财政预算课件

第十二章财政预算好学笃行，厚德致远第一节政府预算概述第二节政府预算的编制第三节政府预算执行第四节财政平衡2022/12/2.第一节财政预算概述一、财政预算的概念是在一个财政年度内，按照一定的标准将财政收入和财政支出分门别类地列入特定的收支分类表格之中，以清楚反映政府的财政收支状况。它是具有法律效力的文件。它是政府调节经济和社会发展的重要工具。它是履行政府职责和限制政府收支的手段。好学笃行，厚德致远2022/12/2.政府预算的产生和发展的原因资本主义生产方式是财政预算产生的根本原因加强财政管理和监督是财政预算发展的一个重要原因。财政分配活动的货币化是政府预算产生的必备条件。民主不是从来就有的，它与专制是互生的。它是当权者为了增加财政收入，而不得不放弃一部分权力的体现。因此，财政预算只是实现民主参与式的一种手段。财政预算产生的背景（产生于英国）。好学笃行，厚德致远2022/12/2.结论：政府预算既是政府行政管理的产物，又是政治民主化的产物。好学笃行，厚德致远2022/12/2.二、财政预算的基本特征好学笃行，厚德致远计划性:“预算”就是预先的计算，政府预算是一种事先确立的收支计划，是政府开展收支活动必须遵循的计划。完整性:即政府所有的收支必须全部纳入政府预算统一进行管理。法定性：政府预算是通过相应的法律程序确立的，一经批准就成为国家法律，具有法律的权威性。2022/12/2.好学笃行，厚德致远精细性：财政各项收支安排的来龙去脉都要有根据。公开性:预算管理的整个流程，即从预算草案的编制、审议到预算的执行以及执行中的调整，都应保持一定的透明度。时效性：指预算收支的起讫时间，通常为一年。预算年度有历年制和跨年制两种形式2022/12/2.三、财政预算体系财政预算是由各级政府的预算以及各级政府的公共部门预算组成的一个体系。中国《预算法》：一级政府，一级预算。五级政府预算：中央、省、市、县、乡。好学笃行，厚德致远2022/12/2.好学笃行，厚德致远2022/12/2.四、财政预算的基本程序好学笃行，厚德致远预算的基本程序有四个阶段：编制、审批、执行和决算。财政部门是编制预算、预算拨款和监督管理的政府职能机构。2022/12/2.第二节财政预算的编制一、财政预算的

编制形式二、财政预算的

编制方法三、部门预算编制好学笃行，厚德致远2022/12/2.一、财政预算的编制形式好学笃行，厚德致远

政府预算编制形式单式预算复式预算2022/12/2.单式预算是将全部的财政收支汇编在一个统一的预算表之中。特点：完整性强、便于了解财政收支的全貌；体现国库统一和会计统一的原则；便于立法机关的审议批准和公众的监督。好学笃行，厚德致远2022/12/2.复式预算是把预算年度内的全部财政收支，按收入来源和支出性质不同，分别编成两个或两个以上的预算。包括：经常预算（由一般税收和用于维持政府机关活动、维护社会秩序、保障国家安全、发展文教科卫及社会公益事业的支出组成）资本预算（财政投资性收支计划）经常预算结余和债务收入是其重要收入来源。好学笃行，厚德致远2022/12/2.复式预算的产生与政府开支大幅度增加有直接关系；“自由放任”经济政策—凯恩斯的财政政策—财政支出扩大；预算不仅是监督和控制政府收支的手段，而且还应成为政府对国民经济进行宏观调控的重要手段最早实行复式预算的国家是丹麦、瑞典等国。好学笃行，厚德致远2022/12/2.复式预算的优点：便于考核预算资金的来源与用途，能较合理地安排使用各类资金；有利于分析预算收支对社会供求的影响；有助于使预算成为促进经济发展的强有力杠杆，提高就业水平。好学笃行，厚德致远2022/12/2.复式预算的缺点：复式预算中资本预算的资金来源主要依赖于举债，容易导致债务规模过大；经常预算支出的资金来源主要是税收收入，税收在整个预算中占很大比重，容易造成支出浪费的现象；给预算编制带来一些困难。好学笃行，厚德致远2022/12/2.二、财政预算的编制方法好学笃行，厚德致远财政预算编制方法绩效预算零基预算制计划项目预算制2022/12/2.（一）绩效预算好学笃行，厚德致远绩效预算就是政府首先制定有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案，并在成本效益分析的基础上，确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法。

2022/12/2.绩效预算的背景绩效预算是美国在1949年首次提出的一种预算方法，它把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中，旨在有效降低政府提供公共品的成本，提高财政支出的效率。绩效预算不仅是一种预算方法的改变，而且是整个政府管理理念的一次革命。好学笃行，厚德致远2022/12/2.绩效目标是老百姓的受益，而不是政府部门作了哪些工作。是政府部门按所完成的各项职能进行预算，将政府预算建立可衡量的绩效基础上，即干多少事拨多少钱。好学笃行，厚德致远2022/12/2.绩效预算的内容政府职能（经济、国防、教育等）；部门（如教育下面分为高等教育、中等教育和初等教育）、支出费用、最终产品（如受教育人数、新建校舍及教育设施等）及成本与目的，然后对各项计划从其最终产品成本及目的来衡量和评估其绩效。好学笃行，厚德致远2022/12/2.绩效预算的特点成本—效益分析（按计划决定预算，按预算计算成本，按成本分析收益，然后根据效益来衡量其业绩）；对于监督和控制预算支出、提高支出效益、防止浪费有积极作用；有时难以用数字表明其预期的经济效益，从而导致“绩效”无从考核如国防支出的“绩效”，教育的“真实绩效”好学笃行，厚德致远2022/12/2.（二）计划项目预算制计划项目预算制，是按具体项目开支测算，进行预算拨款。与传统预算支出的区别：传统预算支出是按谁开支和开支被安排到哪里去的方式安排的，被称为投入预算设计；在计划项目预算制中，支出按方案分类，并把各类方案尽可能和确认的政策目标相靠拢，因此可以冲破部门边界进行统一设计，有利于提高预算支出的效率。好学笃行，厚德致远2022/12/2.计划项目预算制的背景计划项目预算制，源于美国。美国政府每年将数千亿美元巨款用于军费开支，1960年，美国经济学家道·希奇和麦克森所著《核时代的国防经济学》一书探讨了国防经济的效率问题，并建议在军事设计上应将各种可行方案的成本与效益做出比较。1961年美国国防部长麦克纳马纳采纳了他们的意见，并建议在国防部试行计划项目预算。据分析，美国采取这种根据经费（投入）与效果（产出）的分析来编制国防预算，一年可节省几十亿美元。因此约翰逊政府于1965年决定在政府其他部门也推行这种预算制度。

好学笃行，厚德致远2022/12/2.计划项目预算制的基本原则要以整个方案规划安排预算；对成本收益进行量化评估；对支出方案的评估需要确定一个适当的时限，一般为五年。计划项目制的特点把中、长计划相结合，做到长期计划短安排有利于政府活动的开展；有利于降低项目的费用和提高资金使用效率；许多项目是跨年度的，可根据发展情况，进行适当调整。

好学笃行，厚德致远2022/12/2.计划项目预算制的一般方法要确定方案的目标；提供怎样动用资源的信息；评估现行方案与目标有关的效率；对实现目标的各种手段进行评估；对预算计划方案进行系统的、长期的评价。

好学笃行，厚德致远2022/12/2.（三）零基预算制零基预算，是指在编制成本费用预算时，不考虑以往会计期间所发生的费用项目或费用数额，而是以所有的预算支出为零作为出发点，一切从实际需要与可能出发，逐项审议预算期内各项费用的内容及其开支标准是否合理，在综合平衡的基础上编制费用预算的一种方法。好学笃行，厚德致远2022/12/2.零基预算的特点投入与产出结合；有利于合理分配资金；有利于发挥基层单位参与预算编制的创造性；有利于提高预算管理水平；年度之间的非连续性；零基预算要求在执行过程中对整体的组织和组织的每一个部门均确定明确的目标。好学笃行，厚德致远2022/12/2.零基预算的缺点由于一切工作从“零”做起，因此采用零基预算法编制工作量大、费用相对较高；分层、排序和资金分配时，可能有主观影响，容易引起部门之间的矛盾；任何单位工作项目的“轻重缓急”都是相对的，过分强调当前的项目，可能是有关人员只注重短期利益，忽视本单位作为一个整体的长远利益。好学笃行，厚德致远2022/12/2.零基预算的编制步骤要求各基层预算单位每年根据下达的计划，重新编制预算，并要求提出尽可能多的方案，进行择优选择；上级主管部门对基层预算单位上报的方案，进行审查和评估，提出修正意见；基层预算单位根据最后选定的方案，结合上级提出的修正意见，编制详细的执行预算。好学笃行，厚德致远2022/12/2.三种预算的联系共同点：都以成本分析为基础，寻求降低成本，提高效益的途径；零基预算与计划项目预算制都按计划编制预算，都强调从预算出发达到长期宏观经济目标；好学笃行，厚德致远2022/12/2.三种预算的区别绩效预算与计划项目预算制，自上而下；零基预算自下而上，能了解基层单位的意见，便于配合。零基预算从零开始，重视当年的预算效益，适应性强；绩效预算注重过去年度的预算效益，不太适应经济情况的突然变化。零基预算偏重于对各类选择进行描述性和解释性陈述，支持在较低层次上做出的选择；计划项目预算更强调应用定量技术对各类选择进行评估。好学笃行，厚德致远2022/12/2.三、部门预算制部门预算，是由各部门编制，经财政部门审核后报立法机关审议通过的、反映部门所有收入和支出的预算。它是市场经济国家财政管理的基本形式，是预算编制的主要形式。它以部门为单位，一个部门编制一本预算。各部门预算由本部门所属各单位预算和本部门机关经费预算组成。好学笃行，厚德致远2022/12/2.“部门”的含义部门，指那些与财政直接发生经费领拔关系的一级预算会计单位。部门的分类开支行政管理费的部门包括人大、政协、政府机关、共产党机关、民主党派机关、社团机关。公检法司部门依照公务员管理的事业单位，如气象局、地震局等。好学笃行，厚德致远2022/12/2.传统的“功能预算”传统的预算是收入按类别、支出按功能的汇总预算。这种预算不分组织单位和开支对象，按照政府的职能对开支加以分类，便于了解政府所行使的职能，但从预算管理的角度来看，其缺陷很突出：“残”，指预算残缺不全；“粗”，指预算编制粗糙；“散”，预算资金分配权分散；“软”，预算机动权力过大，约束软化。好学笃行，厚德致远2022/12/2.部门预算的特点完整性精细化综合性强化了预算约束增强了透明度好学笃行，厚德致远2022/12/2.部门预算的编制部门预算包括部门收入预算和部门支出预算。部门收入预算编制采用收入预算法。通过对国民经济运行情况和重点税源调查，建立收入动态数据库和国民经济综合指标库，对经济、财源及其他法定收入进行分析论证的基础上，选取财政收入相关指标，建立标准收入预算模型，根据可预见的经济性、政策性和管理性等因素，确定修正系数，编制标准收入预算。好学笃行，厚德致远2022/12/2.部门支出预算（包括基本支出预算和专项支出预算）

基本支出预算采用零基预算法。

专项支出预算按项目编制。项目预算是在经常性经费意外，按指定用途和对象编制的专项支出计划，主要包括专项公用经费、事业发展项目支出和建设性专项支出，采用绩效预算和计划项目预算等方法编制。好学笃行，厚德致远2022/12/2.第三节财政预算的执行好学笃行，厚德致远一、预算执行的基本环节二、国库集中收付制度三、政府采购制度2022/12/2.一、预算执行的基本环节组织预算收入拨付预算支出预算调整局部调整动用预算后备资金；预算的追加和追减；经费流用；预算划转全面调整好学笃行，厚德致远2022/12/2.预算基本环节图示预算调整与平衡1、执行主体；2、执行原则；3、执行过程。预算调整组织收入拨付支出1、支出主体；2、支出原则；3、支出过程。好学笃行，厚德致远2022/12/2.案例解读财政部2009年11月公布的数据显示，往年出现的财政支出年底突击花钱的情形今年将再次出现，根据全年财政预算，全国财政部门将在12月完成突击花掉2万亿元财政资金的任务。11月中央本级收入2734.66亿元，同比增长34%。财政部表示，本月收入增长较快，除经济企稳回升带动相关税收增长外，主要是受去年11月收入下降、基数较低，今年成品油税费改革后消费税增加较多等因素的影响。但细察2009年全年收入增长的构成和原因，财政收入高速增长的趋势能否持续至2010年仍然存疑。相对于财政收入时间和预算完成进度相对匹配的情形，预算支出的进度大幅落后于时间进度。

好学笃行，厚德致远2022/12/2.财政部数据显示，1-11月累计，全国财政支出56235.97亿元。而据今年全国人大批准的财政部提交的预算报告，全国财政应完成支出76235亿元。这意味着在全年时间进度已完成91.7%后，全年财政支出的进度仅完成了73.8%。年底突击花钱似乎在所难免，根据预算支出和已完成支出间的差额，仅12月一个月，全国财政部门要突击花掉2万亿元。财政部部长谢旭人也意识到了这个问题，最近他表示，要不断加强财政支出管理，防止年底突击花钱。好学笃行，厚德致远2022/12/2.专家评论：相关部门编制预算方法缺乏合理和科学，支出项目管理部门缺乏管理经验与监督力度，突击花预算的现象在短期内无法进行有效控制。而正是由于目前执行与预算差距过大，才导致公众质疑，而且长期如此还将损害预算部门的公信力和政府形象。因此，应该对这种差距高度重视，增加财政预算与执行的透明度。张维认为，根据目前国家预算体制和政府管理机制的现状，这种情况有可能会长期存在。他指出，每年政府编制财政支出预算都是中央和各级政府以及支出项目管理部门之间的一场博弈。根据国家好学笃行，厚德致远2022/12/2.规定，一个项目的支出只要在年底用完都算做是圆满完成财政支出任务。所以即使年底结存下大量未花完的财政资金，这些项目的管理部门只要在最后关头将资金“消化”掉，就还是能完成任务。这就造成了政府相关部门集体年底突击花钱的局面。这实际是钻了中央财政管理部门无法具体规范财政支出行为的“空子”“国家财政支出之所以会如此滞后通常有三种情况。”张维博士告诉记者，第一种情况是预算虚高。有关部门在为项目做预算的时候为了获得预算资金，编制预算计划时方法不合理不科学，待到项目论证时，容易造成预算资金的结余。另外，政府相关部门管理财政资金较为严格。对于项目资金支出的规定和限制较多。好学笃行，厚德致远2022/12/2.这又直接导致省市和相关部门在资金支出方面出现较大难度。第二种情况是预算拨付速度慢，年初的预算资金往往到年中或者下半年才能到位，导致预算执行进度滞后；第三种是许多单位往往由于当年遇到的特殊原因，支出会超过预算而需要追加经费，为了能补贴经费给这些部门，财政部门通常会预留一部分资金到年终。好学笃行，厚德致远2022/12/2.二、国库集中收付制度好学笃行，厚德致远（一）国库集中收付制度的概念国库集中收付制度，又称国库单一帐户制度，是建立、规范国库集中收付活动的各种法令、办法、制度的总称。是对财政资金从征收、入库、拨付、使用、银行清算，直至资金到达商品供应商和劳务提供者帐户全过程的监控制度。结合收支两条线制度思考。2022/12/2.（二）国库集中收付好学笃行，厚德致远国库集中收付，就是政府将所有财政性资金集中在国库或国库指定的代理行，所有的财政支出均通过这一账户进行划拨.它由国库集中收入和支出两部分组成。国库集中收入，指预算收入缴付者将各项收入直接缴入国库或其授权的代理行，再通过银行清算将款项划入国库。2022/12/2.好学笃行，厚德致远国库集中支付（除特殊用途外，资金都要通过国库直接支付给商品供应商和劳务提供者）财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，各单位预算资金统一在该账户下设立的分类账户集中管理；预算资金不再拨付给各单位分散管理；各预算单位可以根据自身履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内购买商品和服务，但支付款项由财政部门来安排。2022/12/2.好学笃行，厚德致远国库集中收付的特征它是政府的经济行为和财政管理活动；对象是财政性资金，包括预算内收入、预算外收入和其他财政性资金；中介是国库及其指定的代理银行；具有集中统一性；具有资金可控性。2022/12/2.（三）国库集中收付制度的基本内容好学笃行，厚德致远收入、支出集中管理，全过程有效监督财政集中开设账户相关配套措施包括国库管理制度、预算编制方法、政府收支分类、政府采购、行政事业单位财务会计制度等。2022/12/2.（四）国库集中支付制度的意义从根本上解决了财政资金多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端，提高了财政资金使用效益。降低了财政资金运行成本。强化了财政预算的执行，推进了部门预算改革步伐。真实反映了财政资金的实际支出数，使财政部门对财经形势做出及时、准确的判断。有效防止了对财政资金的挤占、挪用和截留，从源头上预防和遏制了腐败。好学笃行，厚德致远2022/12/2.三、政府采购制度好学笃行，厚德致远（一）政府采购与政府采购制度政府采购，指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要从市场上购买商品和劳务的行为，即财政购买性支出的一种行为。政府采购制度，是为规范政府采购行为而制定的一系列法律、规章和办法.2022/12/2.政府采购的理解政府采购是政府为了本国的教育、国防、公共基础设施、公共健康和公共安全等，购买大量的工程、货物和服务。在政府支出中占有很大份额，一般中央政府采购大约占国内生产总值（GDP）的10％～15％，与政府采购相关的贸易额约占世界贸易额的10％。好学笃行，厚德致远2022/12/2.好学笃行，厚德致远2022/12/2.现代政府采购制度与传统政府采购的比较

传统政府采购的特点：同质性直接性自主性分散性现代政府采购制度的特点：公开性规范性计划性集中性好学笃行，厚德致远2022/12/2.传统政府采购示意图2022/12/2.现代政府采购示意图2022/12/2.（二）政府采购制度的经济学分析

（基于新制度经济学的思考）新制度经济学认为，制度的演进是由制度的供给与需求决定的。制度的供给取决于人类对相关知识和信息的了解；制度的需求取决于一项新制度实施后预期的收益与成本的比较。好学笃行，厚德致远2022/12/2.制度供给政府采购所涉及的知识和信息，主要包括：对规模经济的认识；竞争性招标制度的优势。二者均与市场经济的发育程度有关；政府采购制度的变迁所面临的主要约束在制度需求而不是制度供给。好学笃行，厚德致远2022/12/2.制度需求产权制度的确立（产权高于特权）政府性质的变化封建社会—皇权至上；资本主义社会—公民与政府是一种委托—代理关系（形式上）。双重委托—代理关系在委托代理关系中存在激励不相容、信息不对称、和契约不完备等问题，对应产生相应的代理成本，包括委托人的监督成本、代理人的担保成本和剩余损失。委托代理关系形成了对现代预算制度和政府采购制度的需求。好学笃行，厚德致远2022/12/2.好学笃行，厚德致远公民议会政治家政府职能部门集中采购代理机构政府采购中的委托代理链2022/12/2.制度变迁的成本与收益政府采购成本C主要受两个变量的影响：采购道德风险r和采购交易费用FC=Q*p(1+n)+FQ为采购量；p为采购单位成本（直接费用）是商品和劳务的市场均衡价格；n为道德风险因子，是r的增函数，r在[0,1]之间；F是采购间接成本（包括固定和变动交易费用）。新制度的预期收益主要是降低了单次采购的道德风险r和变动交易费用，其成本是增加了单次采购中道德风险的损失，增加了采购环节（F中固定交易费用）以及新制度的执行成本。好学笃行，厚德致远2022/12/2.（三）政府采购方式好学笃行，厚德致远按是否具备招标性质招标性采购非招标性采购公开性招标采购按招标范围选择性招标采购限制性招标采购按招标阶段单阶段招标采购两阶段招标采购2022/12/2.（四）政府采购程序好学笃行，厚德致远确定采购需求选择采购方式执行采购方式和签定采购合同履行采购合同效益评估总原则：有助于推动公开和有效竞争及物有所值目标的实现认真审查供应商的资格财政部门与供应商进行结算2022/12/2.好学笃行，厚德致远2022/12/2.（五）政府采购的意义有利于节省财政支出；有利于消除腐败；政府宏观调控的重要手段。好学笃行，厚德致远2022/12/2.政府采购制度对于我国的特殊意义必然性：我国政府采购日均量已达20亿元，年政府采购总量7200多亿元。长期以来，我国的政府采购表现为财政预算分配后各购买实体的分散采购形式。即：由财政部门每年根据预算和各预算单位的用款进度层层下拨经费，各支出单位根据需要自行购买。这与传统计划经济体制相适应，其中政府对财政资金的使用管理，体现在严格的物资审批中。但在社会主义市场经济体制下，这种传统的政府采购行为方式与“两个根本性转变”改革环境存在严重脱节。一方面，社会主义市场经济蓬勃发展，买方市场逐步成长壮大，各购买实体的自主权明显扩大，政府采购牵涉的范围更加广泛；另一方面，适应市场经济的政府支出管理制度并未建立；好学笃行，厚德致远2022/12/2.财政资金使用的监督管理机制不力。实际运行中不可避免地造成采购行为不规范；财政支出资金使用效益低下；采购过程以部门或小集团利益为重并引发不同程度的“暗箱操作”和腐败行为；弱化政府、财政的宏观调控能力。因此，探索、建立政府采购制度是体制转轨中财政预算支出管理改革的必然要求，而政府机构改革亦要求政府转变社会经济管理职能，社会主义市场经济发展呼唤政府采购制度的建立、健全和完善。好学笃行，厚德致远2022/12/2.作用：建立政府采购制度是社会主义市场经济条件下强化政府宏观调控的需要；建立政府采购制度是社会主义市场经济条件下加强支出管理的客观要求；建立政府采购制度是我国开拓国际、国内两个市场，壮大民族经济的必然选择；推行政府采购制度是防腐倡廉，整顿财经秩序的重要配套措施。好学笃行，厚德致远2022/12/2.（六）健全政府采购的基础性工作建立一支合格的政府采购队伍（树立公仆意识，增加政府人员服务的预期）；建立全国统一的政府采购数据库管理信息系统；制定有关政府采购行为评价的指标体系，对政府采购过程进行监督和考核；创办“政府采购信息报”，即时发布各地、各部门采购信息，宣传交流国内外有关政府采购的先进经验以及政府有关采购政策。好学笃行，厚德致远2022/12/2.好学笃行，厚德致远2022/12/2.第四节财政平衡好学笃行，厚德致远一、财政平衡的含义二、财政赤字三、财政赤字的经济效应四、预算平衡理论的三个发展阶段2022/12/2.一、财政平衡的含义好学笃行，厚德致远财政平衡，或预算平衡，是在一个预算年度内，财政收支在量上的对比关系。收支相等，即财政平衡；收大于支，即财政结余；收小于支，即财政赤字.财政平衡只是一种理想状态。2022/12/2.财政平衡含义的具体理解好学笃行，厚德致远财政平衡是财政收入与支出在量上大体相等；财政平衡是静态平衡与动态平衡的统一；静态平衡指年度财政收支平衡，动态平衡指中长期的财政平衡。财政平衡是总量平衡与结构平衡的统一；财政平衡是中央财政平衡与地方财政平衡的统一。注：财政平