安阳市公共危机应急体系建设初探

安阳市公共危机应急体系建设初探摘要：城市是一个关系复杂、因素众多的、多目标、多层次、多功能的动态大系统，是现代社会的主要载体，它所特有的生产要素的空间聚集和广泛流动，使得公共危机问题具有明显的高频次、大规模和不确定性。因此，如何寻求科学合理高效的公共危机管理模式就成为当今城市政府迫切需要解决的重大课题，是城市社会可持续发展的重要环节。本文综合运用多种研究方法，通过对城市应急管理机制建设现状的深入分析，同时借鉴西方国家大城市危机管理的成功经验，对城市应急管理体系建设提出对策和建议，力求在城市应急管理机制建设方面进行一些探索。关键词：城市；公共危机；应急体系；管理StudyontheEmergencyManagementSystemofCity’sPublicCrisisConstructionAbstract:Thecity，consistingofcomplicatedrelationsandawidevarietyofcomponents,targetsandfunctions,isadynamicsystemandamajorcarrierofthemodernsociety.Duetotheparticularspaceconvergenceandwideflowofitsproductivecomponents,publiccrisisisfeaturedbyhighfrequency,largescaleandindefiniteness.Therefore,thesleekofascientific,reasonableandefficientmodelofpubliccrisismanagementisanimportantpartofthecity'ssustainabledevelopment,andhenceamajorissueforthenowadaysmunicipalgovernment.Thisthesis,byusingvariousresearchmethodstoanalyzethenowadayssituationofestablishingcityemergencymanagementinstitutionandreferringtothesuccessfulexperienceofwell-developedcountries'crisismanagementinbigcities,putsforwardseveralproposalsandmeasurestocityemergencymanagementwithaviewtoconductingcertainexplorationincity'semergencymanagementsystemconstruction.Keywords:city;publiccrisis;emergencymanagementsystem;administration一．引言当前，我国正处于全面建设社会主义和谐社会，推进社会主义现代化建设的历史进程中，不可避免的会遇到各种各样的危机事件。如何及时有效的应对各种危机事件，尽可能的预防和减少突发事件及其负面影响，对于更好的保障人民群众的生命财产安全、社会秩序和社会稳定，促进经济社会的全面、协调、可持续发展，都有着十分重要的现实意义。这也是政府义不容辞的责任。我国政府历来对危机管理工作高度重视，目前已经成立了国务院危机管理领导机构，制定了《国家突发公共事件总体应急预案》，国务院各部委和各地方政府也制定了相关危机管理的预案，所有这些在保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展起到了积极作用。公共危机应急管理体系是城市管理体系中重要的、不可缺少的组成部分，是随着经济社会发展所增加的公共管理理论的新内容，其核心就是培育组织能力、应对能力和善后处理能力。从我国的实际情况来看，目前还缺少比较成熟的城市公共危机应急机制。因此，在分析安阳市公共危机现状的基础上，对其公共危机管理应急机制进行研究具有重要的理论意义。近年来，城市应急管理己经成为全社会关注的热点之一。城市公共危机应急机制建设不仅关系到城市本身的发展，关系到城市化进程，更关系到人民的生命安全、财产安全，还将对整个社会发展产生广泛而持续的影响。1.1基本思路危机管理是当今政府必须面对的现实问题，构建有效的城市危机应急管理体系具有重要的理论意义和实用价值。本文的主要思路首先是介绍国内外公共危机及城市应急管理理论的前沿研究成果，比较系统和详细地介绍了美国纽约、日本东京等国外大城市危机管理模式。同时，根据国内危机管理的实践，认真分析了我国北京、上海、南宁等大城市应急管理体系建设情况。在以上基础上，详细地分析了城市安全面临潜在危机和特点，深入分析了目前安阳市应急管理体系建设情况，提出加快建设城市应急管理体系的对策。以上几个方面，难点在于对城市的应急管理体系建设现状和城市潜在的公共危机进行分析并提出相应的对策。因很少有学者对此进行过深入的研究，因而有相当大的难度。1.2研究方法本文拟采用以下研究的方法:一、文献分析法:本文在查阅大量有关自然灾害、恐怖活动、安全生产事件、公共卫生事件的文献的基础上，结合新公共管理理论、政策科学理论对公共危机管理进行研究。这些文献包括网络文献、大众传播媒介。在查阅文献的同时，还对安阳市部分地区进行了实地调查。二、案例分析法:本文在研究安阳市潜在公共危机时候，查找了大量的案例并对此进行分析。三、比较分析法:由于中国公共危机管理的理论和实践落后于西方，而不同的国家又有不同的特色，因此，本文比较和借鉴了西方国家大城市公共危机管理机制建设的成熟理论和成功经验，在此基础上对我国城市公共危机管理机制的构建提出设想。采用以上四种方法对本文所要提出的问题进行研究。1.3创新与不足近年来，国内外学者对危机的管理做出了广泛而深入的研究和探讨。取得了丰硕的研究成果，出版一系列有关危机管理方面的书籍。对现实生活中的危机管理具有重大的理论和现实指导意义，有力地推动了我国政府的危机管理工作。但这些论著大多理论研究多，实际分析少，从城市突发事件应急管理体制及运行机制的现状调查入手，结合国外以及国内其他城市的实践，进一步研究城市突发事件应急管理体制及运行机制。可能的创新之处在于:本文综合运用文献分析法、实证分析法等，对城市的应急管理机制的建设进行了研究，构建了城市公共危机应急管理体系，为政府提供了可供参考的理论框架和实践模式。不足之处，由于本人的理论水平和实践能力有限，提供的政策措施和建议缺乏适应性分析，在实践上有待进一步加强。二．国内外研究成果综述2.1国内外基础理论研究危机(Crisis)一词来源于希腊语中的Kremlin，原始含义是游离于生死之间的状态，是一个医学术语。韦氏词典释义:危机(Crisis)指至关紧要的或决定是否可能会有坏的结果伴随的状况，生死之间、转折时期、决定性的时刻等。国外研究危机管理理论著名的学者有赫尔曼提出:“危机就是一种情境状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之间可获得的反映时间有限，其发生也出乎决策主体的意料”。美国学者罗森塔尔等人认为:“危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件”。巴顿认为危机是“一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害”。国内理论界对危机管理研究有重大贡献的有几大理论体系:一、经验论。该理论从感性主义出发，强调重视经验的作用，通过全面地对国内外危机管理案例的精选和分析，帮助政府组织正确地处理危机事件。中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心编著的《国际危机管理概论》一书介绍了疯牛病危机与欧洲国家的应对，日本灾害预防，俄罗斯转轨时期的社会危机等。二、关系论。中国社会科学院的高世屹博士认为:危机管理也要采取旨在减少危机损坏程度的沟通信息、树立形象的公关策略。在具体的政府危机管理中，公共关系学与危机管理关系非常密切，它的许多原则、方式、方法和策略被得到广泛应用，这主要是由政府危机管理“非常态管理”的特质所决定的。三、制度论。制度论者认为，机制不全、制度缺陷是影响政府危机管理能力的主要因素。所以完善危机管理，应该借助制度经济学、组织管理学等学科理论，着眼于制度改良。“‘制度论”在具体的政府危机管理研究中，有两种不同的研究视角:第一种是制度建设的视角。四、全面整合论。全面整合论学派认为，现代危机事件具有多样性和复杂性，政府对于危机事件的解决己经不能依靠某一项资源、模式和策略。简言之，政府危机管理能力的大小取决于各种各样的因素及其相互作用。2.2国内外城市公共危机管理典型范例纽约市危机管理办公室是纽约市进行危机管理的常设机构。但是对各种事态的有效应对，并不是危机管理办公室所能独立完成的，而是依赖于以危机管理办公室为核心的一个组织网络的保障。更为准确的说危机管理办公室是纽约市进行危机管理的最高指挥协调机构。首先，危机管理办公室与纽约市警察局、纽约市消防局以及纽约市医疗服务机构通力合作，共同设计并组织实施对各种危机事态的应对方案。其次，纽约市危机管理办公室与许多州和联邦一级的政府机构有日常的合作关系。这些机构包括纽约市危机管理办公室、联邦危机管理署(FEMA)、国家气象服务中心(NWS)、公平和正义部(Do)以及能源部(DOE)。危机管理办公室与这些机构互通信息，协调彼此规划方案，共同进行培训和演习活动等等。最后，危机管理办公室还与私营部门如爱迪生电力公司，以及非营利性机构如美国红十字会通力合作，以保证纽约市的商业活动和居民生活能够在各种可能的危机中尽快恢复正常。三．安阳市城市危机管理的现状分析3.1危机管理绩效显著目前安阳市公共危机的管理，于其他城市来说，应当说是好的。多年来，在市委、市政府的正确领导下，全市上下齐抓共管，共同努力，形成了目前全市政治稳定、经济繁荣的大好局面。社会治安持续保持稳定，被国内外公认为是中国社会治安秩序最好的城市之一;环境保护和城市卫生管理工作也取得突破性进展度，被评为全国环保模范城和全国卫生城市;各项社会保障机制在不断完善，初步建立了社会保障安全网络体系，安阳市公共危机管理效果相当显著，主要表现为:领导高度重视，各部门齐抓共管第二，安全生产措施到位，事故高发得到遏制，事故总量逐步下降第三，依法调节经济关系，坚决打击经济犯罪高发态势第四，深化严打整治斗争，落实社会治安综合治理措施。3.2存在的缺陷与不足 我们在充分肯定安阳市公共危机管理取得成绩的同时，也应该看到，随着城市社会经济的高度发展，人口的急剧膨胀，以及信息化、网络化、智能化带来的负面作用，安阳市的公共危机形势面临着新情况、新特点、新的风险。换言之，公共危机管理的目标与手段也当与时俱进。目前安阳市公共危机管理的缺陷与不足，主要表现在以下几方面:1危机管理的认识有待深化城市公共安全对城市运转的保证作用、动力作用已逐渐为人们所认识，但对什么是“公共危机管理”，人们的认识却不完全一致。有的将危机管理局限于对城市某个问题如人口规模、住宅、环境污染等问题的管理;有的将公共危机管理主体局限于城市政府，而忽视了广大居民以及其他各种构成要素的有机结合。由此影响到对城市公共危机管理目标的正确确定、管理方法的科学选择、管理质量的有效提高。我们认为，所谓公共危机管理，是城市管理的一个重要方面，它以城市安全为对象，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政法部门的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现社会稳定与公共利益。其本质特征是综合管理和治理。综合管理是常态，治理为非常态的，即应对突发性事件。管理的主要内容:一是行政的、经济的、法律的、文化的多种非技术要素之间的整合与互动;二是科学技术力量与非技术力量之间的整合与互动。通过这两种整合和互动，形成对公共安全状况预测、监控与管理的高效系统，实现综合治理、标本兼治。四．安阳市公共危机特点分析4.1公共安全维护难度增大城市不仅基础设施复杂，而且社会结构也很复杂，要求全市各行各业整齐划一地维护公共安全，谈何容易。行业的经济状况、领导的安全意识、群众的自我保护能力等方面的差异是造成这一结果的主要因素。城市人口剧增，城市空间势必扩张。由于城市规划和管理不能与城市的迅速发展紧密联系，无形中增大了危机侵袭和损失的概率。环境的恶化，又使实施防治危机的资金投入及科技含量增加，从而使整个公共安全体系的建立困难重重。城市现代化不仅使城市发生公共危机的概率增大，同时也为城市安全设防提出了越来越多的难题。4.2危机损失放大效应突出城市危机的损失主要表现在人员伤亡、城市基础设施破坏、财产损失、社会与经济秩序的破坏以及生产系统的紊乱等方面。城市空间的集中性、人口密度的集中性和经济形式的密集性，决定了城市安全危机损失巨大的特点。但这仅仅是危机破坏严重性的一方面。它还有损失的放大效应，形成损失链，即单一灾种引发多种危机并发而使损失更加扩大的另一方面。城市的基础设施是城市功能中很重要的一部分，由于不同的设施互相关联，一旦某一部分设施破坏，势必影响另一部分设施功能的发挥。例如电力的中断，供水、通讯都可能因此受阻受损，交通秩序也将受到影响。目前，城市居民对城市功能的依赖性很强，一旦功能失效，极易引起社会秩序的混乱。而城市又是社会发展的动力源，如安阳一旦发生灾难性危机，其损失不仅涉及安阳市本身，影响华东，甚至可以波及整个国家。4.3危机现象频率高、规模大第一，公共危机的种类迅速增多，而且越来越多。一方面，传统的危机不仅继续存在和发展，并且引发新的危机。如单是城市火灾就可能引液化气爆炸、油库爆炸、电力系统瘫痪等次生灾害;另一方面，新生危机连续不断地产生，尤其是人为灾害大量增加，如生态环境危机、资源枯竭危机，人口过剩危机、科学技术危机、交通事故等等。第二，危机与城市居民的关系更加密切。工业化以来，人们抵御危机的能力是大大增强了，但人们面对灾害时，却无法选择逃避，因为人们与灾害关系太密切。第三，灾害破坏性越来越大。一方面，是灾害本身的破坏力大大增强。工业化以来，地震、火山、洪水、台风等破坏性极大的自然灾害表现出规模愈来愈大，周期愈来愈短、危害愈来愈大的趋势。第四，人为因素引发的灾害愈来愈多。工业化时代的新的灾难几乎都是由人为因素引发的，如温室效应、臭氧空间、酸雨、水土流失、沙漠化、大气污染、水污染等，虽然它们以自然灾害的形态表现出来，实际是由人类活动所诱发的。