第三讲公共管理主体领导与公务员课件

第三讲公共管理主体:

领导者与公务员领导者与行政领导行政领导体制与类型公务员与公务员制度我国公务员制度的背景我国公务员制度的前景第三讲公共管理主体:

领导者与公务员领导者与行政领导1一、领导、领导者与行政领导1，领导界说中心说—权力与人格构成的影响力推动下属达成目标互动说—上下合作达成双方共同的目标结构说—在一定组织结构或人际关系中的特殊活动目标说—达成符合群体需要的公共目标领导行为的结构、手段与目标；领导者的人格、修养、能力与学识。一、领导、领导者与行政领导1，领导界说2基布的Headship&Leadership强制性权力支配正式组织体系领导者确定目标上下距离说服性价值认同人际关系互动共同目标参与分享基布的Headship&Leade32，行政领导的含义及要素含义：行政领导就是通过指挥和说服等途径影响组织内的个体和群体，在一定条件下实现组织某种目标的活动过程；而致力于这一过程的人，就是领导者。要素：领导者、被领导者、群体目标、客观环境2，行政领导的含义及要素含义：行政领导就是通过指挥和说服等途4行政领导活动的内容计划活动：计划整个组织活动过程的起点和归宿组织活动：包括人员的组织、财力和物力的组织、时间的组织以及信息的组织指挥活动：主要是行政命令和行政指导控制与监督活动协调活动：组织方面的协调和人员方面的协调行政领导活动的内容计划活动：计划整个组织活动过程的起点和归宿5行政领导者的特征“修炼之学”：经过自身修炼而具有的气质，经过学习所建立起来的完整的知识结构，以及通过实践和模仿所累积的经验，是决定一个人成为玲带着的首要因素。“责任之学”：敢于承担责任和敢于开拓是一个人成为领导者的又一决定性因素。“艺术之学”：具有较强的组织和协调能力是一个人成为领导者的必不可少的条件行政领导者的特征“修炼之学”：经过自身修炼而具有的气质，经过6行政领导者的失败体制的失败：因客观的体制力量所导致的领导者的失败能力的失败：领导者因其能力的低弱所导致的失败性格的失败：领导者因其性格上的缺陷而导致的失败人生的失败：因领导者对人生理解上的偏误所导致的失败行政领导者的失败体制的失败：因客观的体制力量所导致的领导者的73，行政领导的独特性等级性：决策与计划总是遵循着从高层向底层贯通这一特定的线路权威性：行政领导的权威性来自于其合法性综合性服务性：服务时行政领导本质所在3，行政领导的独特性等级性：决策与计划总是遵循着从高层向底层84，行政领导的过程科学化过程：就是指行政领导在其计划制订、控制与监督等方面，要尽可能地依赖科学管理和科学领导的知识资源和体制资源，是领导活动在一种规范的状态下展开。体现在两个方面。艺术化过程：就是指行政领导活动仅仅依靠科学的原则和程序并不能最终实现组织的目标，而必须辅之以各种有效的激励机制，才能将组织的目标转化为个体的目标，使其为整个组织主动贡献自己的才智。主要是权利运用和权威接受、授权艺术和用人艺术三个方面。4，行政领导的过程科学化过程：就是指行政领导在其计划制订、控9二、行政领导体制与类型1，首长负责制和合议制

一个人最终决策与多人集体决策制度首长制：权力集中，指挥统一，责任明确，效率较高；个人专制，决策失误，参与度低。合议制：集思广益，政策优化，民主氛围；权力分散，责任不清，效率较低。首长制与合议制的互补：领导集体的能力互助与制度互补二、行政领导体制与类型1，首长负责制和合议制102，领导行为类型独断型的领导行为模式：领导者注重正式组织的结构、组织的规章制度，以及组织内正式的沟通程序。放任型的领导行为模式：对下属自由放任的态度民主型（参与型）的领导行为模式2，领导行为类型独断型的领导行为模式：领导者注重正式组织的结11三、公务员与公务员制度

1，内涵与外延（CivilServant）内涵：四个层面与国家政权相结合：行使行政权的工作人员与发挥功能相结合：执行法律和政策管理公共事务的人员与所在组织相结合：国家行政机关中的工作人与特定产生方式相结合：公开竞争考试择优任用的政府人员词源含义是为社会公民服务的非现役军人；广义：全民服务员，或全体国民的仆人即公仆（PublicService）三、公务员与公务员制度

1，内涵与外延（CivilServ12狭义：代表国家实施社会公共事务管理职能、行使公共权力和执行公务的人员中国公务员法：依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员狭义：代表国家实施社会公共事务管理职能、行使公共权力和执行公132，西方公务员制度的建立背景

经济背景：分工导致专业管理主要资本主义国家公务员制度的建立始于19世纪中后期，它是资本主义经济发展引起政府职能日益强化的必然结果。政府职能的强化使得政府规模不断扩张，工作人员大量增加。另一方面，分工进一步细化，客观上要求政府管理公共事务人员的专业化素质和管理效率与之相匹配。2，西方公务员制度的建立背景

经济背景：分工导致专业管理14政治背景：政党竞争与管理连续政党分赃制并未能实现官职面前人人平等的价值期望，且破坏政府管理的连续性，阻碍了管理专业化水平的提升。伴随着选举权的扩大、阶级冲突开始动摇资产阶级国家政权的稳定。如何调整政府与公民的关系，缓和政治冲突，吸纳社会精英，化解政治不服从情绪，重建社会政治共识，便成为当权者的诉求很大程度上满足了这些需求。政治背景：政党竞争与管理连续15文化背景：公民权利与管理规范

西方社会认可财富的价值评价，经过商业和自治城市的发展，到资本主义时期更加牢固，“官商二元化”

成为西方政治文化的重要特质。

首先，中世纪欧洲的教权、皇权、领主权、自治权的并重结构，形成了政府权利有限的理念；其次，官商关系的契约性以及自治城市的商业规则，造就了政府管理的规范性基础；最后，市民意识的兴起，为平等竞争进入仕途提供了思想原料。文化背景：公民权利与管理规范

西方社会认可财富的价163，西方公务员制度基本特征分类管理制度依法管理制度保障功绩制度政治中立制度职务常任制度3，西方公务员制度基本特征17四、大陆公务员制度的背景1，主要看法第一种观点，1978年的全党工作重点转移，是改革人事制度，实行公务员制度的根本原因。第二种观点，1980年邓小平“党和国家领导制度的改革”，引发对过去用人制度的反思，改革干部人事制度被提上了议事日程。第三种观点，1984年中国改革重心由农村转向城市，城市经济体制改革直接触发了对政府管理职能及行政制度改革的需求，“着手起草一个类似于公务员法的国家机关工作人员法”的小组正式成立，以此为起点，在中国建立公务员制度的决策进入酝酿阶段。

第四种观点，市场导向改革的实践是探求中国实行公务员制度基本条件的逻辑起点。

四、大陆公务员制度的背景1，主要看法182，个人看法经济体制改革引起对政治体制思考直接原因首先，改革政企关系，必然要改革行政体制其次，中国行政体制与政治体制是息息相关的，当时政治体制的不适应性成为社会关注的热点问题。再次，干部人事制度是政治体制改革的关键之一2，个人看法经济体制改革引起对政治体制思考直接原因193，建立与改革

1984年起草《国家机关工作人员法》1987年建立国家公务员制度的决策1993年通过《国家公务员暂行条例》

各级政府机关中除工勤人员之外的工作人员2000年《深化干部人事制度改革纲要》2005年通过《中华人民共和国公务员法》

依法履行公职、国家行政编制、财政负担工资福利的工作人员:中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、司法机关、民主党派机关等3，建立与改革1984年起草《国家机关工作人员法》204，制度使命：

专业化高素质行政管理队伍干部制度不适应：第一，“干部”概念过于笼统，缺乏科学分类；第二，管理权限过分集中，管人与管事相脱节；第三,管理方式陈旧单一，阻碍人才成长第四，管理制度不健全，用人缺乏法治。年轻优秀人才难以脱颖而出；用人问题上的不正之风难以避免。4，制度使命：

专业化高素质行政管理队伍干部制度不适应：215、大陆公务员制度的主要内容（一）职位分类制度领导职务与非领导职务；综合管理类、行政执法类、专业技术类职务与级别分列（二）考试录用制度

公开考试，严格考察，择优录用（三）考核奖惩制度（四）培训制度（五）离职、退休制度5、大陆公务员制度的主要内容（一）职位分类制度226、大陆公务员制度的主要特征指导思想：原干部人事制度的继承

坚持党的基本路线、坚持党管干部的原则、坚持德才兼备的用人标准，坚持为人民服务的宗旨。管理制度：原干部人事制度的发展分类管理体制，激励竞争机制，新陈代谢机制，勤政廉政制度，管理法制化

6、大陆公务员制度的主要特征指导思想：原干部人事制度的继承23五、公务员制度的前景1，西方公务员制度发展随着政府职能范围增减与转化，进行调适和改革80年代以来，用企业精神来重塑公共部门管理以缩减政府规模，提升政府能力为目的的改革浪潮，对公务员制度改革:(1)引入人力资源概念，强调人性化管理；(2)创造条件吸引优秀人才；(3)扩大政府部门和公务员的自主性；（4）简化职位分类体系，强化弹性管理，（5）能力主导的考核取向，（6）契约型的雇佣关系；(7)终身教育与培训

五、公务员制度的前景1，西方公务员制度发展242，大陆公务员制度改革发展

首先，从“干部”到“公务员”的概念转换，认识上的一次飞跃其次，从干部人事制度的政策性管理到公务员制度的规范性管理的转换，政府法制水平的一大提高。第三，以指令分配用人到公开竞争考试录用的转换，人事制度的一次飞跃第四，从干部人事制度到公务员制度的转换，是中国人事管理走向国际化的一个标志。2，大陆公务员制度改革发展

首先，从“干部”到“公务员”的概253，职业化的尴尬职业化的生成条件：良好教育;终身事业;自主作业个性尊严;社会声望职业化的价值追求：知识精英,职业精英,纯粹理智权威

尴尬：公务员不是一个职业的标识,

政治性要求职业化的条件难以生成

3，职业化的尴尬职业化的生成条件：264，发展前景发展公务员制度，有利于贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则，为党和国家的基本路线提供组织保障；有利于加强廉政建设，提高政府工作效能；有利于政府人事管理的科学化和法制化，推进依法执政和法治国家建设的进程；有利于社会人力资源的合理配置，优化人才竞争的环境。4，发展前景发展公务员制度，有利于贯彻中国共产党的干部路线和27（1）普及“公务员”意识,切实转变“官本位”思想；（2）

强化竞争机制，扩大考试录用（3）建立委任责任制，防范卖官买官风气；

(4)推进政治体制改革，实现职业型管理;提升公共管理国际化水平。

（1）普及“公务员”意识,切实转变“官本位”思想；28第三讲公共管理主体:

领导者与公务员领导者与行政领导行政领导体制与类型公务员与公务员制度我国公务员制度的背景我国公务员制度的前景第三讲公共管理主体:

领导者与公务员领导者与行政领导29一、领导、领导者与行政领导1，领导界说中心说—权力与人格构成的影响力推动下属达成目标互动说—上下合作达成双方共同的目标结构说—在一定组织结构或人际关系中的特殊活动目标说—达成符合群体需要的公共目标领导行为的结构、手段与目标；领导者的人格、修养、能力与学识。一、领导、领导者与行政领导1，领导界说30基布的Headship&Leadership强制性权力支配正式组织体系领导者确定目标上下距离说服性价值认同人际关系互动共同目标参与分享基布的Headship&Leade312，行政领导的含义及要素含义：行政领导就是通过指挥和说服等途径影响组织内的个体和群体，在一定条件下实现组织某种目标的活动过程；而致力于这一过程的人，就是领导者。要素：领导者、被领导者、群体目标、客观环境2，行政领导的含义及要素含义：行政领导就是通过指挥和说服等途32行政领导活动的内容计划活动：计划整个组织活动过程的起点和归宿组织活动：包括人员的组织、财力和物力的组织、时间的组织以及信息的组织指挥活动：主要是行政命令和行政指导控制与监督活动协调活动：组织方面的协调和人员方面的协调行政领导活动的内容计划活动：计划整个组织活动过程的起点和归宿33行政领导者的特征“修炼之学”：经过自身修炼而具有的气质，经过学习所建立起来的完整的知识结构，以及通过实践和模仿所累积的经验，是决定一个人成为玲带着的首要因素。“责任之学”：敢于承担责任和敢于开拓是一个人成为领导者的又一决定性因素。“艺术之学”：具有较强的组织和协调能力是一个人成为领导者的必不可少的条件行政领导者的特征“修炼之学”：经过自身修炼而具有的气质，经过34行政领导者的失败体制的失败：因客观的体制力量所导致的领导者的失败能力的失败：领导者因其能力的低弱所导致的失败性格的失败：领导者因其性格上的缺陷而导致的失败人生的失败：因领导者对人生理解上的偏误所导致的失败行政领导者的失败体制的失败：因客观的体制力量所导致的领导者的353，行政领导的独特性等级性：决策与计划总是遵循着从高层向底层贯通这一特定的线路权威性：行政领导的权威性来自于其合法性综合性服务性：服务时行政领导本质所在3，行政领导的独特性等级性：决策与计划总是遵循着从高层向底层364，行政领导的过程科学化过程：就是指行政领导在其计划制订、控制与监督等方面，要尽可能地依赖科学管理和科学领导的知识资源和体制资源，是领导活动在一种规范的状态下展开。体现在两个方面。艺术化过程：就是指行政领导活动仅仅依靠科学的原则和程序并不能最终实现组织的目标，而必须辅之以各种有效的激励机制，才能将组织的目标转化为个体的目标，使其为整个组织主动贡献自己的才智。主要是权利运用和权威接受、授权艺术和用人艺术三个方面。4，行政领导的过程科学化过程：就是指行政领导在其计划制订、控37二、行政领导体制与类型1，首长负责制和合议制

一个人最终决策与多人集体决策制度首长制：权力集中，指挥统一，责任明确，效率较高；个人专制，决策失误，参与度低。合议制：集思广益，政策优化，民主氛围；权力分散，责任不清，效率较低。首长制与合议制的互补：领导集体的能力互助与制度互补二、行政领导体制与类型1，首长负责制和合议制382，领导行为类型独断型的领导行为模式：领导者注重正式组织的结构、组织的规章制度，以及组织内正式的沟通程序。放任型的领导行为模式：对下属自由放任的态度民主型（参与型）的领导行为模式2，领导行为类型独断型的领导行为模式：领导者注重正式组织的结39三、公务员与公务员制度

1，内涵与外延（CivilServant）内涵：四个层面与国家政权相结合：行使行政权的工作人员与发挥功能相结合：执行法律和政策管理公共事务的人员与所在组织相结合：国家行政机关中的工作人与特定产生方式相结合：公开竞争考试择优任用的政府人员词源含义是为社会公民服务的非现役军人；广义：全民服务员，或全体国民的仆人即公仆（PublicService）三、公务员与公务员制度

1，内涵与外延（CivilServ40狭义：代表国家实施社会公共事务管理职能、行使公共权力和执行公务的人员中国公务员法：依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员狭义：代表国家实施社会公共事务管理职能、行使公共权力和执行公412，西方公务员制度的建立背景

经济背景：分工导致专业管理主要资本主义国家公务员制度的建立始于19世纪中后期，它是资本主义经济发展引起政府职能日益强化的必然结果。政府职能的强化使得政府规模不断扩张，工作人员大量增加。另一方面，分工进一步细化，客观上要求政府管理公共事务人员的专业化素质和管理效率与之相匹配。2，西方公务员制度的建立背景

经济背景：分工导致专业管理42政治背景：政党竞争与管理连续政党分赃制并未能实现官职面前人人平等的价值期望，且破坏政府管理的连续性，阻碍了管理专业化水平的提升。伴随着选举权的扩大、阶级冲突开始动摇资产阶级国家政权的稳定。如何调整政府与公民的关系，缓和政治冲突，吸纳社会精英，化解政治不服从情绪，重建社会政治共识，便成为当权者的诉求很大程度上满足了这些需求。政治背景：政党竞争与管理连续43文化背景：公民权利与管理规范

西方社会认可财富的价值评价，经过商业和自治城市的发展，到资本主义时期更加牢固，“官商二元化”

成为西方政治文化的重要特质。

首先，中世纪欧洲的教权、皇权、领主权、自治权的并重结构，形成了政府权利有限的理念；其次，官商关系的契约性以及自治城市的商业规则，造就了政府管理的规范性基础；最后，市民意识的兴起，为平等竞争进入仕途提供了思想原料。文化背景：公民权利与管理规范

西方社会认可财富的价443，西方公务员制度基本特征分类管理制度依法管理制度保障功绩制度政治中立制度职务常任制度3，西方公务员制度基本特征45四、大陆公务员制度的背景1，主要看法第一种观点，1978年的全党工作重点转移，是改革人事制度，实行公务员制度的根本原因。第二种观点，1980年邓小平“党和国家领导制度的改革”，引发对过去用人制度的反思，改革干部人事制度被提上了议事日程。第三种观点，1984年中国改革重心由农村转向城市，城市经济体制改革直接触发了对政府管理职能及行政制度改革的需求，“着手起草一个类似于公务员法的国家机关工作人员法”的小组正式成立，以此为起点，在中国建立公务员制度的决策进入酝酿阶段。

第四种观点，市场导向改革的实践是探求中国实行公务员制度基本条件的逻辑起点。

四、大陆公务员制度的背景1，主要看法462，个人看法经济体制改革引起对政治体制思考直接原因首先，改革政企关系，必然要改革行政体制其次，中国行政体制与政治体制是息息相关的，当时政治体制的不适应性成为社会关注的热点问题。再次，干部人事制度是政治体制改革的关键之一2，个人看法经济体制改革引起对政治体制思考直接原因473，建立与改革

1984年起草《国家机关工作人员法》1987年建立国家公务员制度的决策1993年通过《国家公务员暂行条例》

各级政府机关中除工勤人员之外的工作人员2000年《深化干部人事制度改革纲要》2005年通过《中华人民共和国公务员法》

依法履行公职、国家行政编制、财政负担工资福利的工作人员:中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、司法机关、民主党派机关等3，建立与改革1984年起草《国家机关工作人员法》484，制度使命：

专业化高素质行政管理队伍干部制度不适应：第一，“干部”概念过于笼统，缺乏科学分类；第二，管理权限过分集中，管人与管事相脱节；第三,管理方式陈旧单一，阻碍人才成长第四，管理制度不健全，用人缺乏法治。年轻优秀人才难以脱颖而出；用人问题上的不正之风难以避免。4，制度使命：

专业化高素质行政管理队伍干部制度不适应：495、大陆公务员制度的主要内容（一）职位分类制度领导职务与非领导职务；综合管理类、行政执法类、专业技术类职务与级别分列（二）考试录用制度

公开考试，严格考察，择优录用（三）考核奖惩制度（四）培训制度（五）离职、退休制度5、大陆公务员制度的主要内容（一）职位分类制度506、大陆公务员制度的主要特征指导思想：原干部人事制度的继承

坚持党的基本路线、坚持党管干部的原则、坚持德才兼备的用人标准，坚持为人民服务的宗旨。管理制度：原干部人事制度的发展