨海园区于2000年4月经省政府批准设立，2021年4月被申请人作出《关于温州经济技术开发区滨海新区环境影响报告书审查意见的复函》（浙环项建〔2021〕65号），对该区的环保措施提出了明确要求。2021年下半年至2021年3月，发生养殖水产品大量死亡事件，滨海新区所在地的龙湾区人民政府和温州市人民政府进行了调查处理。2021年6月17日，被申请人收到孔祥仁等82养殖户的来信投诉，按照信访程序，委托温州市环保局进行调查处理。温州市环境监察支队执法人员赴现场进行了调查，并于7月4日根据举报人地址向举报人作了书面反馈，同时也向被申请人做了信访回复。2021年8月19日，被申请人明确将龙湾滩涂养殖污染情况列入海洋环境保护执法专项检查重点。9月1日，被申请人等六厅局组成海洋环境保护执法联合检查组，对温州经济技术开发区滨海园区进行了检查。针对养殖户对滨海园区投诉不断的情况，检查组要求当地政府及有关部门要在确保养殖户合法权益的前提下，考虑对该区域水环境功能区划进行调整，以彻底解决工业园区与水产养殖之间的矛盾。2021年11月14日，国家六部委专项督查组会同被申请人等部门到滨海园区进行专项检查。2021年36月，被申请人多次到滨海园区进行现场调研和检查，组织开展环境监测等工作，并对温州市经济技术开发区管委会提出了明确的核查意见：（一）进一步加强对现有污水处理厂运行管理，加快二期污水处理、中水回用工程、危险固废临时堆场等园区基础设施建设进度。（二）温州市环保局要会同温州经济技术开发区管委会进一步梳理入园企业环保审批情况，强化建设项目”三同时’和环境监管。（三）严格按照园区产业规划控制要求引进项目，强化对入园项目的环境监管，温州市环保局、温州市经济技术开发区市政环保局要进一步加强对园区内企业的环境监管力度，严肃查处违法企业。（四）积极推行园区内企业清洁生产和ISO14000环境管理体系的认证。（五）建议温州市政府尽快做好滨海园区相邻海域的海水养殖功能的调整，协调污水排海管网建设工作。被申请人认为，环保部门应按照各自职责，依法加强对开发区内建设项目和企业的环境监管，对建设项目和企业的环境违法行为进行查处。对滨海园区内的具体建设项目，应由环保部门依法按照各自职责，进行环境影响评价文件审查和建设项目环境保护竣工验收，并对环境违法行为依法作出处理。在申请人申请复议后，各级环保部门仍将依法对滨海园区内具体建设项目按照各自职责进行管理，并对一些环境违法行为依法进行查处。被申请人将进一步加大对滨海园区的环境监管力度，对所有已建、在建项目全面进行排查，强化项目”三同时’监管，对发现的环境违法行为依法严厉查处。《关于温州经济技术开发区滨海新区环境影响报告书审查意见的复函》是在法律、法规和规章没有明确要求的情况下，为加强滨海园区环境保护，被申请人对区域环评开展的探索性实践。该文对滨海新区环境影响评价文件提出审查意见，是为了使区域开发与区域环境保护相协调，总体上看是符合园区环境保护的原则与实际的。但是，该文提出的”滨海新区建成后我局将组织环保验收’的意见，缺乏法律、法规和规章依据及验收标准和规范。被申请人于2021年6月30日发文决定依法撤销这一意见。三、申请人对被申请人行政复议答辩书的意见针对被申请人提出的答辩意见，申请人着重对开发区是否属于建设项目，并应按建设项目环境保护的要求进行管理提出了不同意见。申请人认为，法律、法规，尤其是国家环保局颁布的规范性文件，一直都将开发区建设作为建设项目对待。如1986年《建设项目环境保护管理办法》第二条、1987年《建设项目环境保护设计规定》第三条、1990年《建设项目环境保护管理程序》第一条、2021年《建设项目环境保护分类管理名录》、2021年《浙江省建设项目环境保护管理办法》第三条。因此，在被申请人审批滨海园区环境影响报告书时，开发区建设应该属于”建设项目’。北京市第一中级人民法院（2021）一中行初字第374号行政判决已经清楚地表明，养殖户向被申请人的投诉符合法律规定，被申请人具有对于养殖户投诉的事项进行查处的法定职责。也正是基于这一理由，法院才会判决国家环保总局受理养殖户的复议申请。因此，被申请人在《关于温州经济技术开发区滨海新区环境影响报告书审查意见的复函》中明确，新区建成后将组织环保验收。温州市环保局也建议被申请人对于滨海园区未经验收即投入使用行为进行查处。被申请人在《行政复议答辩书》新提出来的理由，不能成立。四、我局认定的事实、理由和证据经审理查明：温州经济技术开发区滨海园区于2000年4月经浙江省人民政府批准设立。同年温州市龙湾区永兴围垦养殖示范园区建立。2021年4月10日，被申请人对温州经济技术开发区滨海新区的环境影响报告书提出了审查意见，明确提出，滨海园区相邻海域的海水养殖等功能，建议作相应的调整，请温州市政府作相应的协调。2021年下半年至2021年3月，申请人承包的养殖池塘发生水产品大量死亡事件，温州市和龙湾区人民政府进行了调查和处理，但养殖纠纷问题没彻底解决。2021年6月15日，申请人向被申请人投诉，反映温州市经济技术开发区滨海园区没有落实环评报告书和被申请人审查意见中提出的环保措施，请求被申请人依法进行查处。6月17日，被申请人收到投诉书后，按信访办理程序交温州市环保局调查处理。温州市环境监察支队对温州市经济技术开发区进行了调查，并于2021年7月4日书面答复申请人。2021年9月，申请人以前述复议请求向我局提出复议申请，我局未予受理。申请人诉至北京市第一中级人民法院。经北京市第一中级人民法院审理后判决撤销了我局作出的《不予受理行政复议申请决定书》。我局重新审查并于2021年6月16日重新受理了申请人的复议申请。因案情复杂，争议的焦点涉及到对国务院发布的行政法规的理解问题，因此在审理过程中我局按照《行政复议法》第三十一条的规定予以了延期，并根据《行政复议法》第二十七条的规定，将申请人请求被申请人作出具体行政行为所依据的规章中有关开发区环境管理的规定，与《建设项目环境保护管理条例》第三十一条的规定是否一致等有关材料转送国务院法制办公室审查处理。2021年10月30日，我局收到国务院法制办公室的复函。在本案进行行政诉讼和复议审查期间，被申请人多次对温州经济技术开发区滨海园区的环保工作进行了监督检查。2021年4月26日，温州经济技术开发区市政环保局对温州经济技术开发区滨海园区污水处理厂一期2万吨/日污水处理工程进行了环境保护竣工验收。2021年6月30日，被申请人撤销了《关于温州经济技术开发区滨海新区环境影响报告书审查意见的复函》中”滨海园区建成后我局将组织环保验收’的内容。我局认为：（一）被申请人负有依法对温州经济技术开发区进行环境监督管理的职责。被申请人已对滨海园区的环境影响评价文件进行了审查，并委托当地环保部门对温州经济技术开发区建设过程中的环境保护实施了监管。温州经济技术开发区城管市政环保局委托温州市环境监测中心对滨海园区地表水、周边河道的水质进行了监测；温州经济技术开发区市政环保局、温州市环保局对进入开发区内的建设项目依法要求其履行环境影响评价审批程序和环境保护设施竣工验收程序；温州经济技术开发区市政环保局、温州市环保局按照权限对环保违法行为责令限期整改、实施行政处罚、报告政府限期治理等。在申请人投诉后，被申请人也先后多次对温州经济技术开发区滨海园区进行了监督、检查和指导。针对温州经济技术开发区滨海园区的基础设施，如污水处理厂，未按审查意见的要求完成；滨海园区相邻海域的海水养殖功能也未得到相应调整等问题，被申请人2021年4月2日提出了明确核查意见，要求有关方面采取改进措施，认真落实各项环保要求。按照《环境影响评价法》第二十八条的要求，被申请人应当对其批准环评文件的建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查，对造成严重环境污染的，应当查清原因、查明责任，依法处理。（二）开发区建设与建设项目的环境管理要求并不相同，《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》及我局有关开发区环境管理的规范性文件，都未提出对开发区进行环境保护设施验收的要求。对开发区的监督管理，要落实到开发区内的建设项目上。国务院法制办公室《对国家环境保护总局〈关于如何理解和适用〈建设项目环境保护管理条例〉第三十一条规定的函〉的复函》（国法函〔2021〕365号）明确答复，”对于建设项目，依照国务院《建设项目环境保护管理条例》的规定，建设前要求进行环境影响评价；建设中要求执行”三同时’制度；建设后要求其配套建设的环保设施必须经环境保护主管部门验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。对于流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发，依照《建设项目环境保护管理条例》第31条的规定，仅要求在编制建设规划时进行环境影响评价。’该复函还明确指出：”有关规章或者规范性文件与《建设项目环境保护管理条例》规定不一致的，应当依照《建设项目环境保护管理条例》的规定执行。’经查，北京市第一中级人民法院判决书并未对被申请人是否负有对温州经济技术开发区进行环保验收的法定职责作出认定，也未对被申请人是否负有查处温州经济技术开发区”未经验收即投入使用’行为的法定职责作出认定。申请人所依据的《建设项目环境保护管理办法》已于1999年被废止。因此，申请人要求被申请人依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条处罚温州经济技术开发区的请求，缺乏法律依据，不予支持。（三）针对申请人2021年6月17日在《投诉书》中要求被申请人履行法定职责，对滨海园区进行环保验收，并对开发区”未经验收即投入使用’的行为进行查处的投诉请求，被申请人在收到投诉书后应明确告知投诉人，自己并不具有投诉人要求其履行的职责。但是，被申请人并没有以自己的名义答复投诉人，而是由温州市环境监察支队答复投诉人，这是不当的，应当改正。（四）关于污染赔偿问题，申请人依法可请求当地环保部门或者其他部门调解处理，调解不成的，可向人民法院提起民事诉讼。申请人依法也可直接向人民法院提起民事诉讼。以上认定，有以下证据为证：1、《关于建设温州经济技术开发区滨海新区的复函》（浙政办发〔2000〕51号）2、《温州市人民政府办公室关于温州经济技术开发区滨海产业园区总体规划的批复》（温政办〔2021〕200号）3、《关于温州经济技术开发区滨海新区环境影响报告书审查意见的复函》（浙环项建〔2021〕65号）4、2021年6月15日，孔祥仁等养殖户的《投诉书》5、《浙江省环境违法行为举报受理中心信访件交办单》（信访编号050617001）6、《浙江省环境信访系统反馈单》（信访编号050617001）7、2021年7月4日，温州市环境监察支队致孔祥仁等养殖户的反馈意见8、被申请人2021年8月24日《通知》9、浙江省环境污染整治工作领导小组办公室2021年10月14日《关于海洋环境保护专项执法检查的反馈意见》（浙环治办函〔2021〕18号）10、被申请人2021年4月6日《关于印发〈温州经济技术开发区滨海园区环境保护核查意见〉的通知》（浙环函〔2021〕99号）11、被申请人2021年6月30日《关于撤销浙环项建〔2021〕65号文部分内容的函》（浙环函〔2021〕170号）12、滨海园区已验收建设项目监管情况汇总表13、温州经济技术开发区市政环保局2021年1月19日《关于温州经济技术开发区滨海园区污水处理厂一期2万吨/日污水处理工程建设项目环境影响报告书的审批意见》（温开环建〔2021〕006号）14、温州经济技术开发区市政环保局2021年12月31日《关于温州庆中环保科技有限公司滨海园区起步区污水处理厂（一期）调试报告的批复》（温开环〔2021〕24号）15、温州经济技术开发区市政环保局2021年4月26日《关于温州经济技术开发区滨海园区2万吨/日污水处理工程竣工环境保护验收意见》（温开环验〔2021〕006号）16、温州经济技术开发区市政环保局对具体项目污水收集系统工程的专项验收意见：2021年12月31日，温州经济技术开发区市政环保局《关于温州市恒东皮业有限公司厂区污水收集系统工程的专项验收意见》（温开环〔2021〕第15号）等17、温州经济技术开发区市政环保局对建设项目竣工环保验收的意见：2021年1月26日《关于天开五金器械包装有限公司年产60000万套塑胶五金制品项目竣工环境保护验收意见的函》（温开环验〔2021〕1号）等18、温州经济技术开发区市政环保局发出的限期整改通知：2021年4月13日《关于温州日胜树脂有限公司废水治理设施限期整改的通知》（温开环监〔2021〕第04号）等19、温州经济技术开发区管理委员会《限期治理决定书》：2021年3月31日温开环通〔2021〕003号等20、温州经济技术开发区城管市政环保局行政处罚决定书：2021年6月29日温开环行罚决字〔2021〕第8号等21、温州市环保局行政处罚决定书：2021年3月15日温环罚字〔2021〕101号等22、温州经济技术开发区城管市政环保局委托温州市环境监测中心对污水处理厂及河道的监测结果（2021年7月15日、2021年9月16日、2021年9月28日、2021年10月14日、2021年1月19日、2021年2月8日）23、温州经济技术开发区城管市政环保局委托温州市环境监测中心对滨海园区地表水的监测结果（2021年5月8日、2021年5月19日、2021年6月27日、2021年7月14日、2021年7月26日、2021年8月16日）24、温州庆中环保科技有限公司委托温州市环境监测中心对滨海园区污