中国合格评定工作的现状和展望

中国合格评定工作的现状和展望中国合格评定国家认可中心主任刘卓慧（第四届学术研讨会上的报告）一、中国合格评定工作的现状．中国的合格评定工作起步于1981年，至今已有20多年的历史。在这20多年中，以我国开始建立社会主义市场经济体制为标志分为两个阶段。前期的十多年处于概念的引入和制度的形成阶段，而我国认证（合格评定）制度的形成，是在我国开始建立社会主义市场经济体制的1993年；此后的七八年则是我国合格评定工作快速发展、并在国内外产生重要影响的新阶段。如果我们将合格评定工作在中国20多年的发展历程与我国改革开放的历程作一对比就不难发现我国合格评定工作从概念的引入、制度的建市到快速发展的过程，与我国改革开放的不断深化是一致的。因此，改革开放和社会主义市场经济体制的建立，为我国合格评定工作创造了最基本、最重要的条件。这再次证明，合格评定作为市场经济的产物，只有在市场经济条件下才能生存和发展，也只有在市场经济条件下，合格评定才能发挥其作用和价值。与国际总体状况相似，我国的合格评定工作也是以质量认证最为活跃和成熟。在各种类型的合格评定活动中，质量认证与认可影响最大，成效也最为显著。经过20多年的努力，我国已建立了一套既符合国际准则和国际惯例，又适合中国国情的质量认证制度，而且这个制度正向整体的合格评定制度延伸；本着高起点、高标准、高水平原则建立的认可制度，在国际同行中处于领先水平，在已开展国际互认的有关领域均首批实现了国际互认，并在质量认证制度中发挥着核心作用；36家获得国家认可资格的质量体系认证机构、23家产品认证机构及近万名审核员为我国质量认证工作的开展提供了充分的资源保证，这些机构与人员按照国际通行准则、规范和标准为数万家企业提供服务；通过认证的绝大多数企业的质量管理水平、产品质量、市场竞争能力得到了不同程度的提高，成为最大的受惠者；更多的采购商和消费者可以购买到质量更有保证的产品或服务，也从质量认证工作中受益。此外，我国的环境管理体系认证工作也已经起步。尽管由于主客观两方面的原因，目前的规模和影响与ISO9000质量体系认证相比还比较小，但中国合格评定国家认可中心有信心在短期内改变这种状况。（一）中国的质量认证制度中国质量认证制度的法律依据是《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国标准化法》和《中华人民共和国产品质量认证管理条例》。1993年5月，原国家技术监督局依据上述法律法规，参照国际通行做法，制定了我国认证制度的总体方案，并确立了指导我国质量认证工作的六条基本原则。我国质量认证工作的基本原则是：1．国家对质量认证工作实施统一管理；2．充分发挥各部门、各地方和各方面的作用；3．按照国际通行准则和我国国情规范质量认证活动，积极参与国际双边和多边互认合作；4．从事质量认证工作的机构应成为具有明确法律地位的第三方实体并接受相应的监督管理，依靠公正、科学、有效的服务取得信誉，在公平竞争中求得发展；5．坚持企业自愿申请的原则，同时对涉及人身安全、人体健康、环境保护等方面的产品，依据法律法规实施安全认证，并在进入流通领域时逐步实行强制性管理；6．质量认证的目的，在于促进企业强化技术基础，完善质量体系，提高产品质量，增强市场竞争能力。在这六项原则下。分四个层次实施我国的认证制度。第一层：政府主管部门依法对认证工作实施统一管理—一依法建立认证、认可制度并监督认证、认可制度的有效实施；批准强制性安全认证的产品目录；批准建立和授权有关认证、检验机构承担认证和检验任务等。第二层：认可／注册机构依据政府主管部门的授权负责认可制度的实施—一依据国家有关法律、法规、方针、政策和国际通行准则，组织制定、实施认可／注册制度的工作万针和技术措施，实施体系认证机构、产品认证机构与实验室的国家认可和认证人员注册及培训课程批准，以及认可／注册和课程批准后的监督工作，开展有关国际互认合作活动。第三层：经认可的认证机构依据标准及相关规范、准则对申请者实施认证，颁发认证证书。认证机构要符合社会中介组织的要求，有明确的法律地位，能够独互承担民事责任；应得到国家认可机构的认可并在经认可的业务范围内开展认证活动；认证活动应规范化、程序化，并接受认可机构和认证工作工管部门的监督。第四层：企业。企业是认证工作的主体，是认证机构的服务对象。企业根据自愿性原则自主决定开展认证工作（强制性安全认证除外），包括自主决定是否申请认证，自主决定申请何种认证，自主选择认证机构，任何机构或个人（包括政府主管部门）不得干预企业的自主权。获得认证的企业要保持质量体系的正常、有效运行，保证产品质量，接受认证机构的监督，同时接受政府在流通领域和其他法律法规规定的强制性管理。以上4个层次构成一个完整的系统，同时又有各自明确的分工与职责。其中，建立对认证中介机构的国家认可制度是我国认证制度的核心。所谓国家认可制度，是指由政府授权的一个权威性的公正机构—一国家认可机构，依据正式发布的认可条件，村认证机构实施能力评定，并颁发认可证书和向公众公布，证明认证机构符合认可条件，有能力公正地开展第三方认证工作，公众可以相信该认证机构的公正性和权威性。国家认可制度的实施，为申请认证的企业选择认证机构提供了方便，为各认证机构认证程序和认证结果的一致性提供了保证。同时，国家认可制度也为实现认证的国际互认创造了条件，因为通常一个国家只有一个认可机构，认可机构之间的互认可以解决国与国之间的互认问题，其价值和作用是认证机构之间的互认所不可能达到的。我国目前由国家质量技术监督局授权组建了4个国家认可机构，分别是：中国质量体系认证机构国家认可委员会（CNACR）—一负责体系认证机构的认可工作；中国产品认证机构国家认可委员会（CNACP）—一负责产品认证机构的认可工作；中国认证人员国家注邓委员会（CRBA）—一负责认证人员的注册班和认证人员培训课程批准工作；中国实验室国家认可委员会（CNACL）—一负责检测、核准实验室和检查、检验机构的国家认可工作。上述4个国家认可机构的执行机构—一秘书处已经实体化，并在此基础上组建了中国合格评定国家认可中心。（二）ISO9000质量体系认证工作持续快速发展，成效显著。质量体系认证是由认证机构依据ISO9000族标准对企业／组织的质量体系进行审核，通过颁发认证证书的形式，证明企业／组织的质量管理体系符合标准的要求，具备连续生产（或提供）符合规定要求的产品（或服务）的能力的一种评价性活动。体系认证的对象是企业的质量管理体系，而不是具体的产品（服务）。企业开展质量体系认证有两方面的目的：第一，加强企业内部的质量管理，提高企业质量管理素质，实现企业的质量方针和质量目标，保证技术、管理、人员等影响产品质量的各方面因素在产品形成过程中得到有效的控制。第二，通过建立和完善质量管理体系并取得第三方认证机构的认证，向采购方或消费者提供可靠的质量信誉和质量担保，提高企业的信誉，增强企业在市场上的竞争能力。中国的ISO9000质量体系认证工作于1993年正式启动，连续几年一直处于快速发展阶段。截止到2000年12月31日，36家经中国质量体系认证机构国家认可委员会（CNACR）认可的质量体系认证机构共向企业颁发带有国家认可标志和国际互认标志的ISO9000质量体系认证证书25657张，其中2000年一年颁发认证证书11853张。无论是认证证书总数、年认证数量还是发展速度，均处于国际前列。从通过认证的企业的分布来看，全国各省、市自治区均有企业通过质量体系认证，而位居前列的是江苏、广东、上海、山东、浙江、北京等市场经济发育较为成熟的地区。我国质量体系认证工作的成绩，不仅体现在数量和规模上，更体现在认证的质量和认证的有效性上。据最新的一次调查，92.3%的获证企业在认证准备过程中，质量体系的规范化有了明显改进；57.7%的企业在技术、装备、人员等方面存在的薄弱环节得到了明显改进，另有40.5%的企业相应得到了一定程度的改进；通过质量体系认证后，有61.4%的企业内外部质量损失成本下降，81.8%的企业质量成本趋于合理；89%的企业与获证前相比产品质量得到了提高；有87.3%的企业市场竞争能力得到了明显的提高；53.2%的企业顾客满意程度及合同履行率提高、投诉减少；有8l.4%的企业领导感到由于各项活动职责明确、运转有序，工作效率得到了大幅度的提高。调查结果显示，我国的质量体系认证工作是有效的。而我国的质量体系认证工作持续保持快速发展、越来越多的企业参与到认证工作中来，也以另一种方式证明了认证的有效性。特别是质量体系认证完全是一种自愿行为，如果认证不能给企业带来实实在在的好处，是很难达到如此的规模和影响的。（三）产品认证已取得一定成效，但有待进一步加强。我国的合格评定工作是从产品认证开始的。1981年，我国成立了第一家产品认证机构—一中国电子元器件质量认证委员会，目前有产品认证机构23家。产品认证是依据产品标准和相应的技术要求，经认证机构确认并通过颁发认证证书和认证标志来证明某一产品符合相应标准和相应技术要求的活动、产品认证的对象是产品。产品认证制度实质上是一种标志制度。通过产品认证标志向社会和购买者提供产品质量的明示担保。认证标志的信誉代表着产品质量的信誉。产品认证的目的是为了保证产品质量，提高产品信誉，增强产品的竞争能力，扩大和促进对外贸易，提高我国产品在国际币场上的地位。我国的产品认证工作经过20多年的发展，已经具有了一定的规模和影响。截止到2000年12月31日，共有14298家企业取得了64985张产品质量认证证书。其中，属于强制性安全认证范围的电工安全认证证书约占认证证书总数的90%，而与环保、节能等可持续发展战略密切相关的节能认证、电磁兼容认证等新兴认证领域，近年来表现出良好的发展势头。尽管如此，我们也清醒地看到，相对于市场经济的进程，产品认证在我国的发展历史虽然较长，但其发展的速度还比较慢。其原因是多方面的，其中最主要的一点，是目前的二十多家产品认证机构大多是计划经济的产物，其经营理念和运作方式较难适应市场经济对社会中介机构的要求，它们大多没有明确的法律地位。因此，只有加快产品认证机构的改革步伐，使其适应市场经济的需要，才能开创产品认证工作的新局面。同时，在产品认证的管理体制上也要进行改革，加快推进产品认证机构认可制度，使产品认证机构像质量体系认证机构一样，成为独立运作、自求发展的第三方中介组织。（四）认证人员注册工作处于国际领先水平。认证机构实施的第三方认证是由审核员具体完成的。对认证机构来说，其最大的资源是认证人员（审核员），一个认证机构的水平和实力，最主要的体现也是审核员的水平和实力。由于审核员直接工作在认证的第一线，认证质量和水平往往决定于审核员的质量和水平。控制认证质量的关键，是控制审核员的质量和水平。而且，由于认证机构颁发的认证证书是对被认证企业的一种信誉和质量担保，根据《产品质量法》的规定，在一定的情况下，认证机构要承担赔偿责任或连带责任。因此，认证人员必须由具备资格的人员担任。认证人员注册工作就是一种对认证人员申请人的资格认定和评价活动、这也是世界各国的通行做法。我国的认证人员国家注册制度完全按照国际惯例和相关准则、标准，并紧密结合我国国情建立，与国际同行同步发展，并在许多方面处于领先水平。截止到2000年12月31日，经中国认证人员国家注册委员会（CRBA）注册的各级别质量管理体系审核员（高级审核员、审核员、实习审核员）9363人。为适应我国合格评定工作的发展，中国认证人员国家注册委员会（CRBA）不断开拓注册范围，2000年新开辟了环境管理体系审核员注册工作。在短短几个月的时间里，已有200多人获准注册。与此同时，鉴于近几年我国认证咨询市场十分活跃，同时又很不规范，一些不具备资格和能力的人员充斥在咨询队伍中，严重影响咨询质量和咨询的信誉，损害企业的利益，中国认证人员国家注册委员会（CRBA）决定启动认证咨询师注册工作，以达到提高咨询人员水平，规范咨询行为，净化咨询市场的目的。这项工作得到了一些实力较强、运作规范的认证咨询机构的欢迎。预计2001年将产生第一批国家注册的咨询师。认证咨询师注册在国际上也是属于开创性的。（五）积极参与国际合作，国际互认工作成绩斐然。中国是国际合格评定相互承认活动积极的参与者和推动者。实现国际互认，对世界各国都是有利的、但对发展中国家更为有利，因为西方发达国家在世界经济贸易活动中的优势是显而易见的。中国作为一个发展中大国，只有积极推进国际互认工作，才能充分发挥合格评定的作用。基于这样的指导思想，国家质量技术监督局在推行合格评定工作之初，就把国际互认放在了重要位置，密切跟踪有关发展动态，并积极参与其中。在质量体系认证领域，中国质量体系认证机构国家认可委员会（CNACR）是国际认可论坛（IAF）的创始成员，并于1998年1月在中国广州与美国、英国14个主要工业发达国家一起，首批签署了国际认可论坛多边承认协议（IAF／MLA），与美国、加拿大、日本、澳大利亚等国一起首批签署了太平洋认可合作组织多边承认协议（PAC／MLA）。这意味着，由中国质量体系认证机构国家认可委员会（CNACR）认可的质量体系认证机构颁发的认证证书与签约国认可机构认可的认证证书是等效的，从而为相关企业开展国际贸易提供了便利，避免了重复认证，节省了大量外汇。在审核员培训与注册领域，中国认证人员国家注册委员会（CRBA）是国际审核员培训与注册协会(IATCA）的创始成员,并于1998年8月与英国、美国等国一起首批签署了国际审核员培训与注册协会审核员注册和审核员培训课程批准相互承认协议（IATCA／MLAS）。该协议的签署，意味着各签约方相互承认注册结果和培训结果，这大大提高了我国审核员的地位。在实验室认可领域，中国实验室国家认可委员会（CNACL）干1999年12月签署了亚太实验室认可合作组织相互承认协议（APLAC－MRA），2000年11月又签署了国际实验室认可合作组织相互承认协议（ILAC－MRA）。这样，获得中国实验室国家认可委员会（CNACL）认可的实验室出具的校准证书和检测报告均可得到签约认同机构的承认。到目前为止。我国已加入了合格评定领域所有重要的国际多边承认协议。加入每一个多边承认协议都要经过严格的国际同行评审，因而这个成果的取得是十分不容易的。这些成果的取得，说明我国的合格评定制度是健全的，是得到了国际上的承认的，也说明我国合格评定的管理水平达到了国际先进水平。我们不仅在所有重要领域实现了国际互认，而且在合格评定领域的大多数国际组织中取得了重要的领导席位。中国的代表通过与发达国家代表的竞争，担任了太平烊认可合作组织（PAC）的主席、国际审核员培训与注册协议（IATCA）的执委、亚太实验室认可合作组织（APLAC）管理委员会成员等重要职务，在相关国际组织中拥有相当重要的发言权，从而使中国的利益得到了有效的保障。实现认证结果的国际互认，对提高我国认证证书的有效性和推进我国认证制度的深入发展，都将产生深远的影响。（六）我国合格评定工作存在的主要问题我国合格评定工作总体上是健康的，成果是显著的，对此应给予充分的肯定。但我们也必须清醒地认识到，合格评定工作在我国的发展历史还比较短，特别是我国的市场经济环境和秩序还不够完善，合格评定工作中也存在一些不容回避的问题、概括起来有以下几点：第一，合格评定统一管理的局面没有完全形成。我国目前的认可工作中还存在着认可机构分散与重复、有关认可制度之间缺乏统一的政策与技术协调机制等问题。按照国际惯例，认证机构可有多家，并展开竞争，而认可机构属国家授权，应尽可能统一。第二，少数认证机构受利益驱动，以营利为目的，把认证作为牟利的手段，置认证的公正性、客观性、科学性与有效性于不顾，违规操作，严重损害了认证的声誉，扰乱了认证市场的秩序。第三，少数审核员业务素质较差，甚至不讲职业道德，贪图私利，收受礼品与礼金，违背标准，违背原则，弄虚作假，败坏了认证的名声，损害了认证的质量与有效性。第四，少数企业认证动机不纯，搞形式主义，不把功夫用在提高企业管理水平和产品质量上，只要搞到一张认证证书，就可以不择手段。这样的企业，是不可能取得什么实际的成效的。这些问题的存在，尽管有许多客观原因，特别是受社会大环境的影响，合格评定工作不可能是一片“净土”，但国家质量技术监督局和中国合格评定国家认可中心给予了高度的重视，采取了一系列严格监管的措施；应该说取得了一些成效，但我们深知其艰巨性与复杂性，这项工作必须常抓不懈。将我国的合格评定工作说成“一团糟”是不客观的，大量的事实表明，我国合格评定工作的主流是好的，成绩是占绝对主要位置的；但我们也决不回避工作中存在的问题。只有正视问题，才能解决问题。我们欢迎来自社会各方面的监督和帮助。二、中国合格评定工作展望进入21世纪以后，随着我国社会主义市场经济体制的进一步完善和成熟，随着我国加入WTO，我国的合格评定工作将有更好的发展条件和更大的发展空间。尽管我们将面临许多的困难，前进的道路也可能并不平坦，但我对我国合格评定工作的前景充满信心。我认为，我国的合格评定工作将会呈现以下几大发展趋势：（一）合格评定将发展成为国民经济中的一个产业我国合格评定工作现有的规校和影响，为合格评定产业的形成创造了重要的条件。可以说，一个既符合市场经济的普遍规律，又具有自身运行特点的服务性的合格评定产业的雏形已经显现。第一，合格评定服务是一种经济行为。合格评定机构通过提供合格评定服务，并对自己出具的评价结果的客观性、公正性和权威性负责，收取服务费用，它与服务对象之间的关系是一种经济关系。第二，合格评定机构、合格评定服务的对象以及双方之间发生的经济关系，形成了合格评定行业的市场机制—一公平竞争，允许资源的合理流动与优化配置；以实现市场的内在统一。第三，合格评定机构作为一个经济实体，需要自主运作，自我约束与自我发展，参与市场竞争，遵守公平竞争和优胜劣汰的市场法则，通过服务质量与服务水平赢得顾客的信任。因此，合格评定机构已成为市场竞争的主体。第四，标准、机构、资金、人员、检验与实验设备、法律法规与制度等构成了合格评定的产业要素。第五，各类合格评定机构