《行政管理学》电子讲义第一章

《行政管理学》主讲人：罗丽娜1

第一章

概

述第一节

行政管理学的学科性质与研究对象

一、行政管理的概念及其特点

（一）行政的词源

行政管理是行政管理学中最基本、最核心的概念。在日用语中，“行政”这个词，有着很广泛的含义。

“行政”一词在中国古书中最早见于《左传》，在此书中有“行其政事”、“行其政令”的记载。因此从词源上看，“行政”一词是指执行政策和政令的意思。在国外，英文中的“行政”一词是“administration”，它来源于古希腊语。亚里士多德最早把国家权力分为讨论权、行政权和司法权，其中行政就是指推行和执行政务的意思2（二）行政概念的三种涵义

现代行政管理学所讲的“行政”概念，确切地说，来源于西方的学术传统。从西方的学术传统来看，“行政”大致有以下几种解释：

第一，与立法、司法相对应的“行政”。在西方的学术传统中，早在古希腊时期，亚里士多德就对国家的议事、行政、审判活动进行过研究和探讨。在近代，从英国的洛克开始，就着手对国家权力进行划分，提出政府要实行分权制。在他所著的《政府论》中，他首次将政府（国家）权力分为立法权、行政权和外交权。法国的孟德斯鸠进一步提出了立法权、行政权和司法权分立的思想，即政治学上著名的“三权分立”或称“分权制衡”原则。3【例】早在古希腊时期，就对国家的议事、行政、审判活动进行研究和探讨的哲学家是（

B）

A.柏拉图

B.亚里士多德

C.苏格拉底

D.马基雅维里第二，与政治相对应的“行政”。现代行政学的产生与政治学的发展存在着密不可分的关系。从严格意义上说，真正的行政学首先是由美国的政治学家提出来的，如美国政治学家威尔逊、古德诺等人。他们主张研究行政学的起点是把行政与政治分离开来。按照他们的说法，政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行；或者说，政治是政策的制定，行政是政策的执行。所以，从这个意义上来理解，国家意志的执行或政策的执行就是行政。【例】从严格意义上说，首先提出真正的行政学的是（B）

A.法国的政治学家

B.美国的政治学家

C.英国的政治学家

D.意大利的政治学家4第三，与管理相对应的行政。一种观点认为，行政活动就是管理活动。如美国学者古立克认为，行政是由计划（planning）、组织（organising）、人事（staffing）、指挥（directing）、协调（coordinating）、报告（reporting）和预算（budgeting）等功能构成的一个过程，即著名的POSDCRB七功能说。另一种观点认为，行政管理就是公共管理，或称公共行政，即有关公共事务的管理。它既包括政府对公共事务的管理，也包括非政府公共机构对公共事务的管理。还有一种观点认为，行政管理仅仅指政府行政机关的管理活动。按照这种观点，并非所有的公共事务管理活动都是行政，只有政府行政机关对公共事务的管理活动才是行政。5行政管理，就是指政府行政机关依法对公共事务及其内部事务管理的总和。行政管理至少有以下几个特点：（一）行政管理的主体是政府行政机关（二）行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务（三）行政管理必须依法进行，是一种执法活动或执行政策的活动6二、考试重点

[主要概念]

行政、行政管理、行政管理学、规范方法、经验方法、案例方法、比较方法。

[重点问题]

1.简述行政与政治，行政与管理的关系。

2.简述行政管理的特点。

3.简述行政管理学的学科性质和本质特征。

4.简述行政管理学与公共管理学的关系。

5.简述行政管理学与管理学的关系。

6.论述行政管理学的多学科综合应用科学的性质。

7.简述行政管理学的研究对象。

8.论述西方行政管理学在19世纪末20世纪初产生的历史必然性。

9.简述法约尔在《工业管理及一般管理》中提出的一系列观点。

7

10.简述马克斯·韦伯提出的官僚制组织理论。

11.简述古典学派的行政管理学的成就及其意义。

12.简述20世纪40年代至70年代的行政管理学发展的特点。

13.简述新公共管理理论的产生及基本观点、特点。

14.简述政府治理理论的基本观点。

15.论述研究和学习行政管理学的理论与实践意义。8三、考试训练

[考试题型]

（一）单项选择题

1.行政管理学中最基本、最核心的概念是（

）

A.民主

B.公正

C.行政管理

D.高效

2.在西方的学术传统中，早在古希腊时期，就对国家的议事、行政、审判活动进行过研究和探讨的哲学家是

（

）

A.柏拉图

B.亚里士多德

C.苏格拉底

D.马基雅维利

3.首次将政府（国家）权力分为立法权、行政权和外交权的思想的是（

）A.亚里士多德

B.威尔逊

C.古德诺

D.洛克

4.从严格意义上说，首先提出真正的行政学的是（

）

A.法国的政治学家

B.美国的政治学家

C.英国的政治学家

D.意大利的政治学家

5.按照威尔逊、古德诺等人的说法，国家意志的表现是（

）

A.法律

B.道德

C.政治

D.行政

9（二）多项选择题

1.从西方的学术传统来看，对“行政”的解释大致有（

）

A.与经济相对应的“行政”

B.与政治相对应的“行政”

C.与立法、司法相对应的“行政”

D.与管理相对应的“行政”

E.与公关相对应的“行政”

2.行政管理学的研究对象决定了其研究内容和范围有（

）

A.行政管理学的基本问题

B.行政环境和行政权力

C.行政职能和行政管理机构

D.行政管理行为和行政管理过程

E.行政管理方法和行政管理规范3.行政管理学在美国正式产生并得到公认标志有（

）

A.1887年威尔逊发表《行政研究》一文

B.1900年古德诺发表《政治与行政》

C.1910年韦伯出版《社会与经济组织理论》

D.1926年怀特出版《行政学导论》

E.1927年魏洛比出版《公共行政原理》104.20世世纪纪40年年代代以以后后，，西西方方行行政政管管理理学学的的发发展展时时期期，，出出现现了了各各种种理理论论学学派派，，主主要要有有（（））A.政政府府治治理理学学派派B.行行为为科科学学学学派派C.决决策策理理论论学学派派D.官官僚僚组组织织学学派派E.系系统统理理论论学学派派5.20世世纪纪八八、、九九十十年年代代以以来来，，西西方方国国家家占占主主导导地地位位的的行行政政管管理理学学主主要要有有（（））A.新新公公共共管管理理理理论论B.人人民民自自治治理理论论C.政政府府治治理理理理论论D.有有限限责责任任理理论论E.后后现现代代公公共共行行政政理理论论（三三））判判断断改改错错题题1.行行政政管管理理是是一一种种以以立立法法机机关关为为主主体体的的管管理理。。2.依依法法行行政政是是现现代代行行政政管管理理的的一一般般要要求求。。3.对对于于行行政政管管理理学学产产生生具具有有里里程程碑碑意意义义的的学学术术成成果果是是1900年年美美国国学学者者古古德德诺诺的的《《政政治治与与行行政政》》（四四））简简答答题题1.简简述述行行政政管管理理的的特特点点。。2.简简述述古古典典学学派派的的行行政政管管理理学学的的成成就就及及其其意意义义。。（五五））论论述述题题1.论论述述行行政政管管理理学学的的多多学学科科综综合合应应用用科科学学的的性性质质。。11[参考答答案]（一）单单项选择择题1.C2.B3.D

4.B5.C（二）多多项选择择题1.BCD

2.ABCDE3.ABDE

4.BCE

5.ACE（三）判判断改错错题1.（××）将““以立法法机关为为主体””改为““以政府府行政机机关为主主体”。。2.（××）将““一般要要求”改改为“本本质要求求”。3.（××）将““1900年美美国学者者古德诺诺的《政政治与行行政》””改为““美国学学者伍德德罗·威威尔逊在在1887年发发表的《《行政研研究》一一文”。。四、简答答题1.答：：所谓行行政管理理，就是是指政府府行政机机关依法法对公共共事务及及其内部部事务管管理的总总和。行行政管理理至少有有以下几几个特点点：（（1）行行政管理理的主体体是政府府行政机机关；（（2））行政管管理的对对象包括括社会公公共事务务和政府府内部事事务；（（3））行政管管理必须须依法进进行，是是一种执执法活动动或执行行政策的的活动。。122.答：：马克斯斯·韦伯伯系统地地论证了了官僚制制理论，，在古典典学派的的行政管管理学理理论中占占有重要要的一席席之地。。韦伯认认为，““官僚””是一种种以管理理为目标标的社会会组织的的特定形形式。其其具体的的组织特特征与不不同形式式的权威威是相对对应的。。在他看看来，有有三种权权威形式式，即魅魅力权威威、传统统权威和和理性权权威，与与魅力权权威和传传统权威威相对应应的官僚僚组织不不适应工工业社会会，而只只有与理理性权威威相对应应的官僚僚组织才才适应工工业社会会，这种种官僚组组织的基基本特征征是科层层制组织织结构，，具体表表现在以以下几个个方面：：层级结结构中每每一个职职位是构构成完整整组织形形态的不不可缺少少的因素素；组织织结构中中分工明明确，每每一职位位具有相相应的法法定权力力，同时时也明确确规定的的职责范范围；行行政权与与立法权权分离；；每一职职位的人人员要求求有特殊殊的才能能并经过过专门训训练；人人员的选选拔必须须通过考考试进行行；等等等。韦伯伯的官僚僚制理论论为传统统的行政政组织理理论奠定定了基础础。13第一章章行行政政管理理学概概说一、行行政管管理的的含义义及发发展二、行行政管管理学学的含含义、、特征征及内容容三、现现代行行政现现象四、行行政管管理学学的历历史演演变14一、行行政管管理的的含义义及发发展（一））行政政管理理？1.最最广义义的行行政观观2.广广义的的行政政观3.狭狭义的的行政政观151.最最广义义的行行政观观：行行政政管理理=管管理行政实实质上上就是是管理理，是是一种种协调调大家家的力力量以以达到到共同同目标标的活活动。。（管管理功功能和和要素素）合理性性：比比较符符合当当代社社会行行政事事务日日益具具有普普遍性性的特特点，，指出出了行行政作作为管管理活活动所所具有有的一一系列列特征征。。缺陷：：过于于笼统统，混混淆行行政管管理与与其他他管理理的界界线。。16行政管管理与与管理理的区区别（1））产生生时间间不同同：管管理的的历史史比行行政更更长。。行政政管理理的正正式产产生是是在国国家出出现之之后。。（2））活动动外延延不同同：管管理的的外延延更为为宽泛泛。（3））活动动性质质不同同：管管理更更强调调社会会属性性;而而行行政是是政治治性、、阶级级性与与社会会性的的统一一。172.广广义的的行政政观：：认为行行政是是国家家政治治目标标的执执行活活动，，它包包括立立法、、行政政、司司法等等社会会组织织领域域内特特定组组织的的指挥挥活动动及机机关内内部的的总务务后勤勤工作作。（（政治治与行行政分分离））18广义行行政观观的评评价（１））合理理性：：强调调了行行政的的基本本功能能是执执行，，有助助于将将行政政学从从政治治学中中分离离出来来。（２））片面面性：：将政政治与与行政政截然然分开开。193.狭狭义的的行政政观认为行行政是是指与与立法法、司司法相相并立立的三三权之之一。。（（三权权分立立）评价：：（1））合理理性：：指出出行政政的主主导方方面是是行政政机关关的活活动。。（2））不足足：①①将““三权权分立立”绝绝对化化;②②对对客体体的说说明却却比较较含糊糊204.国国内学学术界界对行行政管管理的的界定定行政管管理就就是一一种以以国家家权力力为基基础，，以国国家组组织主主要是是国家家行政政机关关依法法对国国家事事务、、自身身事务务和社社会公公共事事务进进行的的管理理活动动。其要点点：第一、、主体体———国家家行政政机关关;第二、、客体体———国家家事务务、自自身事事务、、社会会公共共事务务;第三、、以国国家权权力为为基础础，具具有强强制性性;第四、、是一一种管管理活活动，，必须须追求求效率率。21（二））公共共行政政1.行行政这这一提提法的的弊端端“政””，正正：正正确；；攵：：拿着着鞭子子抽打打（1））政府府主导导观念念（2））救世世主观观念（3））职能能“帝帝国主主义””222.公公共行行政所所揭示示的积积极内内涵（1））行政政管理理的宗宗旨是是为公公共利利益服服务（2））行政政管理理的基基本职职能是是管理理社会会公共共事务务（3））行政政管理理的权权力基基础是是“公公共权权力””合法、、合理理、实实际运运用。。232.公公共行行政所所揭示示的积积极内内涵（4））行政政管理理必须须坚持持公开开、公公正、、公平平的原原则（5））行政政管理理必须须承担担社会会公共共责任任（6））行政政管理理必须须有公公众参参与（7））行政政管理理必须须获得得公众众的认认可公共行行政实实际上上是突突出了了行政政管理理活动动中的的“公公共性性”，，在管管理主主体、、管理理对象象上与与传统统行政政管理理并没没有多多大的的区别别。24（三））公共共管理理公共部部门为为社会会提供供高效效率的的公共共服务务和公公共产产品的的活动动。25何为公公共部部门及及公共共管理理？管理公共管理行政管理黄:第一部部门深蓝蓝：第三部部门浅蓝蓝：第二部部门26公共管理与与行政、公公共行政比比较：1.活动主主体扩大了了。2.语义不不同。行政：指令令和服务。。管理：取得得某些结果果，即实现现目标；取取得这些结结果的管理理者的个人人责任。——欧文··E·休斯斯—行政注重的的是过程、、程序和符符合规定，，而公共管管理不仅是是服从指令令，更注重重进行组织织，取得““结果”和和为此负有有责任。27(四)行政政管理的发发展与演变变1.三个历历史阶段行政管理———统治行行政公共行政———管理行行政公共管理———服务行行政28统治行政、、管理行政政与服务行行政（1）统治治行政行政作为国国家运行的的基本内容容，在一个个很长的历历史时期中中，是与国国家统治联联系在一起起的，是统统治阶级用用以提高统统治能力的的工具。在农业社会会的历史条条件下，行行政是国家家实现其阶阶级政治统统治的手段段。国家对对社会的管管理主要表表现为：集权管理“权治”管管理强制管理29统治行政、、管理行政政与服务行行政（2）管理行政近代社会，，在社会分分化的总体体历史趋势势中，国家家自身也发发生了分化化，不仅国国家的部门门、权力和和职能发生生了分化，，而且，国国家原有的的政治与行行政的混沌沌状态开始始打破，出出现了政治治与行政的的分化。在在这种分化化的历史趋趋势中，国国家的统治治职能和管管理职能处处在一种此此消彼长的的进程中。。近代社会行行政发展的的趋势是告告别传统的的统治行政政而走向现现代的管理理行政。30统治行政、、管理行政政与服务行行政（3）服务行政人类社会的的发展经历历了由农业业社会到工工业社会再再到后工业业社会的变变迁，相应应地，其社社会治理模模式也由统统治型社会会治理模式式演变为管管理型社会会治理模式式，并将走走向服务型型社会治理理模式。服服务行政是是服务型社社会治理模模式的一个个重要组成成部分。服务行政的的特征：1）服务导导向而非控控制导向。。4）开放放式行政而而非封闭式式行政。2）公正导导向而非效效率导向。。5）倡导导法治。3）公民本本位而非政政府本位。。431统治行政、、管理行政政与服务行行政部分官员雷雷语选录（（服务型政政府建设任任重道远））“你是准备替替党说话，，还是准备备替老百姓姓说话？””2009年年6月，郑郑州市须水水镇西岗村村该建设经经适房的土土地上建起起别墅，有有记者就此此采访逯军军，逯军说说“你不要打我我电话，一一打就打局局长，局长长很不值钱钱是不是？？你随便的的群众就打打我电话………”2011.8陈桂光光说这话时时，身份是是福建长乐乐市环保局局长当地一一家企业因因环保问题题与村民冲冲突，当时时记者电话话采访。“戴避孕套套不算强奸奸”2011年年5月中旬旬，贵州毕毕节市一名名中学教师师报案称被被一官员强强奸，阿市市乡派出所所副教导员员钟显聪一一句震惊网网络。32统治行政、、管理行政政与服务行行政部分官员雷雷语选录（（服务型政政府建设任任重道远））●“凡事都有有第一次””2009年年12月，，有市民投投诉自来水水服务中有有霸王条款款，市长信信箱回答：：“你好，，来信收到到。凡事都都有第一次次”。●“请报道正面面新闻，否否则我可以以不接待””2010年年1月，镇镇江市房管管局一名谢谢处长面对对记者电视视镜头采访访时要求正正面报道。。●“跟政府作对对就是恶”2010年年10月，，重庆市江江津区委书书记王银峰峰怒斥开发发商的一段段录音被爆爆出：“你你知道什么么叫恶不？？跟政府作作对就是恶恶！”●“没有强拆就就没有新中中国”2010年年9月江西西宜黄拆迁迁自焚事件件后，宜黄黄一官员对对强拆自焚焚事件梳理理和分析。。●“领导就得骑骑马坐轿，，老百姓想想要公平？？臭不要脸脸”2011年年5月，诸诸多网络论论坛上爆出出吉林省辽辽源市环保保局长在一一次全局大大会上的讲讲话。332.公共行行政所揭示示的积极内内涵8月3日，，美国总统统奥巴马与与多位幕僚僚外出在华华盛顿国会会山附近的的好东西餐餐馆(GoodStuffEatery)吃午饭，，吃完后奥奥巴马开始始排队买单单，他轻拍拍身前一位位妇女的肩肩膀并向她她打招呼，，这位妇女女发现是总总统后又惊惊又喜地张张大了嘴.342.公公共共行行政政所所揭揭示示的的积积极极内内涵涵网友友点点评评：：贵贵为为一一国国之之尊尊，，却却带带着着幕幕僚僚去去一一家家不不入入流流的的小小馆馆子子，，而而且且，，吃吃完完饭饭还还要要亲亲自自排排队队买买单单，，更更而而且且，，还还他他娘娘的的主主动动与与P民民打打招招呼呼；；更更更更而而且且，，那那个个P民民的的表表现现就就更更是是不不堪堪，，非非但但不不赶赶紧紧下下跪跪叩叩谢谢隆隆恩恩，，反反而而““又又惊惊又又喜喜地地张张大大了了嘴嘴””。。对对此此，，俺俺只只能能鄙鄙夷夷地地、、卯卯足足了了气气地地送送你你三三字字：：““呸呸、、呸呸、、呸呸””！！美美利利坚坚就就是是阻阻碍碍人人类类发发展展的的罪罪魁魁祸祸首首！！！！！！！！网友友看看法法：：A，，连连点点派派头头都都没没有有，，还还不不如如个个乡乡镇镇干干部部！！B，，官官当当到到这这个个份份上上，，还还有有啥啥意意思思啊啊C，，在在校校大大学学生生看看了了表表示示，，永永不不报报考考公公务务员员网友友的的热热辣辣评评论论35行政政管管理理的的发发展展与与演演变变2.三三种种模模式式融合合型型棱棱柱柱型型衍衍射射型型36三种种不不同同行行政政管管理理模模式式比比较较管理模式经济基础权力来源行政制度权力结构社会沟通融合型农业经济天神君主强制分配集权专制难以沟通棱柱型未完全商品化未摆脱宗法制法治不完善集权专制障碍较多衍射型工业经济人民市场调节三权分立渠道畅通37二、、行行政政管管理理学学的的含含义义、、特特征征、、内内容容（一一））含含义义行政政管管理理学学是是一一门门研研究究政政府府组组织织及及其其人人员员从从事事国国家家事事务务管管理理、、社社会会公公共共事事务务管管理理以以及及政政府府机机关关内内务务管管理理过过程程中中带带有有规规律律性性的的原原理理、、原原则则、、方方法法和和技技术术的的科科学学。。（二二））研研究究对对象象1、、行行政政管管理理主主体体研研究究；；2、、对对国国家家事事务务管管理理的的研研究究3、、对对社社会会公公共共事事务务管管理理的的研研究究4、、对对政政府府机机关关内内部部事事务务的的研研究究12338（三三））行行政政管管理理学学的的学学科科特特点点1.强强烈烈的的实实践践性性2.鲜鲜明明的的政政治治性性3.对对象象的的复复杂杂性性4.知知识识的的综综合合性性39案例例讨讨论论：：房房价价与与政政府府政政策策新国国八八条条————2005年年4月月27日日，，国国务务院院总总理理温温家家宝宝主主持持召召开开国国务务院院常常务务会会议议，，提提出出了了八八项项加加强强房房地地产产市市场场引引导导和和调调控控措措施施，，被被业业界界称称为为““新新国国八八条条””。。老国国八八条条————2005年年3月月26日日，，国国务务院院办办公公厅厅发发出出《《关关于于切切实实稳稳定定住住房房价价格格的的通通知知》》。。就就稳稳定定房房价价提提出出八八条条意意见见，，被被业业界界称称为为““老老国国八八条条””。。40案例讨论：房房价与政府政政策国六条——2006年5月17日，，国务院总理理温家宝主持持召开国务院院常务会议，，研究促进房房地产业健康康发展措施，，会上通过了了六项措施调调控房地产业业。被业界称称为“国六条条”。七部委八条———2005年5月11日，，国家七部委委（建设部、、发展改革委委、财政部、、国土资源部部、人民银行行、税务总局局、银监会））联合出台了了《关于做好好稳定住房价价格工作的意意见》，被业业界称为“七七部委八条””或“七部委委意见”。41案例讨论：房房价与政府政政策2007温家家宝在十届全全国人大五次次会议上作政政府工作报告告时指出，房地产业对发展经济济、改善人民民群众住房条条件有着重大大作用，必须须促进房地产产业持续健康康发展。2011年1月26日国国务院公布八八条最新楼市市调控政策，，“新国八条条”使得第三三次调控最终终浮出水面，，其中房贷方方面，二套房房贷首付提至至六成，限购购令也推向了了全国执行，，可谓最严厉厉房地产调控控政策。2008年……2009年中中国政府十天天三度出手遏遏制房价……2010…42案例讨论：房房价与政府政政策1、政治与行行政2、行政管理理的复杂性与与综合性43（四）本课程程的基本内容容第一部分：概概说第二部分：行行政主体管理理行政主体与职职能;行政组组织;人事行行政;行政领领导;行政机机关管理第三部分：行行政基本过程程行政决策;行行政执行;行行政监督;行行政公共关系系第四部分：行行政管理要素素（保障）财务行政;行行政文化;行行政法制;行行政绩效44三、现代行政政现象现代行政现象象主要表现在在三个方面：：1、行政职能能扩展2、不良行政政现象增加（1）行政组组织规模庞大大（2）行政决决策迟缓（3）政府人人员专业化（4）官僚化化倾向滋长（（帕金森定律律彼得原理理）3、行政管理理和行政管理理理论现代化化（1）重视社社会目的（2）行政管管理手段现代代化（3）行政管管理理论现代代化45“帕金森定律律”。为英国国学者帕金森森1957年年在《帕金森森定律一组织织病态之研究究》一书中提提出。”作者者在书中对官官僚组织机构构、事业单位位易于发生又又极难改进的的近似病态的的多种现象进进行了描述。。①行政首长多多喜欢以增加加用人，来显显示出自己的的权势，而不不管实际工作作中是否需要要如此众多的的人，而所有有的工作是人人员相互制造造出来的，对对机关事务本本身并无需要要，如此，人人员日益庞大大。②机关的年代代愈久，职员员的素质愈低低。因为首长长不喜欢用比比自己才能高高的人，以免免造成职务上上的竞争。③机关开会的的时间长短，，与议题的重重要性成反比比例，因为小小事无关痛痒痒，大家皆懂懂，放纷纷发发言，遇到大大事，大家则则噤若寒蝉。。④机关采用委委员会制，委委员愈多，愈愈不负责任。。⑤机关的行政政效率日趋低低落，但外表表的建筑及设设备则日趋豪豪华与壮丽。。⑥机关可用之之钱尽量花完完，若用不完完，下年的预预算必被减少少。帕金森定律46“彼德原理””由美国教育育学家、心理理学家、管理理学家彼德于于1960年年首次公开发发表，1969年在《彼彼德原理》一一书中系统提提出。“彼德原理””的经典表述述是：“在层层级组织中，，每位员工都都将晋升到自自己不能胜任任的阶层。””这是因为，，由于层级组组织的结构性性特性，无论论一个人有多多少聪明才智智，又多么勤勤奋努力，总总会有不能胜胜任的职位，，而晋升是必必然的，一直直到不能胜任任为止，更何何况还存在许许许多多不良良组织病象。。彼德原理推论论：每一个职职位最终将由由不能尽责、、胜任的员工工占据，层级级组织的工作作多半由尚未未到达不胜任任阶层的员工工完成；彼德原理47四、行政管理理学的历史演演变（一）西方行行政管理学的的产生和发展展1.西方行政政管理理论产产生的背景2.西方行政政管理理论的的产生3.西方行政政管理理论的的发展：四个个阶段48第二节行行政学的产产生和发展1.西方公共共行政理论产产生的背景（1）产业革命；城市膨胀、政政府管理内容容增加，行政政机构和行政政人员激增；；（2）管理科学的产产生为行政理理论的发展提提供了丰富的的研究成果；；49第二节行行政学的产产生和发展1.西方公共共行政理论产产生的背景（3）普鲁士士的任官制度度和英国的文文官制度1713年，，普鲁士规定定必须经过考考试竞争才能能任用法官，，10年后进进一步明确此此规定适用其其他官吏。英英国则在1805年设立立了常任文官官，1854年正式确立立了常任文官官制度。50第二节行行政学的产产生和发展1.西方公共共行政理论产产生的背景（4）西方资资产阶级革命命时代兴起的的行政法学行政法学开创创了“依法行行政”思想源源流1866年10月13日日，普鲁士国国王威廉一世世……磨坊与法治512.西方公共共行政理论的的产生（1）1865年，，德国学者冯冯.史坦因：：《行政学学》，最早使使用“行政学学”一词，主主要是在行政政法的意义上上使用；（2）1887年，，美国学者伍伍德罗.威尔尔逊（WoodrowWilson）：《《行政学之研研究》一文，，“行政学””作为一个行行政管理学的的概念，标志志现代意义上上的行政学在在西方的产生生；（3）1900年，，美国学者F.J.古德德诺（FrancJ.Goodnow））：《政治与与行政：对政政府的研究》》一书，提出出应政治与行行政分离的主主张，促成了了行政学从政政治学母体中中的分离；4522.西方公共共行政理论的的产生政治与行政二二分法行政作为一种种管理活动人人们早已司空空见惯，但是是，行政作为为一个科学范范畴提出并受受到人们的关关注，则得益益于在国家活活动领域中将将政治与行政政做出区分，，由此导致致公共行政概概念的出现。。对政治与行政政的区分做出出重要贡献的的是威尔逊和和古德诺。威威尔逊的著名名论文《行政政之研究》（（1887））和古德诺的的名著《政治治与行政》（（1900））中提出的政政治与行政二二分法观点，，被公认为开开创了行政学学的传统。532.西方公共共行政理论的的产生政治与行政二二分法威尔逊和古德德诺在对政治治与行政加以以区分中指出出了行政活动动的特征，表表述了行政概概念的基本含含义。威尔逊逊认为，与制制定法律的组组织、程序、、过程相关的的政治领域属属于“国家意意志的表达””，主要关注注“重大而带带普遍性的事事项”，与执执行法律政策策的机构、程程序、过程相相关的行政领领域则属于““国家意志的的执行”，它它主要是“国国家在个别和和细微事项方方面的活动。。”2542.西西方方公公共共行行政政理理论论的的产产生生政治治与与行行政政二二分分法法古德德诺诺的的表表述述是是，，““政政治治是是国国家家意意志志的的体体现现，，行行政政是是国国家家意意志志的的执执行行””；；““政政治治在在决决定定政政策策，，行行政政在在执执行行政政策策””；；行行政政是是““政政府府官官员员推推行行政府府功功能能的的活活动动。。””355四、、行行政政管管理理学学的的历历史史演演变变（1））传传统统理理论论发发展展阶阶段段（2））行行为为理理论论发发展展阶阶段段（3））系系统统理理论论发发展展阶阶段段（4））多多元元理理论论发发展展阶阶段段3.西西方方行行政政管管理理理理论论的的发发展展：：四四个个阶阶段段56（1））传传统统理理论论发发展展阶阶段段泰罗罗法约约尔尔马克克思思·韦伯伯1））著著名名代代表表人人物物57（1））传传统统理理论论发发展展阶阶段段泰罗罗（（泰泰勒勒））：：美美国国工工程程师师，，““科科学学管管理理””之之父父，，《《工工业业管管理理与与一一般般管管理理》》把把管管理理的的理理论论和和原原则则、、方方法法移移植植到到行行政政理理论论中中。。法约约尔尔：：法法国国工工程程师师，，法法国国““科科学学管管理理””之之父父，，《《工工业业管管理理与与一一般般管管理理》》，，提提出出了了管管理理层层次次和和管管理理幅幅度度关关系系理理论论；；马克克思思·韦韦伯伯：：““组组织织理理论论””之之父父，，官官僚僚科科层层组组织织；；58（1））传传统统理理论论发发展展阶阶段段韦伯伯的的官官僚僚制制行行政政组组织织理理论论德国国著著名名社社会会学学家家马马克克斯斯··韦韦伯伯被被称称为为““组组织织理理论论之之父父””，，于于20世世纪纪初初提提出出了了官官僚僚制制理理论论。。在在马马克克斯斯··韦韦伯伯看看来来，，官官僚僚制制是是指指一一种种以以分分部部——分分层层、、集集权权——统统一一、、指指挥挥——服服从从等等为为特特征征的的组组织织形形态态，，是是现现代代社社会会实实施施合合法法统统治治的的行行政政组组织织制制度度。。59（1））传传统统理理论论发发展展阶阶段段韦伯伯的的官官僚僚制制行行政政组组织织理理论论所谓谓““官官僚僚””，，是是指指这这种种组组织织的的成成员员是是专专门门化化的的职职业业管管理理人人员员而而言言，，并并不不含含有有一一般般语语境境中中使使用用““官官僚僚””一一词词的的贬贬义义。。为为了了避避免免误误解解，，有有些些学学者者把把韦韦伯伯所所说说的的官官僚僚组组织织，，改改称称科科层层组组织织。。韦韦伯伯认认为为，，在在近近代代以以来来的的资资本本主主义义社社会会中中，，官官僚僚组组织织是是对对大大规规模模社社会会群群体体进进行行有有效效管管理理的的基基本本形形态态。。60（1））传传统统理理论论发发展展阶阶段段韦伯伯的的官官僚僚制制行行政政组组织织理理论论官僚僚制制具具有有如如下下基基本本特特征征：：①合理的分分工。在组织织中明确划分分每个组织成成员的职责权权限并以法规规的形式将这这种分工固定定下来。②层级节制制的权力体系系。在组织中中实行职务等等级制和权力力等级化，整整个组织是一一个层级节制制的权力体系系。③依照规程程办事的运作作机制。在组组织中任何管管理行为都不不能随心所欲欲，都要按章章行事。61（1）传统理理论发展阶段段韦伯的官僚制制行政组织理理论官僚制具有如如下基本特征征：④形成正规规的决策文书书。在组织中中一切重要的的决定和命令令都以正式文文件的形式下下达，下级易易于接受明确确的命令，上上级也易于对对下级进行管管理。⑤组织管理理的非人格化化。在组织中中管理工作是是以法律、法法规、条例和和正式文件等等来规范组织织成员的行为为，公私分明明，对事不对对人。⑥合理合法法的人事行政政制度。量才才用人，任人人惟贤，因事事设职，专职职专人，以及及适应工作需需要的专业培培训机制。62（1）传统理理论发展阶段段韦伯的官僚制制行政组织理理论官僚制作为行行政组织的一一种“经典组组织范式”在在管理机构得得到了广泛的的推行。然而而进入21世世纪以来，伴伴随着新公共共管理运动的的兴起，官僚僚制面临着极极大的挑战，，主要集中在在如下几个方方面：①过分强强调了层级节节制体制，要要求下级对上上级在职务上上绝对服从，，忽视了下级级人员的主动动性和积极性性，缺乏民主主精神。②过分强调调组织利益和和组织效率，，难以应付社社会个性化的的发展要求，，难以应付多多样化的社会会需求。63（1）传统理理论发展阶段段韦伯的官僚制制行政组织理理论③过分强调调专业分工和和职能权限的的划分，忽视视了宏观协调调以及消除本本位主义的问问题。④过分强调调人员的稳定定性，无过失失便终身任职职的制度，最最终造就出不不求有功但求求无过的管理理员，造成管管理人员得过过且过混日子子的状况。64（1）传统理理论发展阶段段2）特点：侧重于行政组组织、制度和和程序的研究究，强调标准准化、计划化化、协调化和和效率化。2.365（1）传统理理论发展阶段段3)缺陷：过分重视机械械效率，忽视视社会效益;过分重视组织织的静态面，，忽视组织的的动态面；把行政机关看看成封闭的系系统，忽视了了外在环境的的影响；片面强调人的的物质利益，，忽视人的精精神需求，缺缺乏对人的尊尊重。66（2）行为理理论发展阶段段1）著名代表表人物梅奥、马斯洛洛、麦克雷戈戈、巴纳德、、西蒙67（2）行为理理论发展阶段段D.麦克雷戈戈（DouglasMcgregor）的““X-Y理论论”：反映了人性性论的基本问问题。《企业的人性性面》“X理论”：：认为人的本本性是不诚实实、好逸恶劳劳、不负责的的，应以严格格的规章制度度进行管理；；“Y理论”：：认为人的本本性并非都是是天生厌恶工工作、而是勤勤劳和负责的的，关键在于于引导发挥其其主动性和积积极性；68（2）行为理理论发展阶段段2）特点：实实现了四个转转变非正式组织、、人的意见和和需要人的积极性民主管理由重事转向重重人69（2）行为理理论发展阶段段过分注重行政政组织内部人人员的作用，，忽视外界环环境对人员的的影响；过分重视人的的行为因素，，忽视了组织织结构、权责责关系以及法法制的作用；；注重个别