公共管理的理论源流与变革管理

公共治理的理论源流与变革

郭正林

------《《北京行政学院学报》》2003年第2期

摘要:通过“新公共治理运动”而从传统公共行政理论范式中分化出来的“公共治理

”,体现了一种新的理论范式整合。传统的公共行政,以韦伯的官僚制来破解庇护主义,以

政治/行政分开来化解政党分肥,以文官制度来建构行政组织的差不多规范,以泰勒主义来保

证效率行政的主导地位。这种行政改进逐渐变成公共行政中的教条主义。结果,官僚制成

了官僚主义的代名词,政治/行政两分成了“两张皮”,文官制度变成了文牍主义,效率主导

变成了缺乏效果的效率。求解这些疑难导致了传统公共行政范式向“新公共治理”范式的

转移。而突出公共性、现代性和综合性的公共治理的理论建构,确实是以公共行政为底色而

对新公共治理或治理主义、政策分析以及20世纪80年代兴起的公共治理理论的一次理论整

合。

关键词:公共治理；公共行政；理论范式

在20世纪大部分时期,对政府组织、行政过程以及公共部门的研究,差不多上在冠之以

“公共行政”(ｐｕｂｌｉｃａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ)的那个学科中进行的。20世

纪70年代,作为公共行政学一部分的“公共治理”(ｐｕｂｌｉｃｍａｎａｇｅｍｅｎｔ)

成了本学科一个兴奋点。这时,“公共治理”研究的实际内容要紧是公营部门(ｐｕｂｌｉ

ｃｓｅｃｔｏｒ)的组织结构、治理方法和技术。而到了20世纪90年代初,西方国家逐渐形

成了被称之为“新公共治理”的学派。那个学派企图取代长期处于主流地位的公共行政学

,并把过去的公共行政学视为“传统公共行政”。

ＭＰＡ(公共治理硕士)教育在全国的开展,使“公共治理”那个外来术语在国内流行起

来。然而,国内学界对“公共治理”的界定存在专门大的分歧,有的认为公共治理确实是“ｐｕ

ｂｌｉｃａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ”(公共行政),有的认为“公共治理”是“ｐｕ

ｂｌｉｃｍａｎａｇｅｍｅｎｔ”(公共治理)。这种分歧差不多阻碍到国内公共行政或“行

政治理”学科的进展方向。要把握公共治理的差不多内涵和理论来源,有必要考察从公共行

政到公共治理的理论演变过程。

一、传统范式

19世纪末期,西方行政面临差不多的问题:一是行政系统靠个人效忠性的“庇护—依附关

系”来维持,由此滋长了裙带关系和官场腐败;二是公务人员的职业生涯缺乏保障,吸引不

了社会精英的加入,导致行政能力和效率的低下;三是政党分肥制度的严峻阻碍,受政党竞

选胜负所左右,行政人员与选举官员共进退,导致行政系统的周期性震荡,政府政策难以连

续地、有效地执行。

早期行政存在的三大弊端,促使西方学者寻求治本之策。他们所找到的治本之策确实是公

共行政学所确立的四大差不多原则,即官僚制(ｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ)、政治—行政分离

(ｐｏｌｉｔｉｃａｌａｎｄａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｄｉｃｈｏｔｏｍｙ)、文

官制度和泰勒主义。由这些要素构成的理论范式确立了传统公共行政的差不多框架。

1韦伯的官僚制

马克斯·韦伯(ＭａｘＷｅｂｅｒ)生活在处于现代化进程中的官僚资本主义德国。那

时的德国,在经济上越来越受工业制度和资产阶级的统治,而在文化和政治上仍然受传统的

保守价值观念和等级官僚政治所支配。韦伯思想的复杂性反映了当时欧洲大陆上四处寻求

发财机会的资本主义与囿于地点传统的旧制度的深刻矛盾。韦伯对政治学的显著贡献确实是

区分了三种权威类型。在那个基础上,他提出的官僚制理论对西方公共行政产生了深远影

响。美国学者奥斯特罗姆(ＶｉｎｃｅｎｔＯｓｔｒｏｍ)讲:“韦伯的官僚理论与传统的

公共行政理论在形式和方法上差不多上充分一致的。”[1]

要理解韦伯的官僚制,就要了解他对“理性化”和权威类型的理论分析。关于理性化,

韦伯认为现代化所贯穿的确实是理性化。这种理性化在经济领域表现为经济理性,在政治领

域表现为合法性,在文化领域表现为精神价值及事实上现途径的关系。韦伯对理性研究的最

大贡献,是明确区分了价值理性与工具理性。这种区分的意义在于,价值理性同人性、信仰

、信念、关怀、德行等目的性的价值相关联,它所追求的是正当性与公正性,这种正当性和

公正性不是由科学而是由人文所给予的;而工具理性则是同制度、渠道、方法、技术、手

段等相联系的,它所追求是科学性、有效性,是能够通过科学研究来揭示和设计的。而官僚

制确实是履行现代化使命的一种工具理性,也确实是讲,作为一种组织形态的官僚制,只是是实

现人类现代化使命(价值目标)的一种社会工具。把这种工具当作价值目标本身,就变成了

官僚主义。韦伯的官僚制原则,解决了早期行政的两个差不多问题:一个问题是,由公职人员

与社会显贵之间的庇护所带来的裙带关系问题、个人特权问题、无原则的特许问题;另一

个问题,确实是公职的业务性质和公职人员的“非精英化”。因此,官僚制原则的确立是行政

实践和理论的重大进步。欧文·休斯评论讲:韦伯与早期模式的重大反差和最要紧的差不

在于,它用以各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政。[2]官僚制的合理性

或优势在于它以确定性、非人格性和专业化运作来保证治理效率,从而满足资本主义进展

的要求。而且,这种以工具理性为特征的组织形式,不仅适合于公共部门,也适合大型的私

人企业。

值得强调的是,建立在个人关系基础之上的庇护主义是早期行政的差不多特征。受这种庇

护主义支配,依附者的忠诚,不是对国家制度的忠诚,而是对庇护者个人的效忠。这种人格

化的行政,往往既不公正也无效率。韦伯的官僚制模式,强调的是整个制度,公职人员所履

行的权力是制度给予他的权力,而不是个人赏赐的结果。因此,公职人员效忠的是制度,他

在官僚体系中所扮演的角色也就必须是非人格化的事本主义者。

2威尔逊与古德诺:政治—行政两分法则

西方公共行政的第二个理论支柱,无疑是威尔逊(Ｔ.Ｗ.Ｗｉｌｓｏｎ)所倡导,古德诺

(Ｆ.Ｊ.Ｇｏｏｄｎｏｗ)所阐发的政治—行政两分法的理论。行政学之因此能够从政治学

中独立出来,除了韦伯提出的普适性的官僚制模型之外,另一个重大的理论进展确实是政治—

行政两分法原则的确立。因此,威尔逊当之无愧地成了美国公共行政学的创始人,他在188

7发表的论文《行政学研究》也就成了这门学科的奠基之作。

威尔逊的思想来源于欧洲大陆特不是德国行政学者的研究。德国学者斯坦因(Ｌ.Ｖ.Ｓ

ｔｅｉｎ)开始对政治与行政加以区分,认为政治要紧是国家的宪政建构,是国家意志及其

活动;宪政提供行政活动的限度与秩序,但不能替代行政,行政具有相对独立性,行政机关的

活动有它自身的规律。威尔逊不是照搬欧洲的行政学讲,而是针对美国政府所面临的实际

状况而进行理论创建。美国当时所面临的要紧问题确实是政府权力受寡头资本限制太多,行

政能力弱化,治理低效甚至无能,迫切需要在扩大直接民主的基础上建构一个负责的有能力

的政府行政系统。威尔逊要求把政治与行政严格地分开,将政策制定(政治任务)与政策执

行(行政任务)分开。

政治与行政分离原则所解决的问题,一是周期性的政治选举对行政组织稳定性的阻碍,

二是革除政党分肥的弊端。政治—行政两分法把行政从政治中剥离出来,使行政系统成为

非政治性的工具,这与韦伯把官僚制当作工具理性的观点是一致的。政治—行政两分法和

官僚制理论的提出,使行政学成为一个有其理论范式的独立学科。

古德诺于1900年发表的《政治与行政》,扬弃了政治学上立法、司法、行政的三分法,

而对威尔逊的政治—行政两分法进行了阐发。他认为,政治是国家意志、公民利益的集中

表达,表现为立法过程及政策的制定;而行政是国家意志的执行、政策的实施的过程。政治

与行政的分离是相对的,不是绝对的。分离不是脱离,不可想象脱离政治的行政,也可不想

象没有行政过程的政治。在建立与政治相分离的行政系统的时候,必须强调政治与行政的

协调。古德诺讲:“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原

则要求存在分立的政府机构,每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而,实际政

治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”[3]政治与行政如何协调一致,这

一直是人们争论的焦点,至今也没有达成一致的意见。关于那个问题,古德诺在100年前提

出的看法,仍然有争论的价值。古德诺认为,政行协调的基础是政治对行政的适度操纵。在

英国那样的议会制国家,政治对行政的操纵确实是通过议会党团实现的。而在美国,竞选中的

政党扮演了这种协调角色。然而,通过政党政治对行政的操纵,假如缺乏制度约束就不能解

决困扰美国政治生活中的政党分肥问题。如何把政党政治的行政操纵限制在合理的范围,

古德诺提出了一些原则措施:

第一,适度的行政集中原则。美国政治奉行分权原则,这种分权不仅体现在立法、行政

和司法的三权分立,而且体现在联邦中央政府与州政府、州政府与地点政府之间的纵向分

权。古德诺认为,地点政治共同体倾向于牺牲国家利益,中央政府试图通过立法来操纵地点

权力,但掌握行政权的地点权力机关便会采取消极不执行的手段使中央政策搁浅,使国家意

志无法贯彻。为解决那个问题,就必须在保留立法分权的同时,加强行政系统的权力集中。

第二,法外调节原则。所谓法外调节确实是通过政党的意志统一来促进国家的政治与行政

、中央与地点的协调一致。在当时的情况下,参加政治竞选的政党,在没有进入国家权力系

统之前,只是“民间法团”,在法定体制之内没有任何地位。然而,政党为了竞选成功,必须

统一意志、统一行动,实现党内组织操纵。一旦如此的政党通过竞选进入中央与地点公共

权力系统,政党在竞选中所形成的集中统一就能发挥“上下左右”的协调功能。

第三,把政党纳入法治化治理的轨道。既然政党对政治与行政的协调在实际上发挥着基

础性作用,那么就必须以制度化的方式规范政党行为,把政党纳入法治化治理的轨道。同时

,要建立健全公民投票选举的制度,防止政党独裁、政党分肥的出现。这就进一步提出了如

何处理行政对效率的追求与政治对公平的追求的重大关系问题。

3文官制度确立

不管是官僚制依旧政治与行政两分法,最终都要通过适合于这种理论的公共组织的人事

制度来体现。而“适合的”公共组织的人事制度确实是文官制度。能够讲,文官制度的范式

构成西方公共行政学的第三个理论支柱。所谓“文官”,是同“武官”、“政务官”相对

应的一个概念。严格意义上的文官,确实是通过公开资格考试进入政府部门的公务人员(ｐｕ

ｂｌｉｃｓｅｒｖａｎｔ)。在西方国家,公务员要紧是指国家行政系统中非经政治过程产

生的常任职业官僚(ｃａｒｅｅｒｂｕｒｅａｕｃｒａｔｓ),他们的工作酬劳和福利待遇

全部由国家财政支付。早期的行政,担任公差只是是一种谋生的手段。在赏赐制下,公务员

的录用、考核和晋升,要紧决定于庇护人的个人推断或者私人关系,而不是公务员的个人工

作才能和绩效。在如此的社会风气下,公务人员的公共精神遭受亵渎,专门难树立工作使命感

和职业荣誉。结果,政府把许多社会精英拒之门外,社会也不认为政府工作人员是精英分子

。而以工业化为动力的国家现代化,需要有能力、有效率的政府,也就必须建立一支以公共

治理为职业、士气高昂和训练有素的公务员队伍。这就促进了西方文官制度的创立和进展

。文官制度的差不多原则是:第一,专业化原则,公务员是公共产品生产及供给部门中的专门

职业,需要同意专门的职业培训,拥有处理公共事务的专业技能。第二,考试录用原则,任何

职不、职位的公务员一律经由公务员考试,按照择优录用的原则进入公务员系统。第三,中

立化原则,公务员在履行职权的过程中保持中立性和匿名性,对不同政治性倾向的政府提供

相同标准的服务。第四,常任制原则,公务员的职业地位受法律保障,不与选举的官员共进

退。第五,功绩制原则,公务员的晋升、加薪、奖励必须结合其工作绩效来确定。第六,终

身制原则,公务员无过错不得辞退,享受退休和养老保险。西方文官制度发端于英国在19世

纪中叶的政府人事制度改革。这种改革,对美国的人事治理制度改革产生了直接的阻碍,为

美国解决政党分肥制问题提供了借鉴。美国文官制度的建设,使政策执行人员不再同竞选

官员共进退,幸免了政党竞选的周期性震荡,抑制了政党分肥的行为现象。随后,法国、德

国、日本等都效仿英美的文官制度,建立了适合其本国情况的文官制度。

4泰勒主义及其对公共行政的阻碍

假如讲官僚制提供了公共行政的组织框架,政治—行政两分法界定了公共行政的独立领

域,文官制度提供了公共行政的人事制度,那么泰勒主义则提供了公共行政的治理方法。泰

勒(Ｆ.Ｗ.Ｔａｙｌｏｒ)从工人的作业行为分析入手,引进了动作分解、分工协作、作业

标准化和严格治理操纵等核心概念。在《工厂治理》中,他总结出四条提高工作效率的原

则:(1)每一个工作日均应有明确的工作;(2)为完成工作须提供标准化的工作环境、设备和

工具;(3)凡具有较高成绩者应给以较高的酬金;(4)凡工作失败者便失去待遇和地位。在《

科学治理原理》中,他又提出了四项原理:(1)对一个工人的每一单元工作的研究应该用科

学方法来处理;(2)应该在工人的选择、训练、教育方面运用科学方法;(3)工人之间应精诚

合作,以保证所有的工作都能按照科学原理去处理;(4)治理者和工人之间,要实行分工负责

,适合于治理者的工作不要交给工人。泰勒主张计件工资制,要求工人在单位时刻内完成的

定额工作量,按低薪计件,而超额工作量,则按照高薪计件。泰勒认为这种有差不的酬劳制

能够最大限度地激发人们的工作积极性。为了保证这种科学治理的落实,泰勒认为必须加

强作业治理和操纵。毫无疑问,泰勒主义追求的是效率,作业分解、标准化治理、绩效酬劳

等措施差不多上为了提高产出的效率。而这些治理手段综合起来确实是“流水线作业”,这就为

大规模标准化生产提供了科学治理的方式。泰勒的科学治理思想被公共治理所同意和运用

,是因为它与官僚制的理念相吻合。分工、分类、标准化、作业流程、绩效酬劳、严格控

制等理念也是传统的公共行政所追求的治理价值。科学治理在1910～1940年期间一直对公

共行政起支配作用,使公共行政成为一个学术研究的领域。因此,人们用“泰勒主义”来形

容科学治理所产生的阻碍。而且,这种阻碍一直连续到了当今十分流行的新公共治理,因为

泰勒所强调的物质刺激或绩效工资等治理手段,现在变成了内涵更广泛的绩效治理。

二、理论流变

如上所述,传统公共行政的差不多范式是由韦伯的官僚制、英美文官制度、威尔逊和伍德

诺的政治—行政两分法和泰勒主义所建构的理论框架。这些理论要素经由美国行政学家怀

特(ＬｅｏｎａｒｄＤ.Ｗｈｉｔｅ)的系统化、古利克(ＬｕｔｈｅｒＧｕｌｉｃｋ)的一

体化和福莱特(ＭａｒｙＰａｒｋＦｏｌｌｅｔｔ)的动态化之后,传统公共行政的理论体

系成了20世纪西方行政学的主导范式。这种范式在受到新公共治理挑战之前,经历了理论

流派的分化与流变的过程。在那个过程中,20世纪50年代初出现的决策学派西蒙(Ｈｅｒｂ

ｅｒｔＳｉｍｏｎ)和怀疑论者瓦尔多(ＤｗｉｇｈｔＷａｌｄｏ)之间的学术纷争,迎来

了公共行政学的范式分离、范式竞争和范式危机的时期。20世纪50年代到70年代,西方学

术界对公共行政学的认同危机使得这门学科处于对其他学科(如政治学、治理学)的依附地

位。在那些以公共政策为要紧流派的名牌大学里,公共行政学几乎消逝了。[4]

1公共行政学的体系建构

20世纪30年代前后,美国行政学家对公共行政学的理论体系建构做了专门多工作。这一时

期的代表人物有怀特、威罗比(Ｗ.Ｆ.Ｗｉｌｌｏｕｇｈｂｙ)、福莱特、古里克和厄威克

(ＬｙｎｄａｌｌＵｒｗｉｃｋ)、巴纳德(ＣｈｅｓｔｅｒＩ.Ｂａｒｎａｒｄ)。怀特于

1926年出版了《公共行政研究导论》,成为那个领域的第一本专著,第一次对公共行政学进

行了系统的理论建构。怀特提出了建立行政学的四个差不多假定:第一,行政具有共性,“行

政为单一之程序,不管何处所见到之重要特征,均大体相同”。第二,治理为行政学的基础

,“而不宜始自法律之依据”。第三,行政治理是科学,是实践的技术。第四,行政是现代政

府的核心问题,行政学的目的确实是追求经济和效率。威罗比在1927年出版的《公共行政学

原理》是那个领域的第二本完整的教科书。威罗比的理论工作所要讲明的是,公共行政领

域存在着某些科学原理,人们能够发觉这些原理,行政官员假如学会了这些原理,就能够成

为本领域的专家。福莱特的代表作有《制造性经验》(1924年)、《作为一种职业的治理》

(1925年)。福莱特研究了个人与群体及组织的关系,权力、权威、操纵与协调的问题,行政

领导的情境理论等比较深入的内容。她是最早系统而深入研究行政治理人问题的学者。她

对公共行政学的贡献,要紧是从人、人所处的社会群体环境、组织环境以及人与环境的互

动那个视角,提供了动态的公共行政理论。梅特卡夫和厄威克评论到:“她提出的思想观念

不仅超出了她所处的时代,也超过了现代思想家。”[5]她的研究是西方行政学从官僚制模

式向行为主义模式过渡的桥梁。

1937年,古里克和厄威克合编的《行政科学论文》迎来了公共行政最辉煌的时期。他们

提出了公共行政的七项差不多职能,概括了行政的要紧工作内容。这七项差不多职能确实是打算

(Ｐｌａｎｎｉｎｇ)、组织(Ｏｒｇａｎｉｓｉｎｇ)、用人(Ｓｔａｆｆｉｎｇ)、指挥(

Ｄｉｒｅｃｔｉｎｇ)、协调(Ｃｏ-ｏｒｄｉｎａｔｉｎｇ)、报告(Ｒｅｐｏｒｔｉｎｇ

)和预算(Ｂｕｄｇｅｔｉｎｇ)。这七个字的首字母组合确实是“ＰＯＳＤＣＯＲＢ”,成

为行政治理实践的指导。巴纳德对公共行政的贡献,要紧是他的组织与治理理论。他于19

38年出版了《治理人员的功能》,提出了系统行政组织理论。巴纳德研究了组织的本质、

要素、构成、非正式组织、组织平衡、权威关系、决策、治理人员职能等问题,体现了巴

纳德的系统理论思想。巴纳德在治理学的阻碍大过公共行政学领域。他的理论努力也能够

看成是一般治理学的研究。

2公共行政学的分野

20世纪40年代末,闻名的治理决策专家赫伯特·西蒙出版《行政行为》一书。稍后,另

一位重要的行政学者怀特·瓦尔多出版《行政国家》一书。两位学者及其著述凸显了行政

学中两种学术旨趣之争:实证取向的行政学,依旧价值取向的行政学?1952年,西蒙与瓦尔多

之间就此发生辩论。这场闻名的“西瓦之辩”正式结束了公共行政学的古典时期。自那以

后,美国公共行政学就分裂成许多流派,由此进入一个长达近50年的范式分离、范式竞争和

范式危机的时期。西蒙对行政行为的研究,侧重于决策过程。西蒙有句名言,治理确实是决策

。西蒙的决策准则是基于有限理性而非客观理性或古典意义上的绝对理性,提出了中意决

策而非最佳决策的要求,区分了程序化决策与非程序化决策。西蒙的决策模式理论推动了

公共政策分析的进展。西蒙要求行政学研究应该分清事实与价值、实然与应然,主张实证

主义的研究途径。西蒙认为传统公共行政往往混淆了它们之间的界限,因此认为公共行政

学的“身份危机”也伴随而来。进入70年代后,公共行政学界进一步出现了大分裂,除了古

典公共行政学的支持者以及西蒙的追随者之外,还产生了新公共行政学、公共政策学派和

公共选择学派。[6]

(1)新公共行政学。新公共行政学作为一个学派,要紧特点是致力于将公共行政学的研

究建立在规范理论的基础之上,强调公共行政应该追求社会公正,不能仅仅追求“效率”。

这一派的代表人物有瓦尔多和弗里德利克森(Ｈ.Ｇ.Ｆｒｅｄｅｒｉｃｋｓｏｎ)等。为使

传统行政学走出理论枯竭、方法陈旧的困境,弗里德利克森等一批年轻的学者在20世纪70

年代发起了“新公共行政运动”。这一学派从规范的意义区分了“公共性”与“私人性”

及其对行政的性质、目的、原则、组织和制度的阻碍。他们批判传统公共行政的“效率至

上观”,倡导以社会公平为基础的公共行政,提出了减少官僚制、分权、参与、民主行政、

回应制和问责制等原则主张,要求重新审视政治—行政的关系、公务员中立的立场,全面提

高政府及公共部门的行政治理水平和公共服务质量。新公共行政学对传统行政学的差不多范

式提出了挑战,成为公共治理学的催化剂。

(2)公共政策学派。公共政策学派是从政治科学中分离出来的一个学派。拉斯威尔(Ｈ

.Ｌａｓｓｗｅｌｌ)、西蒙(Ｈ.Ｓｉｍｏｎ)、林德布罗姆(Ｃ.Ｅ.Ｌｉｎｄｂｌｏｍ)

、德罗尔(Ｙ.Ｄｒｏｒ)是这一重要学科领域的开路先锋。公共政策学派的理论,一是来源

于西蒙等的决策过程研究,二是来源于拉斯威尔所倡导的行为主义政治学研究。这一学派

强调要培养宏观的、“批判的”政策分析者,而不是在行政机关里处理日常事务的小公务

员。在公共政策学派那个地点,经济学理论和数量方法被大量引进,成为大学里的要紧课程,而

传统公共行政学中的人事治理、行政法等课题则被遗忘于一边。公共政策学派要紧聚拢在

美国的多所名牌大学,造成专门大阻碍。20世纪80年代以来,公共政策研究出现了两大分野。

一派是比较亲近政治科学的“政策分析学派”,他们在进行政策分析时候,比较青睐西蒙的

有限理性模型、伊斯顿(Ｄ.Ｅａｓｔｏｎ)的政治系统模型、杜鲁门(Ｄ.Ｔｒｕｍａｎ)的

集团政治模型、戴伊(Ｔ.Ｒ.Ｄｙｅ)的精英政治模型等。另一派是比较亲和政治经济学、

公共部门研究的“公共政策学派”,他们对政策的研究,往往是公共部门所实施的那些政策

,如社会保障、国民教育、环境爱护、能源交通等政策。代表性人物有林德布罗姆、罗威

(Ｔ.Ｌｏｗｉ)、安德逊(Ｊ.Ｅ.Ａｎｄｅｒｓｏｎ)、彼特斯(Ｂ.Ｇ.Ｐｅｔｅｒｓ)等。

不难看到,这两种学派的研究焦点分不是政策制定和政策实施。事实上,这也是作为政治学的

公共政策与作为公共治理的公共政策的学术旨趣的一种分野。而新公共治理大概提供了一

种新的研究路径,那确实是把这两种学术旨趣融为一炉。因此,政策治理就成为十分重要的研

究方向了。而与政策治理同等重要的是资源治理和方案治理。

(3)公共选择学派。公共选择的理论起源与凯恩斯主义的失灵有直接的关系。凯恩斯主

义是医治市场失灵的一剂药方,但按照凯恩斯主义建构的福利国家面临的问题(特不公共财

政短缺问题)日益突出,这确实是政府失灵现象。布坎南(Ｊ.Ｍ.Ｂｕｃｈａｎａｎ)从研究公

共财政入手,揭示了政府失灵的政治经济根源,创立了公共选择理论。把公共选择理论运用

于公共行政领域的代表人物是奥斯特罗姆夫妇(Ｗｉｎｃｅｎｔ＆ＥｌｉｎｏｒＯｓｔｒ

ｏｍ)。他们主张运用公共选择理论来研究公共行政,同时从新制度主义中移植理论和方法

。在《美国公共行政的思想危机》一书中,Ｗ.奥斯特罗姆认为,吸纳民主制度的公共行政

,比程序化的、标准化的官僚制行政更有活力和效能。

三、新的整合

通过对美国公共行政50年历史演变的考察,马骏和郭巍青认为,公共治理的出现实际上

是在政策学派内复活了公共行政的研究。公共治理学,既同20世纪50年代兴起的公共政策

学派关系紧密,也同传统的公共行政学有理论上的渊源关系。而不管公共政策依旧传统的

公共行政,都得益于政治科学的进展。[7]20世纪90年代后,分散在政治科学、公共行政、

公共政策的公共治理研究,差不多进展到需要理论整合的程度。在笔者看来,建构中的公共管

理是理论整合的新过程。区不于公共部门治理(“旧公共治理”)的“新”公共治理领域确

实吸引了来自政策学派、公共行政、工商治理以及政治学等学科领域研究者的加盟。自1

991年以来,美国公共治理的研究者差不多组织了五次全国性的研讨会,各次会议的论文都已

分不编辑出版。1991年会议的论文由波斯曼(Ｂｏｚｅｍａｎ)编辑出版,即《公共治理:

这门艺术的现状》。1993年会议的论文由科特和米尔沃特(Ｋｅｔｔｌ＆Ｍｉｌｗａｒｄ

)编辑出版,即《公共治理的现状》。1995年的会议论文由弗里德利克森和约翰森(Ｆｒｉ

ｅｄｅｒｉｃｋｓｏｎ＆Ｊｏｈｎｓｏｎ)编辑出版,即《公共治理改革与创新》。1997

年会议的论文由布鲁得利、沃图勒和雷利(Ｂｒｕｄｎｅｙ,Ｏ’Ｔｏｏｌｅ＆Ｒａｉｎｅ

ｙ)编辑出版,即《改进公共治理》。能够讲,西方公共行政中的一个重要进展趋势,确实是试

图在“公共治理”那个新头衔下重振河山,提升行政学术的理论整合能力。

1公共治理的差不多特征

公共治理是公共治理主体为了解决公共问题,维护与实现公共利益,运用公共权力对公

共事务与公共部门施加治理的社会活动[8]。公共治理的差不多特征,确实是建构在公共同意基

础上的公共治理,以公共权力为制度凭借,以执行社会职能为基础,以公共利益为责任担当

,寻求公共利益与个人利益、公平与效率、民主与集中的平衡。对公共治理的这种界定,是

从新公共治理(ＮＰＭ)而非从正统公共行政或传统行政学(ＰＡ)的视野来进行的理论建构

。

20世纪90年代以来,在“新公共治理”这杆旗子下,聚拢了许多追随者。他们大致从两

个途径而来,一是公共政策的途径(ｐｕｂｌｉｃａｐｐｒｏａｃｈ),二是企业治理的途径

(ｂｕｓｉｎｅｓｓａｐｐｒｏａｃｈ)。由于这些追随者的学术背景不同,公共治理学也

存在着不同的派不。因此,对这种公共治理的称呼也就五花八门,如“新公共治理”、“管

理主义”、“市场导向的公共行政”、“企业家精神政府”等等。作为一门新的学科,人

们倾向于用“公共治理学”来替代“新公共治理”。因为“旧”公共治理,不是独立的一

门学科,而是附属于公共行政下面的技术性领域。作为一门前景宽敞的学科,公共治理学正

在建构之中,其差不多范畴、研究重点和范围都在不断变化和进展,它与政治科学、公共行政

、公共政策、治理学的理论关系也在梳理之中。尽管人们从不同路径来研究公共治理,但

欧文·休斯概括了新公共治理的一些共同特点:第一,不管该模式叫做什么,都代表着一种

与传统的公共行政不同的重大变化,较为引人注意的是结果的实现和治理者的个人责任。

第二,明确表示了脱离古典官僚制的意图,欲使组织、人事、任期和条件更有灵活性。第三

,明确规定组织和人事目标,如此能够依照绩效指标对工作任务的完成情况进行测量,对计

划方案进行系统评估。第四,资源治理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作,而不

是无党派或中立的。第五,政府职能更有可能同意市场检验,建构市场导向的行政模式。第

六,通过民营化和市场检验、签定合同等方式减少政府职能的趋势。新公共治理具有以市

场为导向、以治理主义为主体的特征。胡德(Ｃ.Ｃ.Ｈｏｏｄ)概括了治理主义的差不多特征

:(1)公共政策领域的专业化治理。这就要求由公共治理者治理并承担责任。(2)明确的标

准和绩效测量。这就需要确立目标,设定绩效标准并进行严格的绩效考核。(3)注重产出控

制。用项目与绩效预算取代传统的预算,关注成果而非过程或程序。(4)撤分与重组部门,

实行分权化治理。(5)在公共部门中引入竞争机制,以降低成本、提高服务水平。(6)吸纳

私营部门行之有效的治理方式、方法和技术,注重弹性治理和组织激励手段的运用。(7)强

调资源的有效利用和开发,用更少的钞