行政诉讼法讲义

《行政许可法》、《行政诉讼法》培训材料相城区住建局城市建设科主讲人：陆品辉参加学习人员：张力、殷家誉课时：2课时第一章行政主体本部分重点把握的问题有两个：一是行政机关与行政主体；二是公务员与行政主体。与民事活动由单个的组织或公民个人进行交往相比，行政活动最大的特点在于，它是由一个庞大的组织系统实施管理。因而，行政法首要的问题就表现为：谁有管理者的主体资格。所谓行政主体是指享有行政职权，能以自己的名义实施行政活动，并承担由此而产生的责任的组织。这一定义中包含着判断一个组织是否行政主体的三个标准：（1）作为行政主体必须享有行政职权；（2）作为行政主体必须是能够以自己的名义实施行政活动；（3）作为行政主体必须能够承担实施行政活动所产生的责任。从实际的行政活动来看，符合上述行政主体的三个标准或者说具备行政主体资格的组织主要包括两类：一、行政机关行政职权主要为行政机关所享有，行政活动也主要为行政机关所实施。因而，在行政法上具备行政主体资格的组织首先是行政机关。在行政机关这一范畴中，各级人民政府，包括中央人民政府以及地方的省、市、县、乡各级政府在行政法中都具有行政主体资格。此外，各级政府的职能部门或工作部门在行政法上同样也具备行政主体资格。二、法定授权组织行政职权并非行政机关的专利，行政机关以外的社会组织也会因为法律授予其行政职权而在行政法上具有行政主体资格，享有行政职权，能够以自己的名义实施行政活动，最后，当然也要对此承担责任。如法定授权的企业、事业单位和群众团体，以及居民委员会和村民委员会。只要法律法规授予其行政职权，他们也因为这种授权而具有行政主体的地位。明确行政主体在行政法上以及司法考试中具有重要意义，其意义表现在：（1）确定是否具有管理者主体资格；（2）确定行政行为效力。一个合法有效的行政行为，必须是合格的主体所为；（3）确定行政诉讼被告。行政诉讼严格讲是以行政主体为被告的诉讼。关于行政主体与公务员。由于具体的行政活动由公务员实施，因此，二者之间的关系以及相应的规则是把握的重点。公务员与行政主体之间是一种职务委托关系，是按照委托关系的原理或规则处理的。但由于公务员具有双重身份：公务员和公民个人，由此导致其双重行为的存在：个人行为和公务行为或执行职务的行为，而双重行为的责任承担有所不同，个人行为由个人负责，职务行为则由国家承担责任，故必须对此加以区分。区分公务员的行为是个人行为还是职务行为，主要的标准是该行为是否在执行职务的过程中，与执行职务是否有联系，同时辅之以时间、地点、行为的外观或形式等因素，综合判断。就实际发生的案件而言，通常在一个行为中，如果完全是个人因素，或者完全是职务因素，也就不需要分析判断，而之所以需要分析判断，往往是个人因素和职务因素共存于一个行为之中。此时，只要有职务因素存在，就应当认定为职务行为，至于个人因素的大小，与判断行为的性质无关，它只在确定是否追偿以及如何追偿方面有影响。甚至有时我们需要站在相对人的角度，对相对人来说，哪怕一个行为只有执行职务的外观，也应当将其作为职务行为对待。因为相对人作为被管理者，并不享有从实质上判断一个行为到底是职务行为还是个人行为的权利。第二章行政行为行政行为部分内容很多，就司法考试而言，行政行为部分可从以下三个方面把握：一是行政行为的基本知识，如行政行为的概念，行政行为的分类等，二是有单行法律规定的部分，如涉及到《立法法》的行政立法、涉及到《行政处罚法》的行政处罚等；三是与行政诉讼有关的部分。一、行政行为的概念所谓行政行为是指行政主体运用行政职权对外所实施的，具有法律意义、产生法律效果的行为。行政行为遵循行政法规则，引起行政诉讼的后果，因此，从行政机关的活动中界定出行政行为十分重要。界定可以采用以下三个标准：一是主体标准，行政行为应当是行政主体所为的行为；二是职权标准，行政行为应当是运用行政职权所为的行为；三是法律标准，行政行为应当是具有法律意义、产生法律效果的行为。法律意义是指对他人的权利义务产生影响。二、行政处罚由于单行行政处罚法的存在，加之行政处罚大量存在，涉诉较多，历来作为考试重点。行政处罚部分着重把握三个问题：一是处罚设定权的划分。在行政处罚法中分别确定不同的规范性文件有不同的处罚设定权。二是行政处罚的具体适用，包括处罚的种类、管辖、处罚的减轻、免除等。三是处罚的程序，包括简易程序和一般程序，尤其是一般程序中的听证程序。三、与行政诉讼有关的行为除行政处罚之外，还存在许多其他行为，对于这些行为，最好的方法是结合着行政诉讼来把握。如行政许可、行政给付、行政强制执行等。凡是和诉讼有关的部分或内容应作为着眼点。即从行政诉讼的角度掌握相关内容。第三章行政许可一、行政许可的概念《行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”二、行政许可法的基本原则《行政许可法》第四条确定了行政许可法定和依法许可原则。《行政许可法》第五条确定了行政许可公开、公平、公正原则。程序公开主要指招标拍卖等公开竞争程序、公开考试程序、公开听证程序等防止暗箱操作的程序。公开的例外限定为三类事项：即涉及国家秘密的事项、涉及商业秘密的事项、涉及个人隐私的事项。《行政许可法》第六条是关于行政许可便民、效率原则的规定。这一原则是《行政许可法》立法目的(保护公民、法人或其他组织的合法权益)的直接要求，也是解决行政许可实践中最普遍、行政相对人意见最多且解决起来难度最大的问题(程序繁、环节多、效率低等)的必然要求。《行政许可法》第七条规定了行政许可的救济原则。公民、法人或其他组织在《行政许可法》律关系中的救济权包括三个层次：(1)陈述权和申辩权。(2)申请行政复议和提起行政诉讼权。(3)请求行政赔偿权。《行政许可法》第八条在我国法律上第一次确立了信赖保护原则，具有特殊的意义。信赖保护原则的基本含义是：当行政相对人对行政行为形成值得保护的信赖时，行政机关不得随意撤销或者废止该行为，否则必须合理地补偿行政相对人对信赖该行政行为有效存续而获得的利益。信赖保护原则在行政许可法中主要体现为，公民、法人和其他组织依法获得的行政许可受法律保护，行政机关不得任意改变(包括撤销)已经生效的行政许可。《行政许可法》第九条确立了行政许可不得转让原则。这一原则与前几项原则不同，主要是适用于行政许可相对人的行为的，而前几项原则主要是适用于行政许可机关的。《行政许可法》第十条确立了行政许可的监督原则，这一原则涉及两种监督：一是对行政机关实施行政许可行为的监督；二是对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动的监督。三、行政许可设定1.可以设定行政许可的事项《行政许可法》第十二条第(一)至第(五)项是关于可以设定行政许可事项的规定，具体包括以下范围：(1)特定活动的进行。《行政许可法》第十二条第(一)项规定，如果相对人的某项活动直接关系到国家安全和公共利益的维护、宏观经济调控的进行、生态环境的保护以及他人的人身健康或者生命财产安全，那么享有设定权的主体可以对之设定许可，相对人须在经行政主体许可后方能进行上述活动。当然设定权主体在设定行政许可时应当同时规定获得许可的条件。(2)获得特定权利。《行政许可法》第十二条第(二)项规定，对于有限自然资源的开发利用和有限公共资源的有效配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等事项，可以设定行政许可。(3)获得特定资质、资格。《行政许可法》第十二条第(三)项规定，对于提供公共服务并且直接关系到公共利益的职业、行业，如果需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的，许可设定权的享有主体可以规定，相对人只有在具备了一定的资格、资质后方能从事某些职业和行业。(4)须检验、检疫以及检测的事项。《行政许可法》第十二条第(四)项规定，对于直接关系公共安全、人身健康及生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，如果需要达到一定的技术标准或技术规范，行政许可的设定主体可以规定上述设备、设施、产品或者物品等只有在通过检验、检测、检疫，具备了相应的技术标准或规范后方能销售、设计、安装、建造或投入使用。(5)获得主体资格。《行政许可法》第十二条第(五)项规定，行政许可权的设定主体可以规定，企业或者其他组织的设立需满足一定条件，在条件满足后方可具备相应主体资格。《行政许可法》第十二条第(六)项是对可以设定行政许可事项的兜底性的规定。即除了第(一)至第(五)项外，法律和行政法规还可以根据不断变化的社会状况就可以设定行政许可的事项进行单独规定。此项规定既弥补了列举式规定可能出现的涵盖不全的问题，也满足了处于社会变迁中的我国不断变化的社会现实的需要。因为除了《行政许可法》本身外，还有其他的法律以及行政法规可以设定行政许可。2.可以不设行政许可的事项《行政许可法》第十三条是对行政许可设定事项的一种相对“否定式”规定。(1)公民、法人或者其他组织能够自主决定的。(2)市场竞争机制能够有效调节的。(3)行业组织或者中介机构能够自律管理的。(4)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。3.行政许可权的设定权《行政许可法》第十四条第(一)款规定：“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。”根据《行政许可法》第十四条第(二)款的规定，国务院在必要时可以通过发布决定的方式设定行政许可。但同时，又作了两个方面的限制：一是，国务院通过发布决定的方式设定行政许可只有在“必要时”方可为之，即在确有需要的情况下，才可以采用这种方式；二是，通过发布决定设定的行政许可实施后，除临时性行政许可事项外，应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。根据《行政许可法》第十五条的规定，只要法律、行政法规对《行政许可法》第十二条规定的可以设定行政许可的五类事项没有设定行政许可，地方性法规就可以对这五类事项设定行政许可，在法律、行政法规对某事项已设定行政许可的情况下，地方性法规享有对实施该行政许可事项作出具体规定的权力。行政许可法在赋予地方性法规行政许可设定权的同时，又从以下四个方面对其作了限制：(1)地方性法规不得对《行政许可法》第十二条规定的可以设定行政许可的五类事项以外的任何事项设定其他的行政许可。(2)对应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可，地方性法规不得设定，如律师、会计师、医师等的资格。(3)地方性法规不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。(4)地方性法规设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。对地方性法规的行政许可设定权作出这种限制的考虑是：解决实践中利用行政许可搞地区封锁、地方保护的问题，以促进和维护全国统一大市场的培育和形成。根据《行政许可法》第十五条的规定，在地方政府规章中，只有省级政府规章有行政许可设定权，较大的市的人民政府规章无行政许可设定权。为了防止省级政府滥用法律赋予行政许可设定权，法律对省级政府规章的行政许可设定权作出了较严格的限制：(1)必须是在国家尚未制定法律、行政法规和地方人民代表大会及其常务委员会尚未制定地方性法规的情况下，才能以省级政府规章设定行政许可。(2)必须是在因本行政区域行政管理上的需要，确需立即实施行政许可的情况下，才能以省级政府规章设定行政许可。(3)省级政府规章只能设定临时性的行政许可，其所设立的临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。(4)对所设定的行政许可在种类上的限制，即地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。(5)对所设定的行政许可在内容上的限制，即地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。4.设定行政许可的程序《行政许可法》第十九条规定了听取意见制度与说明理由制度。《行政许可法》第二十条是对行政许可设定与实施情况进行评价制度的规定。《行政许可法》第二十一条是关于行政许可依情况变化停止实施的规定。它既是对行政许可设定的一个反向性规定，也是对《行政许可法》第十三条、第十五条的补充规定，应将其与《行政许可法》第十三条与第十五条的规定结合起来理解。国务院制定的行政法规在全国范围内具有法律效力，该条赋予省、自治区、直辖市人民政府根据各地的经济和社会发展情况报请国务院批准取消某些行政许可事项，不仅具有现实的意义，而且反映了行政权对私权的干预越来越弱化的趋势。四、行政许可的实施机关行政许可的实施主体主要是行政机关。授权实施行政许可，即法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。行政许可的实施权的授权主体应当是享有法律、法规制定权的国家机关，包括：①全国人民代表大会及其常务委员会；②国务院；③省、自治区、直辖市地方人民代表大会及其常务委员会；④较大的市的地方人民代表大会及其常务委员会。被授权的对象是具有管理公共事务职能的组织。根据《行政许可法》第二十四条，委托实施行政许可，是指行政机关在法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，将行政许可实施权委托给其他行政机关行使的一种行为。《行政许可法》第二十五条借鉴了《行政处罚法》第十六条有关适当集中行使行政处罚权的规定方法，对建立综合执法机构，合理地合并行政许可权作出了原则性规定，明确了行政机构改革的发展方向。这里“一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”实际上是行政许可实施权的集中，这与行政处罚法规定的相对集中行政处罚权制度的设计初衷、目标和政策考虑基本相同。《行政许可法》第二十六条是关于行政许可“一站式”办公、“一个窗口对外”等便民原则的具体规定。实施行政许可，应当遵循便民原则，提高办事效率，提供优质服务。五、行政许可实施程序1.行政许可申请方式多样化制度《行政许可法》第二十九条第三款规定，行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出；第三十三条规定，行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请。这些规定的目的，在于利用现代电子科技、信息技术，为行政许可申请方式的多样化不断开辟新的渠道。2.行政许可事务公开制度《行政许可法》第三十条第一款规定，行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示；第三十三条规定，行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项；第四十条规定，行政机关作出的准予行政许可决定应当予以公开，公众有权查阅；等等。以上规定都是行政许可事务公开制度的表现。3.陈述申辩与听取意见制度《行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人，而申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩，行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。4.告知与说明理由制度《行政许可法》第三十二条规定，申请事项依法不需要取得行政许可的，许可机关应当即时告知申请人不受理；申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容。《行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可：申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。《行政许可法》第三十八条规定，行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。上述规定都是行政许可的告知与说明理由制度的表现。六、行政许可的申请与受理1.行政许可程序的启动以申请人提出申请为必要2.行政许可申请书一个有效的行政许可申请必须具备如下要素：(1)申请人必须具有相应的行为能为；(2)申请人必须明确作出申请许可的意思表示；(3)被申请的行政机关必须依法享有实施相应行政许可的权力；(4)多数情况下，申请人应当向被申请机关提交符合条件的申请书及其他法定的申请材料，并满足一定的形式要件；(5)某些行政许可必须在一定的期限内提出申请，如企业税务登记必须在企业获准成立之日起的一定期限内，向税务机关提出申请。3.申请人提出行政许可申请的方式(1)通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出申请。(2)委托代理人提出行政许可申请。4.申请人如实提供材料的义务《行政许可法》第三十一条规定，申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。《行政许可法》第七十八条规定，行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。20055.行政机关的禁止性义务(1)行政机关提供的申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。(2)行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。6.对申请人提出的申请的处理(1)申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理，并出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。(2)申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证，并告知申请人向有关行政机关申请。(3)申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正。(4)申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。(5)申请事项属于本机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请，并出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。七、行政许可的审查与决定第一个阶段为初步审查。第二个阶段为实质性审查。第三个阶段为真实性核查。对一些事实复杂、许可标准严格、关系重大社会公益或第三人利益的行政许可案件，有关法律法规规定应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定，即其审查一般可以分为初审与终审两个阶段。行政许可的决定程序是指行政机关根据对行政许可申请材料的审查结果作出是否给予行政许可的决定的过程。作出是否给予行政许可的决定是行政许可申请审查程序的必然结果。1.当场决定行政机关作出简易程序的要件为：(1)申请材料齐全；(2)申请材料符合法定形式；(3)能够当场作出决定。2.法定期限内决定(1)行政机关应当按照规定程序作出行政许可决定。(2)行政机关应当在法定期限内作出行政决定。八、通常情况下行政许可事项的办理时间根据法律规定可以当场作出行政许可决定的，行政机关应即时作出行政许可决定。这主要针对于法律、事实、条件等因素非常清晰明确的许可事项，可以即时作出行政许可规定。20日是法律规定的原则性的期限，在法律、法规没有另外规定，也没有其他需延长许可期限的法定事由出现时，所有的行政许可都应在20日内出作决定。在原则性的20日内不能作出行政许可决定的，本行政机关负责人，即作出行政许可决定的行政机关负责人可迳行作出延长10日的行政决定，但应将延期的理由告之申请人。法律没有明确规定延期需要什么样的理由，但行政机关不能因为自身的原因而随意延长。行政许可需经多个部门实施的，往往需要更长的时间。所以《行政许可法》第四十二条第(二)款规定：“依照本法第二十六条的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日。并应当将延长期限的理由告知申请人。”这里的45日是指，在实行统一办理、联合办理或者集中办理的行政许可事项中，从第一个行政机关受理行政许可申请时起至最后一个行政机关作出行政许可决定时止的总的时间期限不得超过45日。《行政许可法》第四十三条对下级行政机关初审的时限作出了明确规定，即下级行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内审查完毕。上级行政机关审批的，时限仍然适用第四十二条第(一)款的规定，即应当在20日内作出是否准予行政许可的决定，20日内不能作出决定的，经说明理由，本级行政机关的负责人可批准延长10日。如果有多个初审环节的，各个初审环节的审查期限均适用《行政许可法》第四十三条的规定，最终作出许可决定的机关适用第四十二条的规定。九、行政许可的特别程序《行政许可法》按照效能与便民原则，除对行政许可的一般程序作了规定外，还针对各类行政许可的特点规定了不同的特别程序，主要包括：(1)特许事项，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式决定是否予以特许。(2)认可事项，行政机关一般应当通过考试、考核方式决定是否予以认可。(3)核准事项，行政机关一般要实地地检测、验收。(4)登记事项，行政机关一般对申请登记的材料只进行形式审查，申请人对申请材料的真实性负责。第四章行政复议一、行政复议与行政诉讼的关系根据我国行政诉讼法，除非法律、法规规定必须先申请行政复议的，行政争议当事人可以自由选择申请行政复议还是提起行政诉讼。行政复议已经被依法受理的，当事人在法定复议期限以内不得提起诉讼；行政诉讼已经被依法受理的，则不得再申请行政复议。法律、法规规定应当首先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起15日内，依法向人民法院起诉。法律规定行政复议机关作出的终局行政复议决定，当事人不得提起行政诉讼。行政复议法规定的终局行政复议决定有两个：第一是行政复议法第14条规定的国务院的裁决，第二是行政复议法第30条关于省、自治区、直辖市人民政府政府对确认自然资源所有权或者使用权的复议决定(1)对于侵犯已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，必须首先进行行政复议。对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。这些权利包括对土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权。(2)省、自治区和直辖市人民政府确认自然资源所有权和使用权的行政复议决定，是终局裁决，不得提起行政诉讼。二、行政复议范围1.可以申请行政复议的事项行政机关对公民、法人和其他组织合法权益造成侵害的具体行政行为，都可以在行政复议中受到审查。行政复议法将公民、法人和其他组织的合法权益都纳入保护范围，不再限于人身权和财产权。行政机关的许多行为都可能侵害公民、法人和其他组织的合法权益，行政复议所针对的主要是具体行政行为，还有一部分抽象行政行为。行政复议的申请人，在提起对具体行政行为进行复议的同时，可以对该具体行政行为所依据的行政规定，提出进行审查的请求。可以请求进行审查的行政规定是指：国务院部门的规定，县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定，乡镇人民政府的规定。对于行政规章的审查办法，依照法律和行政法规办理。2.行政复议的排除事项(1)行政机关的行政处分或者其他人事处理决定。对这些决定引起的争议，按照法律、行政法规的规定提出申诉。这里所说的法律法规，主要是指国家公务员暂行条例等。(2)行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理。对这些处理引起的争议，当事人可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。行政机关处理的民事纠纷，包括乡政府和城镇街道办事处的司法助理员、民政助理员主持的调解，劳动部门对劳动争议的调解，公安部门对治安争议的调解等。三、行政复议申请人享有行政复议申请权的只能是公民、法人或者其他组织，行使国家权力的机关不能作为行政复议的申请人。外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国境内申请行政复议，享有与中国公民、法人或者其他组织相同的申请权。四、行政复议被申请人(1)独立被申请人。作出具体行政行为的一级人民政府和它的工作部门是独立被申请人；(2)共同被申请人。以共同名义作出具体行政行为的若干行政机关是共同被申请人；(3)继续行使被撤销行政机关权限的被申请人。作出被申请具体行政行为的行政机关在申请提出时已经被撤销，继续行使其权限的行政机关是被申请人；(4)法定授权的组织作为被申请人。法律、法规授权的组织作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服提出行政复议，该法定授权组织为被申请人；(5)派出机关和派出机构作为被申请人。行政机关的派出机关和以自己的名义作出具体行政行为的派出机构，该派出机关和派出机构为被申请人。五、行政复议机关(1)县级以上地方政府部门作为被申请人的行政复议机关有本级人民政府和上一级人民政府主管部门两类，法律规定这种情形下的行政复议机关，由申请人进行选择。(2)对省、自治区、直辖市人民政府以外的地方各级人民政府的具体行政行为不服，上一级地方人民政府是行政复议机关。省人民政府依法设立的行政公署所属的县级人民政府作出的具体行政行为被申请行政复议，复议机关应当是该行政公署。(3)国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府作为被申请人时的行政复议机关，是作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府。(4)县级以上的地方人民政府依法设立的派出机关作为被申请人时，由设立该派出机关的人民政府作为行政复议机关。(5)政府工作部门依法设立的派出机构作为被申请人时，设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府作为行政复议机关。(6)法律、法规授权的组织作为被申请人时，由直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门作为行政复议机关。(7)两个或者两个以上的行政机关作为共同被申请人时，由他们的共同上一级行政机关作为行政复议机关。(8)继续行使被撤销行政机关职权的行政机关作为被申请人时，由继续行使职权的行政机关的上一级行政机关作为行政复议机关。六、具体行政行为在行政复议期间的执行力原则上，在行政复议期间具体行政行为不停止执行。行政复议法规定了四种不需要维持执行力的情形：(1)被申请人认为需要停止执行的；(2)行政复议机关认为需要停止执行的；(3)申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；(4)法律规定停止执行的。七、行政复议的审理行政复议机关审查行政复议案件，原则上实行书面方式。提交证据证明具体行政机关合法适当的责任，由被申请人负担。被申请人不履行这一义务的法律后果，是具体行政行为被撤销。法律规定了申请人撤回行政复议申请的制度。撤回的条件是提出撤回的申请并说明理由。撤回必须出自申请人的意愿。如果发现撤回申请有强迫、动员等违背人真实意愿的情形，行政复议机关可以不准许撤回申请。撤回的时间是申请被受理以后和复议决定作出以前。撤回的效果是终止正在进行的行政复议。行政复议机关可以采用制作裁决书或者记录在案的方法，予以同意并终结行政复议。八、行政复议的决定1.对有关行政规定和行政依据的审查和处理行政复议决定程序中涉及行政规定和行政依据有两个方面，一个是根据申请人提出的申请对有关行政规定进行的审查处理，一个是依职权发现依据不合法进行的处理。主要内容是处理权限、处理期限和处理后果。对于申请人提出对行政规定进行审查申请的，按照行政复议机关的处理权限分别处理。第一，对该规定有权处理的，行政复议机关应当在30日内依法处理。下级行政机关制定发布的，应当责令下级行政机关限期撤销和修改，也可以由行政复议机关直接作出决定予以撤销；复议机关制定发布的，由行政复议机关直接予以撤销；第二，对该规定无权处理的，行政复议机关应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理；第三，接受行政复议机关转送的有权机关，应当在60日内依法作出处理；第四，对行政规定的处理期间，应当中止对具体行政行为的审查。中止对具体行政行为的审查。应当记录在案，并通知当事人。2.对具体行政行为的决定作出维持决定的条件有五个方面：第一，事实清楚；第二，证据确凿；第三，适用依据正确；第四，程序合法；第五，内容适当。履行法定职责的决定包括确认不作为违法和履行法定义务两个方面的内容。撤销、变更、确认违法和重新作出具体行政行为的决定都是行政复议机关对违法具体行政行为的处理。作出这些决定时应当具备以下五个条件：第一，主要事实不清、证据不足；第二，适用依据错误；第三，违反法定程序；第四，超越职权或者滥用职权；第五，明显不当。行政复议机关作出行政复议决定，可以依法同时决定行政赔偿的问题。第五章行政诉讼行政诉讼是司法考试的重中之重，此部分应当包括行政复议，因为复议内容与行政诉讼基本相同，可以将其与行政诉讼放在一起，重点了解与行政诉讼的不同之处。一、行政诉讼的受案范围行政诉讼的受案范围，是指法律所规定的人民法院所受理的行政案件的范围，或者说是人民法院解决行政争议的范围和权限。完整准确把握受案范围应从四个层次：1受案范围的确定标准受案范围的确定标准有以下三个：（1）具体行政行为标准。公民、法人或其他组织，只有在认为具体行政行为侵犯自己的合法权益时，才能提起行政诉讼。（2）违法侵权标准。具体行政行为必须违法才具有可诉性。因为行政活动的法律规则是依法行政，只有当行政行为违法，才具有可诉的性质。（3）人身权、财产权标准。具体行政行为是否侵犯公民、法人或其他组织的人身权、财产权，也是衡量其是否具有可诉性的标准。2受理的案件为了明确行政诉讼的受案范围，《行政诉讼法》具体列举了人民法院可以受理的案件。（1）行政处罚案件；（2）行政强制措施案件；（3）侵犯经营自主权案件；（4）行政许可案件；（5）人身权、财产权保护案件；（6）抚恤金发放案件；（7）违法要求履行义务案件；（8）侵犯其他人身权、财产权案件3不受理的案件不受理的案件是指明确排除不属于人民法院受案范围的行政案件。主要包括：（1）国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据《宪法》和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经《宪法》和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等国家行为；（2）公安、国家安全等机关依照《刑事诉讼法》的明确授权实施的行为；（3）不具强制力的行政指导行为；（4）行政机关制定行政法规、规章以及制定发布针对不特定对象、具有反复适用性和普遍约束力的决定、命令的抽象行政行为；（5）驳回当事人对行政行为不服提起申诉的重复处理行为；（6）对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响的行为；（7）法定行政终局裁决行为；（8）行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利、义务决定的行为；（9）行政调解、仲裁行为。4单行法律、法规规定可以提起行政诉讼的案件行政复议与行政诉讼在范围方面的区别主要在于确定范围的标准。行政复议范围确定的标准有三：（1）具体行政行为。与此相关，抽象行政行为部分、有限地纳入复议范围；（2）违法、不当，行政诉讼限于违法，行政复议中还可以审查适当性；（3）人身权、财产权，此与行政诉讼相同。行政复议是以上述三个标准为“半径”确定范围。二、行政诉讼的管辖行政诉讼的管辖是法院内部各法院之间受理第一审行政案件的权限分工。1级别管辖级别管辖是不同审级的人民法院之间审理第一审行政案件的权限划分。我国人民法院的设置分为基层、中级、高级和最高人民法院四个审级，《行政诉讼法》则分别确定了他们各自审理第一审行政案件的权限范围。级别管辖的一般标准是：一般案件由基层法院管辖，特殊案件分别由中、高、最高人民法院管辖。对于级别管辖，着重所应把握的是分别归中级、高级以及最高法院管辖的特殊案件。除此之外的行政案件均归基层法院管辖。中级人民法院管辖三类特殊行政案件：（1）确认发明专利权案件和海关处理的案件；（２）对国务院各部门或省、自治区、直辖市政府具体行政行为提起诉讼的案件；（３）本辖区内的重大、复杂案件。高级、最高人民法院管辖的也是本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。2地域管辖地域管辖是在级别管辖的基础上解决同级人民法院之间受理第一审行政案件的权限分工，行政诉讼的地域管辖可以分为一般地域管辖和特殊地域管辖。一般地域管辖是指适用于一般行政案件、按照一般标准确定的管辖。地域管辖的一般标准是：行政案件原则上由最初作出具体行为的行政机关所在地人民法院管辖。该标准包含着两层含义：首先，行政诉讼中地域管辖的确定一般遵循“原告就被告”的原则，公民、法人或其他组织应该向被告行政机关所在地人民法院起诉；其次，公民、法人或其他组织应该向最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院起诉，之所以加“最初”这一限定，是因为有些行政案件是经过行政复议的，这时客观上存在两个行政机关，需要予以明确。特殊地域管辖是指适用于特殊案件，按照特殊标准来确定的管辖。行政案件是复杂的，有时因为某种特殊因素的存在，根据一般标准来确定地域管辖可能会导致不公平，因此需要按照特殊标准来确定管辖。行政诉讼中的特殊地域管辖具体包括以下三种：（1）经复议的选择管辖，可以按一般标准由原行为机关所在地法院管辖，也可以由复议机关所在地法院管辖，根据原告的选择来确定。至于行政复议机关改变原具体行政行为包括：一是对原具体行政行为所认定的主要事实和证据的变更；二是变更原具体行政行为所适用的规范性文件，对定性产生影响；三是变更处理结果。(2)因不动产提起诉讼的，由不动产所在地人民法院专属管辖。(3)对限制人身自由的行政强制措施不服而提起诉讼的，由被告所在地或原告所在地管辖。原告所在地包括原告户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。3裁定管辖是指根据人民法院作出裁定或决定来确定行政案件的管辖。主要有以下三种：（1）移送管辖，指某一个人民法院受理原告起诉后，发现自己对该行政案件没有管辖权时，将案件移送到有管辖权的法院。（2）指定管辖，指上级人民法院在一定情形下指定由某一个下级人民法院管辖。（3）管辖权的转移，指经上级人民法院决定或同意，将行政案件由下级人民法院转移给上级人民法院，或者由上级人民法院移交给下级人民法院。行政复议与行政诉讼最大的区别在于管辖。由于行政机关的设置明显复杂于法院，其管辖也就不同于行政诉讼。行政复议管辖可以分成三类：一是对政府所作行为不服申请复议，按照“政府对政府”的标准确定管辖，向其上一级政府申请复议；二是对政府工作部门所作行为不服申请复议，应当根据管理体制确定管辖。对于实行双重领导体制的部门，由政府工作部门所属政府或上一级主管部门管辖，由申请人选择；对于实行垂直领导的部门，由上一级主管部门管辖；三是特殊机关或组织设置的管辖，可以按照先确定行为主体，然后找其上一级的原则确定管辖。三、诉讼参加人诉讼参加人是因起诉或者应诉参加行政诉讼活动的人，包括原告、被告和第三人以及他们的诉讼代理人。重点应当把握的是原告和被告，以及了解第三人的特点。1行政诉讼原告行政诉讼原告是指对具体行政行为不服，依照《行政诉讼法》的规定向人民法院起诉的利害关系人。对于原告首先应当把握的是原告资格。原告资格是指某一公民、法人或其他组织充当行政诉讼原告所应具备的条件。原告资格的构成要件为：（1）起诉人须是自己的合法权益受到侵害的人。任何一种诉讼的发生必须有合法权益受到侵害的人，只有合法权益受到了侵害，才有必要通过诉讼途径解决。（2）起诉人与具体行政行为之间具备法律上的利害关系。法律上的利害关系即法律上的权利、义务关系，包括相对人与相关人。原告资格只是提供了作为行政诉讼原告所需具备的标准，在实践中如何确认，则是一个复杂的问题。不同的情况下，原告的确认也有所不同。（1）相邻权人。相邻权是相邻近的不动产所有人或利用人之间由法律所规定的权利、义务关系，比如排水权、通风权、日照权以及截水权等。在物权逐渐呈现社会化的现代社会，许多物权行使行为均要经过行政机关的许可或批准。在这种情形下，具体行政行为所许可或批准的民事行为可能侵犯到相邻权。因而需要赋予相邻权人原告资格。（2）公平竞争权人。公平竞争体制的建立是市场经济体制有效运作的最主要条件。对市场主体公平竞争权的侵害有时来自于其他市场主体，有时则来自于行政机关。如在竞争起点上设置障碍，限制外地商品流入本地市场，因而需要赋予公平竞争权人原告资格。（3）受害人。受害人是指合法权益受到另一民事主体应受行政处罚的违法行为侵害的公民、法人或其他组织。在实行公力救济的现代社会，行政机关往往负有惩罚加害人以使受害人的合法权益得以保护的法定职责。如果受害人要求行政机关追究加害人的法律责任，负有法定职责的行政机关拒绝追究或者不予答复，或者虽然追究但是受害人认为过轻时，受害人的合法权益均未得到有效维护。因而需要赋予受害人原告资格。（4）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织。（5）与行政复议决定有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织。（6）农村集体土地使用权人。（7）联营、合资、合作各方，虽然其不具有法人或合伙的组织形态，但是他们有自己独立的利益，并不因为联营企业、合资企业和合作企业的成立而丧失本身独立的权利主体地位。因此在认为具体行政行为侵犯自己的合法权益时，可以以自己或企业的名义提起行政诉讼。（8）非国有企业被行政机关强行终止，原企业或原企业的法定代表人均具有原告资格。（9）合伙或其他非法人组织，虽然不是民法上的民事主体，不具有民事权利能力，但是他们却具有独立的权利主体地位，因而合伙或不具法人资格的其他组织有权起诉。(10）股份制企业。股份制企业是指注册资本由等额股份构成、通过发行股份筹集资金、股东以其所认购的股份对企业承担有限责任、企业以其全部资产对企业债务承担责任的企业法人。当具体行政行为侵犯其合法权益时，企业本身自然具有原告资格，股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯到企业经营自主权的，也可以企业名义提起诉讼。2行政诉讼的被告行政诉讼被告是指原告起诉其具体行政行为侵犯自己的合法权益，并经由人民法院通知应诉的行政机关或法律、法规、规章授权的组织。被告是否适格对于一个诉讼能否成立非常重要，具体而言，被告的确定要遵循以下两个规则：（1）起诉人必须是被诉具体行政行为的实施者（2）行为实施者必须具有行政主体资格，即“谁主体，谁被告”。一般情况下行政机关（包括派出机关）均具有行政主体资格，因此在其实施的具体行政行为被诉时均能作被告。而行政机关的派出机构、内设机构以及行政机关组建的机构只有在法律、法规或者规章授予相应行政权力的情况下，才具行政主体资格，因所为具体行政行为被诉时，才能作被告；而如果派出机构、内设机构以及组建的机构在没有法律、法规或规章的授权情况下为具体行政行为时，只有所属行政机关才能作被告。行政机关是一个庞大复杂的组织系统，内部组成机关各式各样，行政机关所实施的行政行为也是各种各样。在不同的情况下，被告有所不同。（1）经批准具体行政行为的被告确定，依照“谁行为，谁被告”的规则，对于经上级机关批准的行为，由对外发生法律效力的文书上署名的机关作被告。因为在行政活动中，经上级机关批准的行为有两种情况：一种是上级机关的批准具有实质的决定权，下级机关只不过是做一些预备性、辅助性的工作，为上级机关的批准提供基础，最终由上级批准机关决定；另一种是上级机关的批准只具有程序意义，告之上级机关，以利于其了解，实质是由下级机关决定。而具有决定权表现为对决定的署名。可以说，谁决定，谁署名，而谁署名，谁被告。（2）行政复议机关不作为情形下的被告确定，如果当事人对原具体行政行为不服的，作出具体行政行为的行政机关是被告；如果当事人对行政复议机关法定期间内不作行政复议决定的不作为行为不服的，行政复议机关是被告。但若行政复议决定是法律规定的终局裁决行为，当事人对行政复议机关于法定期间内不作复议决定的不作为不服的，只能以行政复议机关为被告起诉行政复议机关的不作为，而不能以原行政机关为被告起诉原具体行政行为。如果行政复议终局裁决是可以选择的，即在公民、法人或其他组织对具体行政行为不服时，既可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼，但一旦申请复议，复议机关的所作的决定即为终局裁决的情形下，公民、法人或其他组织在申请了行政复议后，又经行政复议机关准许撤回行政复议申请时，应该可以以原行政机关为被告，起诉原具体行政行为。（3）行政机关组建机构的被告确定，许多地方政府为适应行政管理的需要，组建了诸如跨部门联合管理机构等新的行政机构并赋予其相应的行政权力，依据“谁主体，谁被告”的规则，如果这些组建的机构是行政主体，就能作被告，如果没有，则被告是组建该机构的行政机关。（4）内设机构和派出机构的被告确定。内设机构和派出机构均属行政机构，他们是否能作被告，主要看其是否是行政主体。如果具备行政主体资格，则可以作被告。如果不具备，被告则是内设机构或者派出机构所属的行政机关。（5）行政机关被撤销情形下的被告确定。行政机关被撤销以后，对公民、法人或其他组织权益产生影响的具体行政行为依旧存在，由继续行使被撤销行政机关职权的行政机关作被告。3行政诉讼第三人行政诉讼中的第三人是指与被诉具体行政行为有利害关系，依申请或人民法院通知参加到诉讼中来的公民、法人或其他组织。与民事诉讼分为有无独立请求权第三人有所不同，行政诉讼第三人可以分为与原告地位相似的第三人和与被告地位相似的第三人。（１）与原告地位相似的第三人。行政诉讼中有一类第三人和原告地位相似，因为其资格相似，都是与被诉行政行为有着法律上的利害关系，在实践中也存在诸多联系，即涉及到相对人和相关人，相对人作为原告，相关人作为第三人，而相关人作为原告，则相对人可以作为第三人，二者地位可以互换。（2）与被告地位相似的第三人，这种利害关系也体现为两种情形：一是被诉具体行政行为实际上是第三人与被告的共同行为，该第三人本应与被告一起作共同被告，只是因无人起诉。比如如果人民法院认为原告遗漏了被告而告知原告追加、原告不同意的，人民法院应该通知被遗漏的被告以第三人身份参加诉讼。二是法院对被诉具体行政行为合法与否的判断将对第三人所为的其他具体行政行为的合法性产生预决作用。比如甲行政机关与乙行政机关作出了互相矛盾的具体行政行为，甲行政机关的行为被诉后，若甲机关的行为被法院维持，就意味着乙机关行为的违法性，乙机关会因此承担法律义务。因此乙行政机关可以作为第三人参加诉讼。明确第三人在诉讼中的地位，有利于解决许多问题。既然第三人与原被告地位相似，因而在行政诉讼中，第三人享有与原被告基本相同的权利。第三人在行政诉讼中有权提出诉讼主张，有权提起上诉等。四、诉讼程序及特殊规则行政诉讼在程序上基本相同于其他诉讼，只是在规则上有所不同。因此，对诉讼程序着重把握的是其特殊规则。1起诉条件诉讼的一般原则是不告不理，因此，原告的起诉是行政诉讼程序发生的前提条件。起诉一旦成立，即标志着行政诉讼程序的开始。为了保证人民法院正确、及时地审理行政案件，保障当事人的诉讼权利得以充分行使，同时又防止当事人不负责任的“滥诉”，《行政诉讼法》规定了起诉条件，即当事人提起行政诉讼时必须符合的法定要件。第一，一般条件。所谓一般条件，即不论提起何种诉讼，也不论提出何种诉讼请求均需具备的条件。提起行政诉讼的一般条件是：（1）原告适格，即提起诉讼之人必须符合原告资格。（2）有明确的被告，即原告起诉需明确指出实施具体行政行为的行政机关、法律法规授权的组织的名称,也就是要明确与自己发生行政争议的机关的名称，否则原告起诉就是无的放矢，就会出现无人应诉的情形。（3）有具体的诉讼请求和事实根据。诉讼请求是原告向人民法院提出的，并希望获得人民法院司法保护的实体性权利的主张。如果原告没有提出明确的诉讼请求，人民法院将无从审理。事实根据是指原告向法院起诉所依据的事实和根据，原告提出诉讼请求不能空口无凭，必须有事实根据，包括案件的案情事实和证据事实。（4）属于人民法院的受案范围和受诉人民法院管辖。第二，起诉的时间条件。时间条件是指诉讼时效，即诉权行使的有效期间，起诉必须在法律规定的期限内提出，超过法定期限，当事人将因起诉时效届满而丧失诉权。1)一般期限与特殊期限行政诉讼的起诉期限，可以分为一般期限和特殊期限两类。一般期限是指为《行政诉讼法》规定的，适用于一般案件的起诉期限。特殊期限是指为单行法律、法规所规定，适用于特定案件的起诉期限。这二者之间的关系是：单行法律法规有规定的，从单行法律法规的规定；单行法律法规没有规定的，从《行政诉讼法》的规定。一般期限和特殊期限又可以分为两种情形：经复议的行政案件的起诉期限与直接提起诉讼的起诉期限。起诉的一般期限是：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼，复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院起诉。2)特殊情况下起诉期限的计算由于行政活动以及行政诉讼的复杂性，上述诉讼时效只适用于一般情况，对于行政诉讼中出现的特殊情况，按照上述诉讼时效计算可能对当事人极不公平。因此，最高人民法院结合司法实践中出现的特殊情况，对诉讼时效作出了必要的补充规定。（1）行政机关未告知当事人的诉权或起诉期限时起诉期限的起算。告知当事人诉权和起诉期限，是行政机关的一项法定义务，行政机关未告知当事人的诉权或起诉期限，是行政机关违反法定义务的行为，其不利后果应由行政机关承担。因此，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议机关未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，适用上述规定。（2）当事人不知道具体行政行为内容时起诉期限的起算。在行政审判实践中，经常遇到行政机关不仅未履行告知当事人诉权或起诉期限的义务，甚至未告知当事人具体行政行为内容的情形。另外由于行政行为具有复效性，行政行为不仅影响到相对人的利益，而且还可能影响到其他相关人的利益。对此司法解释规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为之日起计算。对涉及不动产的最长不得超过20年，涉及到其他财产的，最长不得超过5年。（3）行政机关不履行法定职责时起诉期限的起算。如果法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行法定职责的期限已作了规定，行政机关超过期限仍不作为的，从该期限届满之日起计算起诉期限；在没有相关的法律规范规定行政机关履行法定职责的期限情况下，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当受理；公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期限不受上述规定的限制，当事人可以立即提起行政诉讼。（4）起诉期限迟误的处理。所谓起诉期限的迟误，是指起诉行为在法定期限内未能进行或未能完成，当事人又在期限届满后再为或续为的诉讼行为。延长起诉期限应符合以下三个条件：第一，起诉期限耽误的原因是不可抗力的事由或者其他特殊情况；第二，由于法定事由耽误起诉期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限，这种延长，应是顺延，即把因法定事由而耽误的期限补足，而不是重新计算期限；第三，当事人申请延长期限应由人民法院决定。另外，对于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内，之所以作此规定，是因为在行政诉讼中导致当事人延误起诉期间的除不可抗力等特殊事由外，还有基于行政机关的行为所带来的限制行政相对人人身自由而导致其无法起诉的原因。第三，起诉的程序条件程序条件是指提起行政诉讼与复议之间的程序衔接。复议与诉讼在程序上的衔接有两种类型：选择型与必经型。选择型是指当事人对行政行为不服，可以先提起复议，对复议不服再提起诉讼，也可以不经复议，直接提起诉讼。必经型则是指当事人对行政行为不服，必须先提起复议，对复议不服再提起诉讼，不经复议不得提起诉讼。二者之间关系的规则是，选择型是一般原则，行政复议必经是例外，需要法律、法规的特别规定。2行政诉讼证据证据是指一切用来证明案情事实情况的材料。行政诉讼的法定证据包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录。行政诉讼证据有许多特有的规则：第一，举证责任的分配。举证责任是法律假定的一种后果，特指承担该责任的当事人必须对自己的主张举出主要的事实根据，以证明其确实存在，否则将承担败诉后果。行政诉讼举证责任由被告行政机关承担。具体行政行为合法与否是行政案件的核心问题，当被告不能证明具体行政行为合法时，将承担败诉后果。被告在承担举证责任时应遵循以下规则：（1）举证期限。被告对被诉具体行政行为的举证期限是在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状时。（2）举证范围。被告向人民法院提供证据不仅局限于被告作出具体行政行为的事实依据，还包括被诉具体行政行为所依据的规范性文件即法律依据。（3）在举证期限内不能举证的法律后果。被告在法定期限内不提供或无正当理由逾期提供上述证据、依据的，应当认定为该具体行政行为没有证据，被告要承担败诉的法律后果。行政诉讼中被告对具体行政行为承担举证责任，但并不排除在某些情况下原告亦应承担举证。下列事项由原告承担举证：（1）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。（2）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实。但被告应当依职权主动履行法定职责的，或原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的除外。（3）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受侵害而造成损失的事实。（4）其他应当由原告举证的事项。第二，行政诉讼证据的收集。收集证据是任何诉讼活动都必然包含的内容，但在行政诉讼中又有其特殊之处，即对被告收集证据加以限制，在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。这主要是为了防止行政机关先裁决、后取证。但是禁止行政机关在诉讼中收集证据也有例外。在下列情况下，被告经人民法院准许才可以补充相关证据：（1）被告在作出具体行政行为时已经收集的，但因不可抗力等正当事由不能提供的；（2）原告或第三人在诉讼中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。人民法院在行政诉讼中有权调取证据，可以分为依职权调取和应申请调取。依职权调取适用于：①涉及国家利益或公共利益或他人合法权益的事实认定的；②涉及依职权追加当事人，中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的，人民法院还得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。应申请调取适用于原告或第三人不能自行收集，但能够提供确切线索的下列证据材料：①由国家有关部门保存而须由人民法院调取的证据材料；②涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据材料；③确因客观原因不能自行收集的其他证据材料。第三，证据的提交。当事人向法院提交证据必须符合一定的要求。(1)时间要求，被告是在收到起诉状副本之日起10日内，被告因不可抗力或客观上不能控制的其他正当事由不能在期限内提供的，应提出延期提供的申请，由人民法院决定是否准许，原告或第三人则应当在开庭审理前或人民法院提出的交换证据之日提供证据，逾期提交也需法院准许。(2)证据要求，提交的证据必须符合一定的要求《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对书证、物证、视听资料等证据都明确规定了相应的要求。第四，行政诉讼证据的审核与采信。在行政诉讼过程中，当事人提供的证据纷繁复杂、真伪并存，因此法院必须运用证据采信规则对证据进行鉴别审查，从而找出可定案证据以正确认定案情事实、确保司法公正。对证据的审核认定，主要是审查其关联性、合法性和真实性。行政诉讼中证据采信的基本规则是：证据必须当庭质证、查证属实才能作为定案证据；不能用先前收集的证据证明事后行为的合法与否。据此原则，下列证据法院将不予采信：（1）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据；（2）被告严重违反法定程序收集的其他证据；（3）复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。（4）被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。同时，下列证据材料不能作定案依据：(1)严重违反法定程序收集的证据材料；(2)以偷拍、偷录等非法手段获取侵害他人合法权益的证据材料；(3)以利诱、欺诈、暴力等不正当手段获取的证据材料；(4)当事人无正当事由超出举证期限提供的证据材料；(5)涉外而未办理法定证明手续的证据材料；(6)当事人无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证，且对方当事人不予认可的证据的复制件或复制品；(7)被当事人或他人进行技术处理而无法辩明真伪的证据材料；(8)不能正确表达意志的证人提供的证言；(9)其它不具备合法性和真实性的证据材料。3行政诉讼审理依据审理依据主要解决人民法院对被诉具体行政行为合法性进行审查判断的标准问题，即人民法院以何种标准、依据何种法律规范来审查被诉具体行政行为的合法性，并进而对被诉具体行政行为的合法性作出裁判。我国行政法规范制定主体多元化，行政法规范的等级、效力不一，行政诉讼法采取赋予不同的规范性文件不同的效力的方法处理：（1）法律、法规是行政审判的依据，这意味着法律、法规对法院有绝对的约束力。（2）规章的参照适用。规章包括部门规章和地方政府规章两种。部门规章是指国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定的规范性文件。地方政府规章是省、自治区、直辖市人民政府或省、自治区人民政府所在地的市及国务院批准的较大的市的人民政府根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定的规范性文件。参照规章意味着规章对法院没有绝对约束力，人民法院对规章有选择适用权，同时法院对规章可以进行审查。（3）其他规定性文件在行政诉讼中的地位没有规定。（4）人民法院对司法解释的援引，人民法院审理行政案件，适用最高人民法院司法解释，应当在裁判文书中援引。4行政诉讼撤诉撤诉是原告或上诉人自立案到宣告判决或裁定前的诉讼过程中，主动撤回诉讼请求，经人民法院准许而终结诉讼的法律制度。撤诉有自愿申请撤诉和视为申请撤诉（或按撤诉处理）两种。所谓视为申请撤诉（或按撤诉处理）是指原告并未明确表示自动放弃诉讼，人民法院根据原告拒绝履行法定诉讼义务的行为，推定其自愿申请撤诉，并裁定准许撤诉，从而终结诉讼。在我国行政诉讼中撤诉并不纯粹是原告或上诉人单方面的诉讼行为，而是原告或上诉人申请撤诉或人民法院准予撤诉的两种行为共同构成的诉讼活动。原告或上诉人行使请求权，需经人民法院决定准许撤诉，撤诉才能最终实现。如果人民法院不准许撤诉，案件即不能终结，诉讼程序必须继续下去。即使在视为申请撤诉的情况下，法院仍要裁定是否准许。此种制度设置的意图在于：防止原告申请撤诉是受被告行政机关的胁迫，而非内心自愿；同时，防止被告为达到让原告撤诉的目的而以牺牲公共利益与他人利益来满足原告的不合理要求。5行政诉讼附带民事诉讼行政诉讼附带民事诉讼是人民法院在审理行政案件的同时，对与引起该案件的行政争议相关的民事纠纷一并审理的诉讼活动，简称行政附带民事。行政诉讼司法解释规定：被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人可以要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。据此，行政附带民事的适用条件如下：（1）被诉具体行政行为是被告对平等主体之间民事争议所作的行政裁决；（2）被诉的行政裁决违法的情况下，法院才可能进行合并审理。因为一并审理的目的是为了在行政诉讼中解决民事纠纷。若行政裁决合法，法院应当作出维持判决。民事纠纷可以依行政裁决而得以解决。（3）民事争议当事人要求法院一并解决相关民事争议。若当事人没有要求，法院不应该一并审理。五、行政诉讼的结案行政诉讼的结案由判决和执行两阶段组成，判决确认双方当事人的权利义务，执行则是这种权利义务的实现。1行政诉讼的判决行政诉讼判决是人民法院审理行政案件终结时，根据所查清的事实，依法对案件实体问题作出的结论性处理决定。行政诉讼的一审判决有四种形式：维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决；司法解释又增加了两类新的判决形式：驳回原告诉讼请求判决和确认判决。第一，维持判决，是人民法院确认被告的具体行政行为合法，予以维持的判决。行政诉讼的核心问题是人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，维持判决即人民法院对行政机关具体行政行为合法性的确认。维持判决的适用条件是：（1）具体行政行为证据确凿；（2）适用法律、法规正确；（3）符合法定程序。第二，撤销判决，是指人民法院认定被诉具体行政行为部分或全部违法，从而撤销被诉具体行政行为的判决。撤销判决是人民法院对被诉具体行政行为效力部分或全部的否定，因而撤销判决在行政诉讼中占有重要地位。撤销判决可分为三种具体形式：（1）全部撤销，是对被诉具体行政行为整体予以否定；（2）部分撤销，是对被诉具体行政行为部分予以否定；（3）判决撤销并责令被告重新作出具体行政行为，适用于违法具体行政行为被撤销后，需被告对具体行政行为所涉及的事项重新作出处理的情形。撤销判决的适用条件是：（1）主要证据不足。（2）适用法律、法规错误。（3）违反法定程序。（4）超越职权。（5）滥用职权。人民法院判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：（1）判决被告重新作出具体行政行为；（2）责令被诉行政机关采取相应的补救措施；（3）向被告和有关机关提出司法建议；（4）发现违法犯罪行为的，建议有权机关处理。第三，履行判决，是指人民法院经过审理认定行政机关负有法定职责而无正当理由拒不履行或拖延履行的，责令被告限期履行法定职责的判决。履行判决应满足以下两个条件：（1）被告负有法定职责；（2）行政机关不履行或拖延履行法定职责。行政机关有职责就应当履行，如果没有正当理由不履行或拖延履行，则会导致对公民、法人或其他组织合法权益的侵害。第四，变更判决，是人民法院经审理，认定行政处罚行为显失公正，运用国家审判权直接予以改变的判决。变更判决涉及到司法权与行政权的关系，因而人民法院在行政诉讼中享有有限的变更权，这种有限表现在其适用条件：（１）变更判决只适用于行政处罚；（2）行政处罚在性质上显失公平，如畸轻畸重、反复无常等。另外，人民法院作出变更判决不得加重处罚，除非利害关系人同为原告，法院才可以加重对原告的处罚。第五，驳回原告诉讼请求判决，是人民法院经审理认为原告的诉讼请求依法不能成立，但又不适宜对被诉具体行政行为作出其他类型的判决的情况下，人民法院直接作出否定原告诉讼请求的一种判决形式。人民法院判决驳回原告的诉讼请求适用于下列情况：（1）起诉被告不作为理由不能成立的。（2）被诉具体行政行为合法但存在合理性的问题。（3）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策的变化需要变更或废止的。（4）其他应当判决驳回原告诉讼请求的情形。第六，确认判决，是人民法院通过对被诉具体行政行为的审查，确认被诉具体行政行为合法或违法的一种判决形式。按照被诉具体行政行为合法与否的结果，确认判决可分为确认具体行政行为合法或有效的判决与确认被诉具体行政行为违法或无效的判决。确认合法或有效判决的适用条件是：（1）被诉具体行政行为合法；（2）人民法院不适宜判决维持或者驳回原告诉讼请求。而确认具体行政行为违法或者无效的判决的适用条件是：（1）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的。（2）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的。（3）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。（4）被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施。2行政诉讼的执行与非诉行政案件的执行行政诉讼执行，是指行政案件当事人逾期拒不履行人民法院生效的法律文书，人民法院和有关行政机关运用国家强制力量，依法采取强制措施，促使当事人履行义务，从而使生效法律文书的内容得以实现的活动。行政案件中的执行措施可以分为对行政机关的执行措施和对公民、法人或者其他组织的执行措施两类，后者适用于民事诉讼法，而对行政机关有特殊的执行措施。行政机关拒绝执行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取以下措施：（１）对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金，通知银行从该行政机关的账户内划拨；（２）在规定期限内不履行的，以期满之日起，对该行政机关按日50元至100元的罚款；（３）向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；（４）拒不履行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任；（５）行政机关拒绝履行人民法院生效判决，裁定的，人民法院还可以对主要负责人或者直接责任人予以罚款处罚非诉行政案件的执行，是指公民、法人或其他组织既不向人民法院提起行政诉讼，又不履行行政机关作出的具体行政行为，行政机关向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制措施，使行政机关的具体行政行为得以实现的制度。非诉行政案件执行的适用范围是：凡行政机关对具体行政行为没有强制执行权，以及行政机关和人民法院对具体行政行为皆享有强制执行权的，行政机关都可以申请人民法院强制执行被诉具体行政行为。另外，在有些情况下，法律法规仅授予行政机关对具体行政行为的部分强制执行权，对于未授权的部分，行政机关也应申请人民法院强制执行。反之，如果法律、法规规定应当由行政机关强制执行的，行政机关应当自行强制执行，而不能申请人民法院强制执行。第六章国家赔偿国家赔偿是指国家机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担责任对受害人予以赔偿的制度。需要重点把握以下几个问题。一、国家赔偿责任构成要件赔偿责任的构成要件是指国家承担赔偿责任所应具备的条件。只有在符合一定条件的情况下，国家才承担赔偿责任。主要有以下四项条件：（1）主体要件。国家只对一定范围内的主体的侵权行为承担赔偿责任。我国国家赔偿法规定了两类侵权行为主体：一是国家机关；二是法律、法规授权的组织。（2）侵权行为要件。侵权行为要件是违法行使职权，即致害行为必须是执行职务的行为；执行职务的行为必须违法；（3）损害结果要件。即对受害人的合法权益造成不利后果，只有具备某种性质的损害才引起国家赔偿；（4）因果关系要件。即侵权行为与损害结果之间存在因果关系，国家才对其承担赔偿责任。需要注意的是，国家赔偿责任构成要件中最为复杂的是因果关系。人们往往习惯于从民事、或者说是生活中的经验来判断因果关系是否存在。但国家活动的运行逻辑不同于民事活动，其因果关系的判断也与民事活动有别。对于国家活动中的因果关系我们可能更多地需要从法律上寻找，而不能看损害结果和侵权行为之间是否存在着直接的因果联系。尤其是对于国家机关的不作为行为。二、国家赔偿的范围国家赔偿的范围是指国家对国家机关及其工作人员在行使职权中的侵权行为承担赔偿责任的范围。它主要解决的是国家对哪些国家机关造成的哪些损害给予赔偿的问题。我国国家赔偿范围包括三类：1行政损害赔偿指行政机关及其工作人员在行使行政职权时，侵犯公民、法人或其他组织合法权益造成的损害给予赔偿的范围。行政赔偿包括人身权损害赔偿和财产权损害赔偿两类。行政赔偿范围实质上是由概括的标准决定，即凡是行政机关及其工作人员违法行使职权造成的人身权、财产权损害，国家都应承担赔偿责任。2刑事损害赔偿指行使国家侦查检察审判监狱管理职权的国家机关及其工作人员执行职务时，违法实施侵权行为侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害，依法由国家承担的赔偿责任。刑事赔偿限于法律所明确列举的。具体包括侦查、检察、审判和监狱管理机关。同行政赔偿一样，刑事赔偿的范围也包括人身权和财产权两类。第一，侵犯公民人身权造成损害的刑事赔偿。包括以下几种情形：（1）对没有犯罪事实或没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的。刑事拘留是公安机关或人民检察院在特定情况下，依法暂时限制人身自由的强制措施。适用刑事拘留需要具备两个条件：一是刑事拘留的对象必须是罪该逮捕的现行犯或有犯罪重大嫌疑的人；二是必须有法定的紧急情形。根据国家赔偿法的规定，可以请求国家赔偿的“错误拘留”是指对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人实施的拘留。没有犯罪事实是