中国新闻传媒准入制度初探

年5月29日中国新闻传媒准入制度初探文档仅供参考中国新闻传媒准入制度初探 准入制度是指国家机关根据自然人、法人或者其它经济组织的申请,经依法审查,决定是否准许其从事特定活动、确认其资格资质的政府行为。传媒业的市场准入是国家管制或者监管传媒业的重要措施之一,也是区别不同国家传媒管理体制的重要要素之一。各国因对传媒业的指导思想不同,传媒业的准入制度也各具特色,有的是自由准入,如法国法律允许所有公民能够自由地办报,其指导思想是新闻出版自由的原则。法国未严格规定新闻企业创业资本的最低额。法国法律规定,报刊出版企业的创办和经营是自由的,年满十八岁的法国公民都能够自由办报,无需事先批准。禁止新闻检查和保证金的管制方法。①有的是核准制,如意大利规定只有获得新闻记者职业资格的公民才能获准创办报纸。中国的新闻传媒业的准入制度具有自己的特点,主要是主体资格的限定性和程序上的审批制。改革开放以来,新闻传媒与其它行业一样,出现了许多变化。在新闻传媒高投资回报率的吸引下,国内的民间资本以及国外的资本采取了一些迂回的办法规避中国对新闻传媒进行管制的准入制度,面对由此产生的问题,能否兴利除弊,对中国的新闻传媒的准入制度适时适当地进行完善呢?笔者不惴浅陋,从法律角度对改革中国新闻传媒准入制度提出了一些思考,以就教于学界。一、当前中国新闻传媒业准入的现状(一)报纸的审批 报纸,是指有固定名称、刊期、开版,以新闻报道为主要内容,每周至少出版一期的散页连续出版物。②凡经新闻出版行政管理部门审核批准,履行登记注册手续,领取<报刊登记证>(由新闻出版署统一印制),编入”国内统一刊号”(CN××-××××)的报纸,即为”正式报纸”。正式报纸的发行分为”公开”和”内部”两种。公开发行的,能够在全国或以某个地域为主的范围内公开征订、陈列、销售;经新闻出版署批准后可向国外征订、陈列、销售。内部发行的,只能在国内指定范围内征订、陈列、销售,不得在社会上公开发行。 1.报纸审批的条件。根据<报纸管理条例>第10条的规定,创办正式报纸应当具备下列条件:有符合宪法规定的、为社会主义精神文明和物质文明建设服务的宗旨;有确定的并与主办单位、主管部门的工作业务一致的专业分工范围和编辑方针;有确定的、能切实担负领导责任的主办单位和主管部门。主管部门在中央应为部级以上(含副部级)单位;在省为厅(局)级以上(含副厅级)单位;在地(市)、县(市)为县级以上(含县级)单位;有能坚持四项基本原则、符合专业要求、具有相应专业技术职务的专职总编辑和一定数量的专职编辑、记者组成的编辑部;有与所办报纸规模相适应的创办资金、办公场所、出版与印刷条件和维持正常出版所需的正当可靠的资金来源。 2.报纸的创办主体以及审批程序。根据<报纸管理条例>第11条规定,中央单位(即中央和国务院各部委、直属机构,各民主党派和全国性群众团体及其直属单位)创办正式报纸,由报纸主管部门审核同意后,报新闻出版署审批。解放军系统创办报纸,由解放军总政治部审核同意后,报新闻出版署审批。 地方单位创办正式报纸,由报纸主管部门向所在地新闻出版行政管理部门(暂未建立的,可直接向省级新闻出版行政管理部门)提出申请,经核准并报省级新闻出版行政管理部门审核同意后,报新闻出版署审批。 可见,报社不能作为一个准法人自己申请创办报纸,只能由其主管单位去申请。公民、其它社会单位也不能创办报纸。 主管单位制度构成了中国报刊准入制度的特色。该条例第23条规定,报纸的主管部门和主办单位应当认真按照国家有关法律、法规,切实对所办的报纸进行管理、在报纸的政治方向上要加强领导和监督,在报纸的资金、人员编制等方面要给予必要的保证,并承担相应的政治、法律、行政和经济等方面的责任。新闻出版署在1993年发布的<关于出版单位的主办单位和主管单位职责的暂行规定>规定,主办单位是指出版单位的上级领导部门,而主管单位是出版单位主办单位的上级主管部门,还规定了主管单位的行政级别:中央是部级以上,省是厅级以上,地、县是县级以上或县级。社委会、编委会、管委会等机构都不能成为出版单位的主办单位。这就表明,主管机关级别低的或无主管机关的单位(特别是民营企业)或者其它集体、个人都不能成为出版单位。 1999年对报刊机构又做了新的调整,规定中央国家机关各部门原则上不办机关报,有些报纸可划归人民日报等报社或集团,司、局所办报纸一律撤销,省、地级以下的局不办报,原有报纸可划归当地党报主办,党报吸纳不了的要撤销。有关人士指出这是为了适应转变政府职能的要求,政府机关原则上退出办报。(二)期刊的审批 所谓期刊,是指有固定名称,用卷、期或年、月顺序编号,成册的连续出版物。凡经新闻出版行政管理部门审核批准、履行登记注册手续,领取<报刊登记证>,编入”国内统一刊号”的期刊,即视为正式期刊。正式期刊的发行分为”公开”和”内部”两种。 1.期刊审批的条件。<期刊管理暂行条例>第7条规定,创办正式期刊,应当具备下列条件:有符合宪法规定的、为社会主义精神文明和物质文明建设服务的宗旨;有确定的主办单位和明确的专业范围和编辑方针;有切实担负领导责任的上级主管部门;有健全的编辑部、符合本专业要求的专职主编及一定数量的专职编辑;有必须的资金、固定的办公场所、承印单位。 2.期刊的创办主体以及审批程序。中央和国务院各部委、各直属机构、各民主党派、人民团体及其所属单位创办正式期刊(含委托地方单位办的期刊),经主管部委、直属机构、民主党派、人民团体领导机构审核同意后,按期刊的学科分类,属社会科学的报新闻出版署审批;属自然科学、技术类的报国家科委,在新闻出版署与国家科委商定的数额内,由国家科委核准,报新闻出版署备案;解放军系统创办正式期刊,由解放军总政治部核准后,报新闻出版署备案,其中属自然科学、技术类的还须报国家科委备案。 地方单位创办正式期刊,属社会科学的由主管部门向省级新闻出版局提出申请,在新闻出版署确定的指标内核批;属自然科学、技术类的由主管部门向省级科委和新闻出版局提出申请,经共同审核后,在新闻出版署确定的指标内核批。核批前均须向新闻出版署期刊局进行刊名查重,并报新闻出版署备案;自然科学、技术类的并须报国家科委备案。(三)广播电台、电视台的审批 广播电台、电视台是指采编、制作并经过有线或者无线的方式播放广播电视节目的机构。 1.广播电台、电视台的审批条件。<广播电视条例>第9条规定:设立广播电台、电视台,应当具备下列条件:有符合国家规定的广播电视专业人员;有符合国家规定的广播电视技术设备;有必要的基本建设资金和稳定的资金保障;有必要的场所。 2.广播电台、电视台的创办主体。中国的广播电视创办制度要比报刊业的创办更严格,实行政府主办广播电视制度,政府是惟一的合法主办主体。<广播电视条例>第10条规定:广播电台、电视台由县、不设区的市以上人民政府广播电视行政部门设立,其中教育电视台能够由设区的市、自治州以上人民政府教育行政部门设立。其它任何单位和个人不得设立广播电台、电视台。国家禁止设立外资经营、中外合资经营和中外合作经营的广播电台、电视台。该条例第11条还规定:中央的广播电台、电视台由国务院广播电视行政部门设立。地方设立广播电台、电视台的,由县、不设区的市以上地方人民政府广播电视行政部门提出申请,本级人民政府审查同意后,逐级上报,经国务院广播电视行政部门审查批准后,方可筹建。中央的教育电视台由国务院教育行政部门设立,报国务院广播电视行政部门审查批准。地方设立教育电视台的,由设区的市、自治州以上地方人民政府教育行政部门提出申请,征得同级广播电视行政部门同意并经本级人民政府审查同意后,逐级上报,经国务院教育行政部门审核,由国务院广播电视行政部门审查批准后,方可筹建。 <广播电视条例>第18条针对无线广播电台、电视台的频率分配作了规定:国务院广播电视行政部门负责指配广播电视专用频段的频率,并核发频率专用指配证明。二、传媒业的外资准入法律问题(一)外资进入中国传媒业的表现 1990年国务院批准公布的<外资企业法实施细则>把新闻、出版、广播、电视、电影列为禁止设立外资企业的行业。1991年经国务院批准,新闻出版署发出通知,申明新闻出版行业禁止设立外资企业,原则上不搞在华中外合资、中外合作企业,也不与港、澳、台建立合资、合作企业。1994年新闻出版署再次发布<关于禁止在我境内与外资合办报纸期刊出版社的通知>,重申原则上禁止创办中外合作传媒。然而由于欧美传媒市场基本饱和,面对发展迅猛的中国传媒业市场,域外资本觊觎已久,其媒介机构面对中国大众传播业的制度约束,纷纷采取迂回的战术方式,主要采取以下几种方式渗透到中国的传媒业: 1.品牌渗透。如道琼斯公司在北京设立分支机构,免费为中国传媒提供其研究结果及数据。以此方式在中国内地推广其品牌形象,具有明显的品牌资源战略扩张意图。如<财富>在上海举办”财富论坛”,换取了在中国出版中文版的权利,并获得了广泛的知名度。有的在中国的国际航班、高档商务场所免费赠阅刊物。能够预见,一俟条件成熟,这些跨国传媒集团就会重拳出击中国传媒市场。 2.经有关部门特批合资办报。1980年,电子工业部科技情报研究所与美国国际数据集团(以下简称IDG集团)共同创办了中方控股的<计算机世界>,这是迄今为止国内惟一一家经国家新闻出版署批准的中外合资报纸。这是特批的产物,这样的做法应该被公开的、稳定的相关法律所替代。一方面,中国法规明文禁止外资办报纸;另一方面,极少数外资获得特许经营权,攫取垄断利润。这样的制度设计成为垄断利益的”保护伞”,应该加以改革。 3.以提供信息、版权等形式合办传媒。主要集中在IT传媒和时尚传媒领域,如1992年南京大学出版社开始主办<个人电脑>,由美国ZIFF—DAVIS出版公司的<PCMAGAZING>与ZD实验室提供信息资源,ZD集团成为实际意义上的出资方;1993年、1998年,中国科技信息研究所与IDG集团先后合作创办了<电子产品世界>、<互联网世界>;1994年,电子工业出版社购买和出版了ZD集团的<PCCOMPUTING>中文版<电子电脑>;1997年,中国电子学会引进了ZD集团的<PCWEEK>版权,出版了<每周电脑报>。实际上,一些高档的”白领”杂志如<追求>、<时尚>等也多采用了引进国外的信息资源等方式。(二)入世后外资对中国新闻传媒业的影响 中国在入世协议中没有提到新闻传播业,③但并不是说入世不对新闻传媒业产生影响。中国广播影视集团在中国入世前后成立、推动传媒集团化、放宽传媒融资限制的中办17号文件在入世前后下发这一系列事件应该不是偶然的,有着传媒业积极应对WTO的浓重意味。世贸组织的三大贸易,即货物贸易、知识产权贸易、服务贸易,后两项关系到传媒业。这些影响包括: 1.相邻行业开放对传媒业的影响。虽然中国没有承诺开放新闻传媒业,但对其邻近行业的广告业、发行业、会务服务业承诺对外资开放。外国服务提供商能够在中国设立广告企业,形式限定为合营,外资不得超过49％。入世后2年内,外商能够控股;入世后4年内,可设立外商独资分支机构。由于广告是传媒业的血液,外资背景的广告公司和广告客户将要对中国的新闻传媒业产生间接的影响。外资发行公司经过版权交易形式,会把境外书报刊引进国内传媒市场。<中国入世议定书>中没有限制会务服务的跨境提供,并允许以合营形式的商业存在,外资还能够控股。④这样,境外传媒公司便利用这种方式在中国举办了类似美国<财富>杂志在上海的”财富论坛”、美国<商业周刊>在天津举办的论坛,⑤还有<华尔街日报>、<远东经济评论>与北京大学中国经济研究中心也举办过类似的活动。这既是一种盈利方式,更是一种传媒品牌战略渗透。除此之外,还有计算机增值服务的开放、影视节目制作的开放,以及承诺每年进口一定数量的外国影片。这些都会对中国的传媒业产生影响。⑥ 2.中国承诺开放其它领域对传媒业的影响。当我们大多数贸易领域逐步进入世贸组织,由于社会的各个方面是相互联系着的,特别是在当代信息社会,大众传播与社会各个领域的联系已经密不可分,中国的新闻传媒业定会受到WTO多方面的影响。 3.世贸组织的运作规则对传媒业的影响。世贸组织的原则有非歧视原则、国民待遇原则、对成员国政策法律的透明度等从长远看会影响到新闻传媒业。中国允许默多克新闻集团的星空卫视落地中国的交换条件之一是中央电视台国际频道在美国有线电视网播出。中国的湖南卫视在欧洲开始办自己的电视台。其它世贸组织成员国如果提出按照国民待遇原则也要在中国办新闻传媒,那么中国虽能够有发展中国家幼稚产业等理由,但从长远看,必定要受到影响。(三)对于传媒业引进国外资本的法律对策 1.加强立法。应尽快制定法律,为外资进入设置明确的范围。如能够将其涉足领域限制在专业性较强、对新闻舆论导向无大碍的传媒。例如技术性报刊、学术性报刊、时尚类报刊等,禁止或者限制外资传媒进入新闻舆论主流传媒;防止西方的文化、意识形态的渗透。例如规定境外电视节目播出时间的比例上限,保证外资背景传媒服务于中国的两个文明建设,提供高质量的多元化文化产品;确定稳定的、公开的准入原则和准入程序。防止出现政策与现实矛盾的情况。⑦ 2.严格控制。明确中资的控股地位,谨防国外资本在某一领域的传媒中形成垄断地位。如ZD与IDG对多家IT传媒的信息资源控制,在中国内地已逐步形成系列ZD或系列IDG报刊的局面,其进一步的发展势头值得关注。而国际传媒巨头也已经开始有所动作,如默多克的新闻集团曾与原大连万达足球俱乐部接触,试图收购或参与俱乐部的经营,以此为突破口进军中国传媒市场,后因故未果。中外合资、合作的传媒,应当以合营为主,并立法确保中方的控股权。三、对中国传媒业准入制度的改革(一)中国传媒业准入制度改革的必要性 改革开放以来,国家计划、指标逐渐淡出历史舞台,昔日抢手的各种依靠特权、关系方能搞到的批条、票证、指标许多已过时,这是社会主义市场经济发展完善的必然结果,是市场作为资源配置基础性手段发挥作用的表现。然而在现阶段,依然有一些领域的资源配置以计划指标作为重要手段,新闻传媒业的刊号、频道就是这样一种炙手可热的资源,一定程度上扭曲了市场供求关系,并由此形成行政壁垒的市场垄断,政府管制的刊号资源事实上也产生了权力寻租现象。刊号成了买卖的标的,成为寻租的客体。 现在对于审批的条件的一些规定过于弹性化,行政权力拥有很大的自由裁量权,时而还有”特批”的做法。随着传媒进入资本市场,有些做法不符合公平竞争原则和透明原则,又缺乏行政复议和行政诉讼机制的约束,弄得不好,就会成为滋生腐败的温床。有关审批制度要进一步规范化、法制化,并对某些项目能够考虑有控制地实行核准制、注册制。尽量用法制化的手段核准新传媒的准入。 1.刊号资源的迂回现象。为了避开刊号的限制,报刊业出现了许多耐人寻味的现象:(1)内部刊物外部化现象。像<经济学消息报>在全国经济学界、高等院校很有影响力,甚至国家图书馆都有它的踪迹,发行的区域早已经超出了”内部刊号”的范围。但就是这样一份报纸,居然没有全国统一刊号,其合法身份只是”四川省新闻出版局准印证第01-026号”的批文。(2)报中有报、刊里带刊现象。如,<人民日报>海外版的<体育与健康周刊>,经济日报报业集团主办的<证券日报>有报中报<创业板周刊>;<体坛周报>的报中报<扣篮杂志>;<北京晚报>的<楼宇周刊>等不一而足。这些所谓的”子报”,并没有独立的刊号,却具备报纸的特征。(3)图书期刊化现象。例如<民商法论丛>、⑧<法学家茶座>⑨连续出版多年,有固定的名称、固定的主编,有期号,俨然是一本期刊,但却是以图书的形式出版。这些情况的出现一定程度上是为了规避当前的报刊准入的管制所采取的变通行为,某种意义上说明报刊准入制度的滞后性以及改革的迫切性和现实性。 2.广播、电视准入的迂回现象。对于广电传媒,虽然国家规定主办主体只能是政府部门,但近年在利益的驱使下,少数电台、电视台开始暗中接受业外资本。例如长沙一个老板居然获准出资几百万元来支撑长沙电视台”政法频道”的创办。⑩这种行为违反了<广播电视管理条例>(11)第10条的规定:”广播电台、电视台由县、不设区的市以上人民政府广播电视行政部门设立,其中教育电视台能够由设区的市、自治州以上人民政府教育行政部门设立。其它任何单位和个人不得设立广播电台、电视台。””国家禁止设立外资经营、中外合资经营和中外合作经营的广播电台、电视台。”另外,近年已有近20家外资电视频道经特批程序获准落地中国珠江三角洲地区。 3.业外资本的迂回投资传媒现象。现在,业外资本涌入传媒业是一个不争的事实。尽管与现行政策不符,但应该看到:随着社会主义市场经济的发展,新闻传媒的政治意识形态功能相对弱化,而社会服务功能则面临着巨大的需求。国家有义务满足人民不断增长的物质文化生活需要。原来在计划经济条件下形成的新闻传媒”官商”做派,依赖于信息资源的垄断优势,实现自己部门利益的最大化,人为地形成了森严的”行政壁垒”。其它主体被禁止进入这个行业。按照西方经济学的供求关系理论,有需求必然有供给。因此,这几年来,各种业外资本进入传媒业的案例越来越多,有的还得到有关部门的首肯,形成一股业外资金创办或者与传媒合作的暗流。而且已经被发现的,并没有得到什么处罚,顶多是”按借贷或者赠与来认定”,(12)或者”收、转、退”。(13)在传媒业”暴利”的驱使下,在风险相对较小的情况下,大量闲置的业外资本进入传媒业的浪潮很难看到退潮的迹象。(14)(二)中国传媒业准入制度的改革的对策 笔者认为,与其这样”犹抱琵琶半遮面”,投资传媒没有明确的法律保障,倒不如给其合法的投资主体地位,并在市场结构、内容传播上予以宏观调控和监管,保证舆论导向。这样对于增强资本的安全性,减少社会资源浪费都是有益的。从步骤上,能够先放开国有大型企事业单位的传媒业投资主体资格,待条件成熟以后,能够再对非国有主体放开没有意识形态色彩的报刊业。例如专业性报刊、研究性报刊、娱乐性报刊、纯粹信息服务性报刊,让这些竞争性的报刊进入市场,独立经营,自负盈亏,自我发展。至于传播国家机构、政府机构等公权力部门信息的少量党报党刊、国家电视台、国家电台,则采取”养起来、管起来”的办法,一切投入由国家财政支出,退出竞争领域,不与民争利,不登商业广告,准确定位,履行好担负的职能。过多的商业广告不能不对宣传效果产生影响。有的广播电台甚至把一个节目的时间都做了医疗服务广告,很难想像这是政府台的做法。因为没有商业传媒,客户要想做广告只能找政府传媒。政府传媒偏重于商业经营,势必影响到喉舌功能的发挥。 1.对传媒业进行分类管理。为了既保证党报党刊及若干中央级新闻传媒喉舌功能的发挥,又充分发挥传媒的信息传递、社会服务、产业经营功能,中国能够借鉴其它国家通行的做法和国内其它行业的分类管理经验,采用分类传媒管理模式,能够解决好现存的许多问题。所谓对传媒进行分类管理,即把新闻传媒划分为两类:公共性传媒和商业性传媒。公共性传媒,是指由国家财政支持、干部由国家任命、承担公共宣传喉舌功能的非竞争性传媒;营利性传媒,是指由社会资本投资、以广告收入为主要经费来源、不占用事业单位编制的市场竞争性传媒。 2.适当放松对传媒业的规制。在对传媒业进行分类管理的基础上,改革现有传媒准入制度能够解决现实中的许多矛盾。经过立法,规定创办商业传媒的条件,允许业外资本创办传媒,并用法律手段规范商业传媒的经营行为。中国传媒业放松准入规制的合理性在于: 第一,从丰富精神文明生活层面上分析。改革开发以来,中国人民的经济生活水平有了很大的提高,人民对于精神文化的需求也在增长,文化消费所占的比重越来越大。这种需求形成了一个很大的市场。新闻传媒业门槛的降低能够更好满足人民精神文化生活需要,促进社会文明进步;报刊的信息传播功能、知识普及功能能够很好满足公民这方面的需要。百花齐放、各显其能的繁荣报刊业对于抵制邪教等不健康的东西是有益无害的。 第二,从促进国民经济发展层面上分析。投资传媒业一般具有较高的回报率。著名的摩根斯坦利全球投资报告(1998)经过对11种产业建立起世界级竞争能力的大企业所需年限的统计分析后得出结论说,传媒业所需年限仅为8年,远远快于医药、银行、电力、能源等其它产业。中国从1988～1998年的报业投资回报率大致在17％～50％之间,远远高于同期其它行业。如果允许社会资本创办营利性传媒,那么会开辟国民经济新的增长点,吸收大量的社会闲散资金,减少财政负担,增加税收收入,(15)缓解就业压力,还能够起到拉动内需的作用;而且教育、医疗等传统国有事业单位正在进行的企业化、产业化的改革实践说明了国家适时有限制地对内开放传媒业,是利大于弊的。 第三,从应对境外传媒层面上分析。要把能给外资的政策同样给本国的投资主体,给国人以国民待遇。现在已经有境外的传媒如时代华纳、阳光卫视、华娱卫视、凤凰卫视落地中国内地,也有美国的<财富>杂志中文版的发行,美国IDG集团参与合资的<计算机世界>,美国迪斯尼出版的<米老鼠周刊>等等,北京市宣武区甚至已经在准备建设国际传媒大道。(16)广东准备搞”传媒特区”。这些境外传媒已经在与中国内地传媒争夺市场。政策上不允许国内资本进入的领域,国外大型传媒集团却屡屡能长驱直入,这是一个超国民待遇的问题,也不符合逻辑。这种情况的持续,必然制约民族传媒业的发展,反而有利于境外传媒集团抢滩登陆。因此,从应对境外传媒层面、增强民族传媒业竞争力层面上应该逐渐放开传媒领域,给本国传媒业的自主发展创造一个制度空间。 第四,从强化舆论监督层面上分析。中国漫长的封建社会一直高压限制言论表示,秦始皇的焚书坑儒、清朝的文字狱无不如此。孙中山的<临时约法>才正式以宪法形式赋予中国人以言论表示自由。中国现行的宪法也赋予公民言论自由的权利。公民有知情权、表示权——这些权利的行使恰恰能够由传媒来担当。这就是为什么传媒被诩为独立于立法、司法、行政的”第四种权力”的原因。我认为,将来的<新闻法>应该明确授权传媒的报道权,舆论监督权,避免新闻传媒动辄因为舆论监督而频频涉诉的现象,从长远和国外经验看,对于社会的良性发展,还是利大于弊的,也是社会进步的标尺之一。例如传媒对足球黑哨的报道深入、细致而持续,(17)直接推动了