PPP项目基础知识

PPP基础知识培训目录一、PPP背景二、政策、法律、法规三、PPP项目介绍1.运作模式2.合同关系3.付费机制4.风险分配四、PPP财务评价1.主要指标2.财务模型3.财税处理五、投资与资金筹措1.投资构成2.股权分配3.资金来源4.担保模式六、PPP开发的要点1.项目筛选指标2.合法合规性一、PPP背景党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，推广政府购买服务，凡属于事务性管理事务原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会进行购买；允许社会资本通过特许经营等方式参与基础设施投资与运营。这是PPP首次出现在中央层面的文件表述中，之后，财政部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号）；国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发【2014】60号），发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号），这标志着PPP模式进入国家级大规模推广阶段PPP项目是基础设施和公共服务类项目（公益项目），由县级以上人民政府授权，政府或者其职能部门或事业单位作为实施机构，通过竞争性方式选择社会资本，并与社会资本形成合作期限大于十年的，风险共担、利益共享、合理回报的关系。需要满足的条件：通过物有所值评价（在项目识别阶段）、财政承受能力论证，符合城市总体规划和各类专项规划、按规定程序完成可行性研究及立项工作的，土地、环评等审批手续。一、PPP背景二、政策、法律、法规结合上述背景，目前出台法律法规主要有：（一）法律1、《中华人民共和国预算法》（2014年修正）2、《中华人民共和国政府采购法》（2014年修正）3、《中华人民共和国招标投标法》（二）国务院规范性文件1、《中华人民共和国政府采购法实施条例》2、《中华人民共和国招标投标法实施条例》3、《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》国发〔2014〕60号4、《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》国发〔2015〕51号5、中共中央国务院《关于深化投融资体制改革的意见》2016年7月5日6、《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》国办发〔2016〕63号

（三）财政部颁布的文件1、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金〔2014〕76号2、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》财金〔2014〕113号3、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》财库〔2014〕214号4、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》财库〔2014〕215号5、《地方政府一般债务预算管理办法》财预〔2016〕154号6、《地方政府专项债务预算管理办法》财预〔2016〕155号7、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》财金〔2014〕156号8、《关于在公共服务领域推进政府和社会资本合作工作的通知》财金[2016]90号9、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》财预(2017)50号10、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》财预〔2017〕87号11、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》财政部令第87号12、中华人民共和国财政部公告2017年第90号（五年期国债票面利率为3.47%）二、政策、法律、法规（四）发改委颁布的文件1、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资〔2014〕2724号<含政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）>2、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》发改〔2015〕25号3、《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》发改投资〔2015〕445号4、《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》发改投资[2016]1744号5、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》发改投资〔2016〕2231号6、《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》发改投资〔2017〕1266号。二、政策、法律、法规《中央企业投资监督管理办法》国资委第34号令《投资项目负面清单（2017年版）》《境外投资项目负面清单（2017年版）》《中国能源建设股份有限公司境外投资管理办法（征求意见稿）》《中国能源建设股份有限公司投资管理办法（征求意见稿）》其他一、PPP项目介绍（一）PPP项目模式根据项目的类别特点可以对应三种操作模式进行选择：1、经营性项目对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目由政府授予特许经营权。2、准经营性项目对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股。3、非经营性项目对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，由政府购买服务，。

中国PPP项目运作方式

一、PPP项目介绍1、管理外包类（1）O&M委托运营政府保留存量公共资产的所有权，而仅将公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，并向社会资本或项目公司支付委托运营费用。社会资本或项目公司不负责用户服务的PPP运作方式。适用项目类型：存量项目合同期限：≤8年。（2）MC管理合同指政府保留存量公共资产的所有权，将公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式，政府向社会资本或项目公司支付相应管理费用。适用项目类型：存量项目合同期限：≤3年一、PPP项目介绍2、特许经营类（1）BLT建设-租赁-转让政府出让项目建设权，由社会资本或项目公司负责项目的融资和建设管理，在项目建成后租赁给政府，并由政府负责项目运行和日常维护，社会资本或项目公司用政府付给的租金收入回收项目投资、获得合理回报，租赁期结束后，项目所有权移交给政府。适用项目类型：新建项目（2）BTO建设-移交-运营社会资本或项目公司为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府，随后政府再授予其经营该设施的长期合同。适用项目类型：新建项目一、PPP项目介绍（3）BOT/BOOT建设-运营-移交/建设-拥有-运营-移交指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。适用项目类型：新建项目合同期限：20~30年。（4）TOT移交-经营-移交政府部门将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。适用项目类型：存量项目合同期限：20~30年。一、PPP项目介绍（5）ROT改扩建-运营-移交指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。适用项目类型：存量项目合同期限：20~30年3、私有化类（1）BOO建设-拥有-运营由BOT方式演变而来，二者主要区别是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。适用项目类型：存量项目（2）TOO移交-拥有-运营由投资者投资收购已建成的项目并承担项目的运行、维护、培训等工作，资产的产权归属于为项目专门设立的项目公司，而由企业负责宏观协调、创建环境、提出需求。一、PPP项目介绍（二）合同关系一、PPP项目介绍（三）、付费机制根据财金〔2015〕21号《财政承受能力论证指引》可知政府提供运营补贴支出确定方式主要包括以下三种：1、使用者付费2、政府付费模式项目3、可行性缺口补助模式项目年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。一、PPP项目介绍4、在等额本息或等额本金公式基础上的其他变形付费公式等额本息公式：

等额本金公式：PMT：每个付款周期还款额、n：还款期、i：收益率、P：总投资额注：1、等额本息方式还款总额>等额本金方式还款总额2、等额本金方式，前期还款额度较多，资金时间价值较高一、PPP项目介绍付费公式举例：一、PPP项目介绍（四）、风险分配PPP主要风险因素一、PPP项目介绍1、做好市场调查预测工作。社会资本方不要将政府的承诺作业市场的实际需求，如果政府承诺偏离实际市场需求将会产生守信风险。2、加强PPP知识的学习，做好有关PPP项目的法律法规与政策支持工作，必要时聘请专业的资询机构提供决策支持，弥补专业知识的欠缺。3、不要抱要投机心理，试图利用政府部门缺乏专业知识的弱点签订不平等的合同，显失公平的合同在以后执行过程中很容易造成政府出现信任风险。另外不要利用极少数官员的应付腐败，采用贿赂手段牟取暴利，当这些领导换届或受到法律制裁之后，项目也会面临失败的风险。社会资本应维持与政府的良好关系，保持项目与企业的良好形象，获得公众的认可，或者采用与政府公司合作、寻求担保或投保政治险等方法来应对政治风险。4、在风险分担方面，应建立公平合理的风险分担机制。对于政治风险、法律变更和配套设施服务方面的风险，政府部门的控制力强于社会资本，应由政府部门承担。融资风险、市场风险等，项目公司更有控制力，而且与其收益相关，应由项目公司承担。不可抗力风险由于各方均没有控制能力，所以应由各利益相关方通过设计有关机制（如调价、可变特许期、缓冲基金等）共同共担。PPP风险规避措施四、PPP财务评价（一）主要指标1、折现率

对项目各年回收现金进行折现（即净现值）计算使用的折现率，通常为：

折现率=贷款利息率+管理报酬率+风险报酬率即从事项目投资的合理收益，至少应包括（1）资本的资金成本（2）因付出时间和精力而应得的管理报酬（3）因承担一定的投资风险而应得到的风险报酬通俗：就是用于计算未来赚的钱相当于现在的多少钱，通过比较计算出来的现值和最初投资额的大小，判断项目是否有利可图2、净现值（NPV）在测算期内，把项目各期发生的净现金流量，以投资者选择的最低期望收益率作为折现率，折现到项目开始时刻的数值。CI:现金流入CO：现金流出i：折现率Excel公式表达：“=NPV（折现率，CI1-CO1，CI2-CO2，…CIn-COn）”NPV>0：表示项目的资金产出>项目的资金投入，项目可行；NPV<0：表示项目的资金产出<项目的资金投入，项目不可行；NPV=0：表示项目的资金产出=项目的资金投入，可以考虑。净现金流量：各期现金流入项与现金流出项的差额四、PPP财务评价3、内部收益率（IRR）使现金流入现值的总和等于现金流出现值的总和的折现率。即用内部收益率计算的产生于项目的收入现值正好等于投入给项目的资本现值。若：此时计算出来的“i”即为内部收益率NPV=0，项目可实现的投资收益率正好等于用作折现率的最低投资期望收益率，项目不赔不赚。Eg：开发一个项目，最低投资期望收益率为4.9%(i1)，计算出来的NPV1>0，项目可盈利；令NPV=0，计算出来的IRR=6%；假如实际融资成本上升了，为6.35%（i2），计算出来的NPV2<0，即本项目不可行了。说明，一个项目的IRR越高，融资成本上限也会上升。四、PPP财务评价(二)财务模型以安徽铜陵地下综合管廊项目实施方案中财务评价为例Z:\10-其它文件软件\学习\安徽铜陵市地下综合管廊工程PPP项目财务评价-建安下浮5%融资成本4.90%资金收益5.88%建设期3年（还原政府版）.xls四、PPP财务评价集团项目经济边界条件最新利率参考：5年期国债票面利率：3.47%（2017年记账式附息（十四期）国债（5年期））五年以上长期贷款基准利率：4.9%8.投资预期收益低于5年期国债利率的商业性投资项目最新行业基准收益率参考：《建设项目经济评价方法与参数》A项目可以赚20万B项目可以赚30万元A项目一年赚20万投资回报率：20%B项目两年赚30万元投资回报率：15%A项目优，A项目一年就回款，一年后拿着120万再投个A项目，两年后赚40多万Q:所有类型项目都需要关注IRR吗？对项目全周期投资的技术经济指标评价过程中，还要结合集团对项目的战略定位进行综合评价：

若项目为现金流型项目，则应重点考虑IRR指标，保证IRR不低于集团要求的基本投资收益，其他技术指标相结合进行评价决策。

若项目为利润型项目，则IRR指标只是参考决策指标，应重点分析NPV、净利润、净利润率等指标。（三）财税处理2016年5月1日起，中国全面推开营改增试点，将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业全部纳入营改增试点。征税范围：销售货物、无形资产或者不动产，指有偿提供服务、有偿转让无形资产或者不动产，有增值额才征税。增值税税率（一般纳税人）：1、提供交通运输、邮政、基础电信、建筑、不动产租赁服务，销售不动产，转让土地使用权，税率为11%；2、提供有形动产租赁服务，税率为17%；3、除上述规定外外，税率为6％。应纳税额的计算：

应纳增值税=当期销项税额－当期进项税额当期销项税额小于当期进项税额不足抵扣时，其不足部分可以结转下期继续抵扣1、销项税额：纳税人发生应税行为按照销售额和增值税税率计算并收取的增值税额。2、进项税额：纳税人购进货物、加工修理修配劳务、服务、无形资产或者不动产，支付或者负担的增值税额。

应扣缴税额=购买方支付的价款÷（1+税率）×税率通常情况下，项目中的进项税能够从销项税额中抵扣，但也存在不能进行抵扣的情况出现，具体详见《营业税改征增值税试点实施办法》五、投资与资金筹措（一）投资构成通常情况下，项目总投资构成如下所示：在未取得实施方案前，若要进行项目的财务评价，应尽可能获取上述主要数据（二）股权结构PPP项目公司是社会资本为实施PPP项目而专门成立的公司，通常独立于社会资本而运营，是依法设立、自主经营、自负盈亏、具有独立法人资格的经营实体。PPP项目的参与方通常包括：政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司及专业机构等。PPP项目公司的股东通常包含希望参与项目建设、运营的承包商、运营商和融资方等主体。政府也可能通过直接参股参与项目公司的方式成为项目公司股东，但其通常并不控股和直接参与经营管理。财政部在《PPP项目合同指南（试行）》中提出，政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且对项目公司不具有实际控制力及管理权。（三）、资金来源

根据性质划分：

总投资=股权+债权1、股权融资方式主要包括：政府、社会资本的资本金直接投入，基金（政府引导基金，社会化股权投资基金），信托、资管、保险股权计划，IPO（公开上市）等；（1）政府、社会资本资本金直接投入区分：项目资本金：指在投资项目总投资中由投资者认缴的出资额，对投资项目而言是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资及其相应权益，但不得以任何方式抽回；是社会资本进行项目投资时，其至少需要持有的自有资金。国务院《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》国发〔2015〕51号对不同行业领域的PPP项目公司（SPV）资本金占总投资比例具有强制性规定。项目公司注册资本：是公司制企业章程规定的全体股东认缴的出资额，并在公司登记机关依法登记。《公司法》2013年新《公司法》的修订取消了资金限制，允许股东在公司章程中对出资额和出资期限等事项进行约定。法律层面上，项目资本金并不等同于注册资本，也未有强制性规定要求两者数额必须等同。目前实务操作中，大部分示范项目采用的模式项目资本金等于项目公司注册资本，政府和社会资本按照股权比例在项目公司成立时即将资本金全部到位，而后项目剩余建设资金通过银行贷款的形式进行解决。资本金来源的主要途径是自有资金、引入财务投资者等方式。项目资本金大于项目公司注册资本的模式，与上述类似，都是由项目公司股东方按比例出资，使项目资本金达到符合国家要求的数额，但差别是，此模式下是先有项目公司注册资本，再有项目资本金，而非同时到位。此外，该模式的一个会计操作重点是将股东补足项目公司注册资本和项目资本金差额部分纳入资本公积（资本公积可用于转增股本，但不可用以分配）或者股东借款（以便于社会资本方项目资本金投入的退出，即所谓的“股权+债权”模式）。（2）基金①政策性基金主体：国家发改委媒介：国开行、农发行（政策性银行）发行方式：定向发行发行对象：邮政储蓄银行发行长期专项债券、设立国家专项建设基金申请方式：企业→地方发改委→逐级上报至国家发改委→国开行、农发行与企业对接特点：长期贴息贷款，年利率一般在1.2%，融资期限最长为30年；融资期限内只还息不还本；期满通常由政府方股东一次性回购基金持有的项目公司股权。注：对申报项目要求比较严格，对项目要求较高；

“专户管理，专款专用”，资金使用范围受限。②产业基金（私募基金的一种）以非公开方式向特定投资人募集的一种基金。发起方式按照发起人的不同分为以下两种：（1）政府引导基金由政府部门发起，政府委托政府出资平台与银行、保险等金融机构以及其他出资人共同出资，政府作为劣后级出资人，其他作为优先级出资人，成立或委托基金管理机构管理PPP基金。PPP基金与社会资本共同出资成立spv公司，按股权比例享有收益。（2）、社会化股权投资基金社会资本方作为普通合伙人，进行基金管理。商业银行、信托等机构投资者通过自有资金、理财资金或其他第三方资金，作为有限合伙人投资参与设立PPP股权投资基金。引入基金的必要性1、PPP产业基金投资于PPP项目不会增加项目公司的或有负债，这在一定程度上减少项目公司再融资的压力，因为过高的负债率会增加项目公司扩大融资的能力，在丰富PPP融资手段的同时，也优化PPP项目的融资结构。2、股权融资退出方式比较单一，但是PPP产业基金可以通过股权转让、回购等多种方式退出，这点与股权融资不同。3、PPP产业基金还可以增强PPP项目信用，有利于进一步降低PPP项目的融资成本。4、PPP产业基金还可以强化PPP项目的投资机制，让PPP项目能够符合各种资金的风险偏好。5、能够让PPP项目获得长期、稳定、低成本的资金2、债权融资方式主要包括：银行贷款，债券（企业债、银行间市场债务融资工具、项目收益债），项目收益票据，资产证券化，融资租赁，信托、资管计划、保险投资债权计划等。下述将简要介绍银团贷款、中期票据、项目收益票据、资产证券化等PPP项目常见融资工具。债权融资方式对比表序号方式内容监管单位融资成本备注一、政策性银行贷款+商业银行贷款1银团贷款由两家或两家以上银行提供融资中国银行业协会、银监会市场价《银团业务合作公约》第6条：单一客户或单一项目融资超过10亿元的，原则上通过银团方式提供融资；若融资金额超过30亿元，则必须通过银团方式提供融资。二、非金融企业债务融资工具（银行间债券市场发行）2中期票据①偿还余额不得超过企业净资产的40%；②发行人信用评级在AA-以上，存续超过3年的非金融企业；③发行人近三年盈利中国银行间市场交易商协会通常低于同期银行贷款成本

3项目收益

票据①发行主体：项目公司；②偿债来源：项目收益（包括财政补贴）；③可覆盖整个项目投资周期中国银行间市场交易商协会、发改委4企业债券①发行主体：项目公司；②按法定程序发行，一定期限内还本付息；③发行前连续3年盈利发改委所筹集资金不得用于与本企业生产经营无关的风险性投资三、资产证券化（ABS）5企业资产

证券化在项目运营阶段，项目公司作为发起人，按照使用者付费、政府付费、可行性缺口补助等不同类型，以能够给项目带来现金流的收益权、合同债权作为基础资产，发行资产证券化产品。证监会高于同期银行存款利率但低于同期银行贷款利率水平及其他债务融资品种成本《资产证券化业务基础资产负面清单指引》

《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》财金〔2017〕55号四、多渠道融资6境外融资

发改委、外管局

有数据表明，这两种方式融资成本较境内融资平均要低50%以上7自贸区融资

央行、外管局、银监会

（四）、担保模式PPP项目大多具有融资规模大、合作期限长等特点，合作过程中存在多种不确定性因素，大多数社会资本希望通过设置相应的担保机制，防范并规避PPP项目全生命周期内存在的风险。PPP项目常用的担保方式：1、政府方担保（强增信）项目初始期进行债权融资时，商业银行对PPP项目放贷流程、评审标准和担保要求较为严格，对增信要求较高。由于PPP项目存量资产短缺，较难满足抵押要求，需要政府提供强增信措施。常见的政府担保方式：通过人大决议纳入预算、回购安排两类。

（1）通过人大决议纳入预算通过人大决议纳入预算的项目