我国非营利组织绩效管理的问题与对策探究

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丁维亮郗永勤：我国非营利组织绩效管理的问题与对策探究

我国非营利组织绩效管理的问题

与对策探究

丁维亮郗永勤

）（福州大学公共管理学院，福建福州

［摘要］我国非营利组织发展起步较晚，非营利组织目前尚未建立起科学的绩效管理体系，绩效管理

科学化程度较低。为了更好地解决我国非营利组织在绩效管理中所遇到的实际问题，提高非营利组织绩效

管理水平，本文对我国非营利组织绩效管理的现状、存在问题及其原因进行分析，提出了完善非营利组织绩

效管理的对策建议。

［关键词］非营利组织绩效管理对策建议

分来源于政府，非政府的核心含义是指非营利组织

拥有独立的决策权，从而不受制于政府的意志。

一、非营利组织的特征和现状分析

（二）非营利性。非营利组织存在的根本宗旨是

不以营利为目的，不进行利润的分配或分红，并不

非营利组织（non-profitorganization）简称NPO，

得以任何形式将组织的财产转变为私人财产。非营

一般认为现代意义上的非营利组织出现于第二次

利性并不意味着组织在运作过程中不能营利，而是

世界大战前后。詹姆斯·P·盖拉特著的《21世纪非

说活动的获利不能分配给个人股东，应将利润投向

营利组织管理》对非营利组织的概念做了详细说

组织的运行和发展；非营利组织提供的服务可以不

明，他认为“非营利性组织是以服务于社会利益为

免费，但只能根据服务对象的不同情况，提供不同

导向，不参与市场竞争，以维持社会秩序和促进社

的服务方式，如无偿、低价等。

会发展为己任的组织，如政府、军队、学校、社团

（三）公益性。非营利组织的目标是为社会公众

等”。非营利性组织为特定区域的社会成员提供各

利益服务，组织的一切活动都是围绕着这一目标展

种公共服务，主要履行公共管理和服务职能。

开的。

在我国，非营利组织通常又被称为“非政府组

（四）自治性。非营利组织是相对独立的自治组

织”“社会组织”、或“民间组织”等。正确界定非营利

织，具有自我管理、自我判断和自我决策行为的机

性组织必须从非营利性组织的特征入手，从非营利

制与能力，不受外在的团体（包括政府和企业）的控

性组织的内涵出发，非营利性组织具有以下特征：

制。

（一）独立性。非营利组织不是政府的附属机构，

（五）合法性。非营利组织的成立要经过合法的

而是独立于政府之外、不受政府支配的非政府组

程序，经过注册取得合法身份，有独立的民事行为

织，但这并不意味着非营利组织不能接受政府的资

能力；同时，必须有成文的规章制度，正规的管理体

助。事实上，现在许多非营利组织收入的很大一部

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学会

非营利组织研究

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制和组织结构，固定的负责人和工作人员等。对人的管理组织的管理主要涉及对人和事的管理，

据此，所谓非营利组织是指独立于政府与企业主要是激励约束问题，对事的管理则是流程问题。

之外，不以营利为目的，通过为社会提供公共产品、所谓流程，就是一件事情或一个业务如何运作，涉

准公共产品或公共服务以达到为社会公益服务目及因何而做、由谁来做、如何去做、做完了传递给谁

的的独立部门或社会团体。美国约翰·霍普金斯大等问题，这些环节的不同安排都会极大地影响组织

学研究非营利组织的专家莱斯特·萨拉蒙教授曾效率。通过绩效管理，不断提高非营利组织运行效

说：“我们正置身于一场全球性的‘社团革命’之中，

率，逐步优化其管理流程和业务流程；第三，保证组

历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性

绩效管理能促进和协调各个部织战略目标的实现。

丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世门以及员工按照预定目标形成合力，保证非营利组

界的重要性。在这场革命中，非营利组织是一个重织近期目标和远期目标的实现。

要的角色，非营利组织也在这场声势浩大的革命中

取得空前的发展。”

三、我国非营利组织绩效管理的现状

近年来，随着我国改革开放的不断深入，非营

党的十六届六中全会明确利性组织得到长足发展。

我国非营利组织的发展相对于西方国家来说

提出，要“坚持培育发展和管理监督并重，完善培育

较为滞后，但随着我国政府职能的逐步转变，非营

扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组

利组织地位不断提高，开始尝试引入绩效管理评估

织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。这为我

体系，使得绩效管理在非营利组织管理实践中取得

作为国社会组织的发展与规制提供了政策性依据。

长足进展。我国非营利组织绩效管理实践可以概括

社会组织主要组成部分的非营利性组织，在面临着

为三种类型：

前所未有发展机遇的同时，如何对其进行有效的绩

（一）聘请外部专家对本组织的绩效进行管理

效管理就成为其发展过程中亟待解决的重大问题。

评估

1996年我国青少年发展基金会委托中国科技

二、非营利组织绩效管理的概念和作用

促进发展会对“希望工程”的绩效进行管理评估，

1997年杨团等对天津鹤童老人院进行的管理评

估，1999年中国社会科学院社会政策研究中心、浦

所谓非营利组织绩效管理，是指围绕非营利组

东新区社会发展局、浦东新区社会发展基金会对上织绩效这一目标，管理者与员工之间在责任目标与

海罗山会馆进行管理评估等，都属于这种类型。这如何实现目标上所达成共识的过程，运用科学的评

类评估多采用问卷调查方式收集评估所需的数据估手段和技术，依据管理效率、服务质量、公共责

资料，评估结果往往比较客观、可信，但评估费用较任、公众满意度等标准对非营利组织绩效进行测

高，目前这种类型的评估还不多见。

量、判定和评价，以及增强员工成功达到目标的管

（二）自我绩效管理评估

理实践和促进员工取得优异绩效的过程。

这是目前较为常见，也是大部分非营利组织采

非营利组织绩效管理的作用主要体现在以下

用的管理方式，评估是通过非营利机构一段时间的方面：第一，促进组织和个人绩效的提升。绩效管理

发展状况及其成员的自我管理和评估来进行，由于

通过设定科学合理的组织目标、部门目标和个人目

这种类型的评估是非营利机构自身所进行的绩效

标，为组织成员指明努力的方向，使员工能够满足

管理评估，对组织本身的背景和特点都较熟悉，评

组织发展的需要，促进组织绩效和个人绩效的提

估费用相对较低。但由于受主客观因素的影响，评

升；第二，促进管理流程和业务流程的优化。非营利

估的结果可能缺乏客观公正性。

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（三）国外的资助机构、国际NGO组织、国际还需要一个与自身业务相关的主管单位。由此可

金融组织（如世界银行）、联合国体系（如联合国开见，国家对非营利组织管制非常严格，在一定程度

发计划署）对所资助的非营利组织进行评估。这种上造成其独立性不强，成了业务主管单位的附属

评估应用国际上较为流行的参与式管理评估方法，

物。可以想象，一个没有完全独立性的单位在组织

形式十分灵活，但由于评估主体对被评估组织当地

绩效评估时，必然会受到一些非正常因素的干扰，

文化背景缺乏深入了解，评估结果也不是十分理

其评估目的、评估过程、评估结果就无法做到公正

想。和客观，绩效管理自然大打折扣。

目前，我国对非营利组织绩效管理的评价方法（二）非营利组织独立人事权的缺失，削弱了绩

大体上来看还比较单一，除了一些比较常见的评估效评估的应用功能

方法（如平衡记分卡等）外，更多的是对非营利组织我国非营利组织中有相当一部分是政府的下

运作效率、效益与成本的定量测评，但这类评估方属部门，也有一部分是由政府部门转化而来，这就

式忽略了非营利组织的特殊性，如果一味强求定量使得他们与政府机构有着千丝万缕的联系。我国有

分析，只会把非营利组织绩效评价研究引入庸俗化很大一部分非营利部门管理人员或者直接来源于

并不是组织自身的境地。非营利组织的绩效如何，业务主管部门，或者由组织负责人提名并得到业务

主观认定和判断，而是社会相关公众对其所做出的主管部门的审核和批准。这就使得非营利组织缺少

各种客观评价的总和。因此，能否得到公众的认可独立的人事任免权，其负责人的管理控制权也相对

较弱。独立人事任免权的缺失使得非营利组织无法

应该成为评价非营利组织绩效的一大重要指标，包

括组织本身在公众心目中的知名度、美誉度如何，将绩效管理评估的结果应用于人事任免，难以对其

其服务的社会反响如何，有多少服务得到权威机构成员起到激励鞭策作用，同时也背离了非营利部门

的认定等。绩效评估的初衷，造成非营利组织绩效管理无法归

位到提高机构管理效率、提升人员素质、优化人员

结构的功能与价值上来。

四、我国非营利组织绩效管理存在的

（三）非营利组织的“慈善不足”，使其绩效管理

问题及其原因

缺乏相应的物质保障

不以营利为目的的特征，决定了非营利组织具

虽然我国非营利组织绩效管理近年来逐步展

有强烈的资源依赖性，其主要资金来源于政府财政

开，其管理实践也取得了一些成绩，然而由于受到

拨款、企业赞助和私人捐赠三个渠道。这种对资金

历史传统、政治法律不完善等诸多因素的影响，使

来源的依赖性使得非营利组织普遍存在着“慈善不

得我国非营利组织建设一直处于摸索阶段，对其绩

足”的问题，他们所需要的开支与其可以募集到的

效管理更是处于一种缺位的状态，其阻力主要来自

资源之间存在着很大缺口，经费不足已成为制约非

以下几个方面：

营利组织发展的瓶颈。一项调查显示：我国有

（一）国家对非营利组织的管理过于严格，影响

41.4%的非营利组织认为当前困扰他们发展的最大

了绩效评估的独立性

危机是经费不足。资金缺乏不仅影响到非营利组织

我国非营利组织的设立形式在总体上属于“预

正常活动的开展，而且已经使得一些组织难以维

防制”。即国家设置较高的登记门槛，从源头上对其

系，面临生存危机。我国非营利组织资金不足的现

采取许可登记形式，不合法的非营利组织得不到许

状，势必造成其绩效评估缺乏坚实的物质基础。

可，就不能登记。我国现行对非营利组织管理的法

（四）自身能力建设不足，为非营利组织绩效管

规体系中，对其实行双重管理，非营利组织的登记

理工作带来难度

注册不仅要得到中央或地方相关民政部门的许可，

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由于我国非营利组织起步晚，以及筹资能力不管理的消极态度，以实际行动加入到非营利组织发

强、监督机制缺失等原因使得其自身能力建设不展的研究和宣传工作中来。

足，适应绩效评估工作的信息系统不健全，专业评（二）完善各项制度，为绩效管理创造条件

估人员缺乏。非营利组织的志愿性特征使得其机构只有完善非营利组织的各项制度，才能为绩效

首先要对法管理创造有利条件。对制度进行创新，

活动大部分都由志愿者来承担。其资金来源单一且

律和法规进行完善。目前，我国非营利组织在登记

不稳定，使其难以提供有竞争力的待遇来吸引专业

人员。由于信息系统的不健全和专业评估技术人员注册时需要寻找一个业务主管部门，这样的规定很

的缺乏，使其绩效管理工作受到严重的影响。难保证非营利组织管理和发展的独立性，即在非营

（五）观念落后导致非营利组织绩效管理发展利组织与政府的关系上，政府对非营利组织控制过

缓慢于严格，非营利组织不仅要受到业务主管单位和登

建国以来，我国在计划经济体制下，政府主导

记管理机关的双重领导，同时还受到同行业竞争和

社会各项事务，非营利组织发展比较缓慢。近年来，地域性的限制，缺乏一个宽松的外部环境，导致其

随着我国经济体制改革的不断深入，非营利组织才绩效管理无法顺利开展。为此，政府应尽快改变对

有了生长的空间，学术界亦开始对非营利组织进行不断完善对非营利组非营利组织控制过多的局面，

研究。但缺乏对非营利组织人力资源、市场营销、战织管理的法律法规，从制度上保证非营利组织的相

略管理、经济学机理等深层次问题的研究，而对其对独立性，为非营利组织绩效管理走向法制化、规

绩效评估的研究更是不足。究其原因，一方面是人范化和科学化奠定良好的基础。

（三）绩效管理方法多样化，保证绩效评估的针

们对绩效管理的认识还不深刻，对绩效管理的功能

对性

和意义的理解还不到位；另一方面非营利组织本身

具有非营利性、志愿性等特征，对其进行绩效管理当前我国非营利组织绩效管理的实践可以概

具有一定的特殊性，由此导致非营利组织绩效管理括为三种类型，而在这三种管理实践的基础上经常

发展缓慢。使用的评估方法往往停留在对营利性组织绩效评

估的模式上，侧重于对“成本———效益”的分析，较

多关注非营利组织的投入和产出。另外，使用较多

五、完善我国非营利组织绩效管理的

的是对比法、问卷调查法等，但对于目前国际上流

对策探究

行的绩效管理评估方法，如逻辑框架法、快速农村

评估法、参与式评估法以及综合评估法等，很少顾

（一）扩大宣传力度，扭转人们的观念

及。为了保证绩效管理的科学性和多样化，在对非

近年来，随着政府职能的转变，非营利组织获

营利组织进行绩效评估时应大胆尝试其它方法，对

得一定的发展空间。然而，绩效管理作为非营利组

不同类型的非营利组织采用不同的评价方法，从而

织发展过程中的重要环节，至今仍没有形成一整套

使绩效评估更加科学、更富有针对性和实效性。

完整的评估体系，这主要是人们对绩效管理的重视

（四）加强机构建设，提高绩效管理的能力

和认识程度不够深。因此，必须加强对非营利组织

建立合理有效的评估机构是推进非营利组织

绩效管理的研究和宣传，让全社会特别是与非营利

绩效管理、提高管理水平的关键。非营利组织绩效

组织相关的组织和人员认识到绩效管理的重要意

评估是一项专业性、技术性很强的工作，对评估机

义和作用，绩效管理不仅有助于非营利组织内在功

构的能力要求比较高，而评估机构的能力又体现在

能的顺利实现，更关系到非营利组织社会功能的拓

对评估人才的能力培养上。因此，要加强对非营利

展和延伸。因此，有必要加大对非营利组织绩效管

组织绩效评估人才的能力培养，形成比较完善的绩

打破传统观念对非营利性组织绩效理的宣传力度，

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Non-profitOrganization’sPerformanceManagement

DINGWei-Liang，XIYong-Qin

（InstituteofPublicAdmini